探索村级事务决策自治体制的实践与思考

探索村级事务决策自治体制的实践与思考

今年以来，在〔…〕市试行了以"村党组织实施决策组织权、村民会议或村民代表会议实施决策表决权、村民委员会实施决策执行权、村民监督委员会实施决策监督权"为主要内容的村级事务"四权"决策自治体制，取得了比较明显的成效，为农村经济社会事业的全面、协调、可持续发展提供了有力保障。

一、村党组织实施决策组织权，负责对整个决策活动的组织领导所谓决策组织权。是指村党组织对村民关心的重大事项在决策形成、执行、监督和总结等各个环节中，承担组织领导的职责。决策前，组织村民提出决策议案，指导村民会议对重大事项进行决策，使形成的决策真正体现多数村民的意愿；决策执行中，领导村委会落实村民会议或村民代表会议形成的决议，组织村民监督村委会对决议的落实；决策执行后，总结决议的落实情况，纠正发现的问题。从试点情况看，村级事务决策的组织权赋予村党组织，收到了三方面的效果：

一是保证了村党组织的领导核心地位。赋予村党组织决策组织权，从体制上确保了党组织在农村的领导核心地位，使村党组织在决策的各个环节上都能有效发挥领导核心作用。如，村党组织通过对决策的议题、村民会议或村民代表会议召开的时间、形式等进行组织领导和审查把关，在工作中取得了主动，有利于把党的路线方针政策通过法定程序变成广大村民的自觉行动，实现了党的领导与发扬民主的有机统一。

二是解决了村党组织与村委会之间的矛盾。村党组织履行决策组织权，进一步明确了在决策中的权力和职责，划清了与村委会之间的权力界线。村党组织由过去的包揽一切转到管政策、把方向、抓大事上来，在村民自治的具体事务上，不能取代村民会议直接进行决策，不能包办村委会职责范围内的事务，权力受到了必要的制约，避免了村党组织工作的行政化，加大了村党组织和村委会工作的合力。

三是密切了党群关系。由于职责的转变，村党组织从日常的事务中解脱出来，通过察民情，听民意，及时把村民关心的大事提交村民大会表决，做出合民情、顺民意的决策，并在决策后推进落实，树立了党组织在群众中的良好形象。

二、村民会议或村民代表会议实施决策表决权，负责对村委会提交的方案进行讨论表决所谓决策表决权。是指村民会议或村民代表大会行使对重大村务事项的表决权。也就是说，只有村民会议或授权后的村民代表会议，拥有重大事项的"拍板权"。我们通过文件形式，规定了需要将村民会议或村民代表会议表决通过的重大事项，并严格要求各村按规定提交村民会议或村民代表会议表决。通过这些措施，做到了三点：

一是确立了村民会议或村民代表会议的决策地位。村民会议或村民代表会议履行决策表决权，就是用制度把村民会议或村民代表会议在村级事务决策中的最高权力地位确立起来。有的村党支部书记深有感触地说，"四权"决策自治体制让村民真正当了家、作了主，也促使村"两委"成员提高了素质。

二是保障了村民民主权利的行使。把决策表决权这个核心权力赋予村民会议或村民代表会议，使村民能够广泛地参与村务管理，依法直接行使民主权利，实现了"大家的事大家知，大家的事大家议，大家的事大家定"。同时，村民的民主参与意识空前提高，形成了群众有"愿"向"两委"提，有"怨"向"两委"诉，有"计"向"两委"献的良好氛围。〔…〕村一些村民主动提出决策建议，先后有几十条被采纳，为村级组织正确决策提供了依据。

三是提高了村级组织的决策水平。村民会议或村民代表会议行使决策表决权，体现了民意，集中了民智，凝聚了民力，既提高了村级组织的决策水平，也充分显示了村党组织领导的村民自治的生机与活力。〔…〕村的拆迁工作方案经过村民充分酝酿，进行投票表决，方案公布后，只用10多天就完成了以前几个月才能完成的拆迁任务。

三、村民委员会实施决策执行权，负责执行村民会议或村民代表会议表决通过的决议。所谓决策执行权，是指在村党组织的领导下，根据村民会议或村民代表会议的决定，办理各项具体事务的权力。针对过去部分村出现的"两委"职责不清等问题，规定了村委会的具体职责，主要是：执行决议前，制定提交表决的方案，明确村委会成员相应的责任；执行决议中，组织决议的实施，定期交流通报工作进展情况，遇到重要问题及时提交村"两委"联席会研究，重大调整须提交村民会议或村民代表会议讨论表决；执行决议后，公布执行结果，接受民主监督。从试点的情况看，这样做取得了三点成效：

一是进一步理顺了村委会与其他村民自治组织之间的关系。村委会在村党组织的领导下，依法管理日常村务，负责贯彻落实村民会议或村民代表会议的决议，向村民会议或村民代表会议负责并接受村民监督委员会的监督，从体制上解决了村委会与其他村民自治组织的关系问题，避免了村委会与其他组织争夺权力，减少了村级组织之间的"内耗"，促进了村民自治的规范运行和健康发展。

二是促进了村委会的职能转变。由村委会行使决策执行权，实际上是对村委会职能新的制度设计。这种设计明确了村委会为村民谋福利的职能，进一步强化了村委会的地位，使村委会成员清楚地知道自己"该做什么、能做什么和怎么做"的问题，好事办实了，实事办好了。

三是增强了村委会的服务意识。从实践看，在执行村民会议或村民代表会议决议的过程中，村委会成员普遍得到了锻炼。他们心系群众，服务群众，把村民是否满意、是否拥护，作为想问题、办事情的出发点，服务村民的意识和能力有了明显提高。

四、村民监督委员会实施决策监督权，负责对决策的监督。所谓决策监督权，是指村民监督委员会享有对村级事务重大事项决策的知情权、参与权、质询权和评判权。村民监督委员会由村民会议选举产生，每届任期3年，一般由5至7人组成。其主要职责是：在村党组织的领导下，代表村民对村级事务管理、村民关心的重大事项和热点问题进行监督，并将监督情况及时向全体村民张榜公布或向村民会议、村民代表会议报告。村民监督委员会的成立和决策监督权的实施，实现了村民自治机制中的监督体制创新。

一是整合了村级组织中的监督资源。成立村民监督委员会后，各村对村民议事组织、村民主理财小组和村务公开监督小组的监督职能进行了有效整合，划归村民监督委员会，人员也由原来的10多人，减少到7人以下。尽管人数少了，但人员的素质提高了，监督的力量加强了，改变了村级监督组织监督不到位的状况，形成了对村级组织监督约束的合力。

二是扩大了村级监督组织的职能。村民监督委员会是由村民会议选举产生、对村民会议负责的监督组织，它的监督贯穿村级组织决策的组织、表决、执行的全过程，通过听取和审议村委会执行情况的报告、列席村"两委"联席会议、到现场实地查看、审查财务票据和查阅有关文档资料等方式对村务管理实施有效监督，杜绝了决策不民主、执行不到位和村务不公开等现象，形成了村级组织中的权力监督机制，保证了村党组织、村民会议或村民代表会议、村委会之间按照各自职责协调运转。

三是提高了监督工作的实效性。村民监督委员会由村民会议授权，代表村民的利益，倾听村民的呼声，关注村民的需求。在监督过程中，村民关心的难点、热点问题成为监督的重点，使不少村"两委"工作中的失误得到及时纠正，因"两委"成员不廉洁引起的群众上访案件明显下降。

从试点情况看，〔…〕市农村已初步形成了职责明确、运行规范、监督有效、充满活力的村民自治决策体制。总结试点情况，主要有以下几点体会：

党的领导是实现村民自治的核心。村民自治，必须毫不动摇地坚持党的领导，充分发挥村党组织的领导核心作用。否则，村民自治就可能偏离方向，使个人主义抬头，无政府主义泛滥，民主走向极端，给个别宗族势力和社会恶势力可乘之机，最终受害的还是村民。因此，在试行"四权"决策自治体制过程中，我们针对少数村民对加强村党组织的