整治“保健品”市场乱象调研报告

〔…〕市整治"保健品"市场乱象调研报告

2019年9月5日

近年来，随着生活水平的提高，人民群众的养生保健意识逐步增强，"保健品"（含保健食品，宣称具有"保健"功能的器材、用品、用具，声称具有"保健"功效的服务等）市场消费需求逐步走旺。然而，部分经营者在销售"保健品"和提供服务时，制作虚假宣传广告欺骗消费者，捏造事实、以次充好，通过不正当的营销手段诱骗消费者，严重扰乱市场秩序，侵害消费者合法权益，影响社会和谐稳定。

一、〔…〕市"保健品"整治基本情况

（一）摸清经营主体数量。我市"保健品"经营主体可以分为经营保健食品和销售具有保健功能的器材、用品、用具，提供具有保健功效的服务两大类。经营保健食品的注册登记者有1714户。其中，餐饮服务单位167户；办理《食品经营许可证》并设置销售保健食品专区的药品零售企业（门店）1075户；食品流通经营企业472户。此外，还有部分食品流通经营户也在经营保健食品。销售具有保健功能的器材、用品、用具和提供具有保健功效的服务的经营者共有2063家。其中，直销企业（经销商、专卖店及加盟店）31家，美容店1556家，养生馆476家。此外，还有部分医疗器械经营者、日用品经营者也涉及销售具有保健功能的器材、用品、用具和提供具有保健功效的服务等。

（二）开展整治专项行动。先后印发了《〔…〕市人民政府食安办关于进一步做好食品、保健食品欺诈和虚假宣传整治实施工作有关事项的通知》（〔…〕食安办发〔2017〕17号）、《〔…〕市市场监管局等10部门关于开展联合整治"保健"市场乱象百日行动的通知》（〔…〕市监联〔2019〕1号）等文件，指导全市整治工作。市、县两级均将整治"保健品"欺诈和虚假宣传工作纳入政府食品安全工作年度评议考核。市公安局与市市场监管局联合印发了《〔…〕市打击食品药品违法犯罪联动执法工作方案》，建立联动执法会议机制，明确"保健品"欺诈和虚假宣传违法案件移送程序。同时，依托〔…〕市市场监管数字化媒体广告监测系统对食品广告实行24小时监督检测，重点对电视和广播进行监测，共监测20万余条次。截至2019年3月，全市共出动监督检查人员18000余人次，检查"保健品"经营户9066户次；立案查处"保健品"市场违法案件30件，罚款62.77万元，移送司法机关案件6件；开展行政指导和行政约谈96次，重点对直销企业完美、安利、玫琳凯、无限极〔…〕片区负责人开展行政指导和行政约谈。

（三）开展宣传教育。通过报纸、电视、网络等媒介广泛宣传整治"保健品"市场乱象相关政策和知识，提醒消费者正确认识"保健品"作用，学会鉴别不正当的营销方式。共开展宣传活动171次，向群众发放宣传资料2万余份，在市广播电视台播放整治"保健品"市场乱象内容的《致全市人民的一封信》，张贴宣传贴画6000余张,在LEd显示屏滚动播放宣传标语8000余条次。

二、"保健品"市场整治难原因分析

（一）部分经营者缺乏职业道德与社会责任感，采取不正当营销手段牟取不义之财。一是营销方式更加隐蔽。除产品经过多级批发商到达零售终端的传统模式外，新出现了网络销售、电话销售、会议销售、健康咨询等方式。网络销售门槛低，监管部门难以对相关产品进行必要的检查，消费者也无法在购买之前对其质量进行验证；电话销售、会议销售、健康咨询等方式隐蔽性强，流动性大，易形成监管盲区。我市12331食品药品投诉举报中心曾多次受理保健食品会议销售投诉，执法人员接到电话后当即奔赴现场，但销售人员已离场，诸如此类"打游击"式的销售方式给查处带来一定难度。二是虚假宣传更加普遍。部分经营者为牟利，猛炒概念，夸大宣传，以赠送药品(口服液、膏药)、食品(鸡蛋、面条)、物品(牙膏、肥皂)以及免费体检为诱饵，以养生保健讲座、会展销售等形式聚集群众，非法扩印张贴各种"证照""批文"骗取消费者信任，以事先串通好的"患者"(即托儿)现身说法，大肆吹嘘产品功效，严重误导消费者。如，2018年，某医疗器械咨询服务部组织130名老年人免费体验高电位治疗机时，宣传其销售的天门冬氨酸钙食品添加剂产品钙含量最高，对人体具有补钙疗效，对其商品作虚假及引人误解的商业宣传。三是假冒伪劣更加明显。不法经营者人为混淆保健食品与普通食品、药品的概念，利用消费者不能准确识别保健食品和普通食品、药品外包装标识，把普通食品当做保健食品、把保健食品当做药品来宣传出售，消费者往往掉入"陷阱"而被骗取钱财。如，钟山区某夫妻用品店销售的部分性"保健品"，生产厂家虚假且无药品批准文号，当事人涉嫌销售假药。

（二）部分消费者理性消费意识淡薄，过于迷信"保健品"功效。一是部分老年人对"保健品"心存幻想。一些患有高血压、高血糖、高血脂的老年人，在不法经营者的误导下，过分迷信"保健品"被夸大的效果，盲目食用保健食品，使用保健类器材。这类"保健品"往往价格虚高，老年人往往被不法经销商"绑架"，动辄花费成百上千甚至上万元购买所谓"保健品"。如，2018年，六枝特区某医疗健康服务部向老年人宣传由某公司提供的西伯利亚白桦茸饮品（2980元/盒）、配方羊奶粉（120元/瓶）具有增强人体免疫、能够防癌症、对糖尿病有疗效等，涉嫌虚假宣传，被六枝特区市场监管局依法查处。二是消费者对保健食品认知不清。部分消费者对保健食品的概念认识不够清楚，往往将滋补类食品当成保健食品，将夸大宣传的普通食品当做保健食品，将保健食品当做能够治疗疾病的药品。我市12331食品药品投诉举报中心接到的8起保健食品相关投诉中，有5起是老年慢性疾病患者认为所购保健食品具有降血压、降血糖等治疗疾病的功效，从而通过商家宣传讲座、专家义诊途径购买大量保健食品。

（三）"保健品"市场整治难度较大，查办大案要案震慑不法经营者力度不够。一是监管法规体系尚不完善。我国"保健品"相关法律法规更新慢，法规滞后，适用法律难明确，给监管部门执法带来困难。如，目前法律层面尚未对"保健品"的概念进行解释；《保健食品管理办法》仍然是1996年版，很多条款已经不再适用；2009年开始修订的《保健食品监督管理条例》至今尚未出台。二是监管执法取证难度较大。一些不法经营者利用健康养生讲座、报告会形式，借组织"听课"推销"保健品"，市场监管部门到达后，往往在现场不能发现实际产品和虚假宣传的影像或宣传资料；参与"听课"的老年人大多不配合执法人员，在接受现场询问时否认上当受骗、否认经营者有欺诈行为。三是监管执法任务繁重。新一轮的机构改革将市、县两级工商、质监和食药监部门"三合一"组建了市场监管局，监管任务量大面广，监管人员尤其是食品药品专业人员缺乏。目前县级市场监管局到岗人数504人，其中专职食品监管人数86人（占到岗总人数的17%）、专职药品监管人数19人（占到岗总人数的3%）、专职医疗器械监管人数14人（占到岗总人数的2%）。四是监管部门联动执法力度不够。整治"保健品"市场乱象工作涉及市场监管、工业和信息化、公安等10个部门，已印发的《〔…〕市联合整治"保健"市场乱象百日行动工作方案》等文件明确了各部门任务和责任，但由于"保健品"市场的复杂性，各部门的工作推进不平衡，执法资源未有效整合。网络实名制管理、ICP备案、域名和IP地址等互联网基础资源管理，以及网站、APP、自媒体发布虚假信息的清理，其相应权限都在省通信管理局和省级运营企业，市、县级层面没有相应的监测、处置权限，给"保健品"监管、取证带来困难，导致我市查办的"保健品"大案要案数量较少，罚款20万元以上的"保健品"案件仅2件。

三、对策建议

（一）规范经营行为。市场监管等部门加强沟通协作，密切配合，共同开展