在2024年零基预算改革与财政资源配置能力提升培训班上的辅导报告

在2024年零基预算改革与财政资源配置能力提升培训班上的辅导报告

各位学员，同志们：

大家好！非常荣幸能够在2024年零基预算改革与财政资源配置能力提升培训班上与大家进行交流。今天，我将围绕零基预算改革这一主题，深入探讨其背景、意义、当前我国预算编制环节存在的问题，以及如何以零基预算改革为突破口提升财政资源配置能力等方面的内容。

一、零基预算改革的背景与意义

（一）零基预算的产生背景

在传统的预算模式中，预算决策是基于预算基数进行的，即每年的预算决策都在上一年度的预算拨款基础上增加一定数额。这种模式下，预算基数的形成和增量的决定往往依赖于政治上的讨价还价，导致预算决策的理性程度较低，政府支出的持续增长难以避免。为了控制支出并将预算理性引入预算过程，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了数次理性预算改革，零基预算就是其中的一种。零基预算由美国人PeterPyhrr于1970年提出，它要求主管人员在申请预算时从计划的起点开始，自行说明各项支出的理由，所有的支出决策都是在不接受和不认可任何预算基数的前提下作出的。

（二）零基预算的核心理念

零基预算的核心理念是根据公共项目的重要性确定预算安排的优先性。这种预算模式将每一项业务视为一项"决策案"，用系统化的方法予以评估，并按其重要程度依次排列。通过这种方式，零基预算在众多资源分配方案中寻求最佳方式，以提高资源分配的效率。从这个意义上来说，零基预算能够以同样的成本提供更多、更好的商品或劳务，或者是以较少的成本提供同样多的商品或劳务。

（三）零基预算改革的重要意义

1.优化财政资源配置。传统预算编制模式容易导致资源分配不合理，一些项目可能长期占用大量资金，而一些重要的新项目却难以获得足够的资金支持。零基预算改革打破了支出固化格局，能够根据项目的实际需求和重要性来分配资金，从而优化财政资源的配置，提高资金的使用效益。

2.提高预算编制的科学性和准确性。在零基预算模式下，所有的预算支出都需要从零开始进行审核和评估，这就要求预算编制人员更加深入地了解项目的具体情况，包括项目的目标、实施计划、所需资金等。通过这种方式，能够提高预算编制的科学性和准确性，减少预算编制中的盲目性和随意性。

3.增强政府宏观调控能力。财政预算是政府宏观调控的重要手段之一。零基预算改革能够使政府更加灵活地调整财政支出结构，根据经济社会发展的需要，加大对重点领域和关键环节的支持力度，从而增强政府的宏观调控能力，促进经济社会的稳定发展。

4.推动政府治理效能提升。预算能力是各级政府及部门实施预算编制、执行、监督等能力的综合体现，其高低很大程度上影响着政府治理的整体水平。零基预算改革要求政府部门加强对预算的管理和监督，提高预算的执行效率，这有助于推动政府治理效能的提升，增强政府的公信力和执行力。

二、我国当前预算编制环节存在的问题

当前，我国在预算编制环节还存在一些问题，这些问题制约了财政资源的有效配置和政府治理效能的提升，主要体现在以下几个方面。

（一）预算资源统筹能力不够全面

1."收入"承压。国有股权、国企土地、行政事业单位资产等盘活周转效率不高，未形成有偿使用和市场化变现的长效机制，资源资产闲置、减值等情况时有发生。一些基层市县过度依赖土地出让收入、一次性收入平衡预算，导致收支运行大起大落，财政收入的稳定性和可持续性受到影响。

2."支出"固化。随着人口增长、政策提标扩围，维持运转和民生补助等刚性支出持续快速增长，支出结构逐渐固化。一般公共预算中的必保支出占比较高，可统筹调剂的空间有限，这使得政府在应对一些突发情况和新的发展需求时，缺乏足够的资金支持。

3."统筹"缺乏。财政资金统筹使用不足，未形成有效合力。一些部门和省市欠缺预算统筹观念，部门管理资金存在条块分割的现象，关联领域的资金投入协同性不强，主动盘活存量资金、运用市场化手段的积极性不高。

（二）预算资源配置功能不够健全

1.系统前瞻谋划不足，事与钱未完全匹配。事业规划和预算安排存在"两张皮"的现象，专项规划仅关注事业发展，不研究资金筹集和安排，有的规划所需资金规模远超财政可承受能力。"先谋事、后排钱"的机制还未真正建立，一些部门和省市习惯于"报大数"要钱，有多少钱干多少事，未能做到科学系统、实事求是地提出办事方案。

2.创新运用财政政策工具不够，"撒胡椒面"式分配较普遍。在财政资金的分配过程中，运用政策性基金、金融保险等市场化机制较少，未能充分发挥财政资金"四两拨千斤"的杠杆撬动作用。资金分配缺乏针对性和重点性，导致一些项目资金不足，而一些项目资金过剩，资金使用效益不高。

3.绩效导向作用未能有效发挥，财政资金效益有待提高。绩效结果导向不够明确，预算绩效与业务融合不紧密，指标设置不合理或难以量化考核。绩效评价不够全面，偏重于事后评价，事前评估和事中监控刚刚起步；偏重于重点项目评价，对部门整体的评价仍在探索。激励约束效果有限，仅在资金安排层面的挂钩机制难以激发部门和相关人员的积极性。

三、以零基预算改革为突破口，提升财政资源配置能力

（一）推进财政资金统筹整合

1.推动跨部门财政资金的统筹整合

明确牵头管理部门。对目标相近、内容类同的财政资金，应明确一个行业主管部门牵头管理。这样可以避免资金的分散使用和重复投入，提高资金的使用效率。例如，对于涉及农业发展的多个项目资金，可以由农业部门牵头进行统筹管理，制定统一的资金使用计划和项目实施方案，确保资金能够集中用于农业发展的关键领域和重点项目。

实行分级共担机制。对于跨级次、跨区域的重大战略任务，根据支出责任实行中央、省、市、县（市、区）分级共担。这种分级共担机制可以充分发挥各级政府的积极性和主动性，同时也能够减轻单一层级政府的财政压力。例如，在推进乡村振兴战略时，中央政府可以制定总体政策和规划，省级政府负责统筹协调和资金分配，市、县（市、区）政府具体实施项目，共同推动乡村振兴战略的实施。

聚焦重点保障事项。推动各部门根据政府年度重点保障事项清单，梳理、整合、重构部门主管的项目资金，聚焦支持保障清单所列事项。通过这种方式，可以确保财政资金能够优先用于政府确定的重点领域和关键项目，提高资金的保障能力和使用效益。例如，在制定年度预算时，将教育、医疗、环保等民生领域的项目列为重点保障事项，各部门根据清单要求，对相关项目资金进行整合和优化，确保资金能够及时足额到位。

2.盘活存量资金

健全通报机制。健全预算执行通报机制，全面追踪转移支付资金在省、市、县（市、区）分配、拨付、使用情况。通过及时通报资金的使用情况，可以加强对资金的监管，督促各级政府和部门加快资金的使用进度，提高资金的使用效率。例如，定期对转移支付资金的使用情况进行通报，对资金使用进度较慢的地区和部门进行提醒和督促，确保资金能够及时发挥作用。

及时收回闲置资金。对未按时下达的转移支付资金、涉企补助资金、预计当年无法形成支出的项目资金，各级要及时收回预算，依规统筹用于经济社会发展亟需支持的领域。这样可以避免资金的闲置和浪费，提高资金的使用效益。例如，对于一些因项目实施条件不具备或项目取消而导致的闲置资金，要及时收回并重新安排使用，用于支持其他急需资金的项目。

落实清理制度。落实部门结转结余资金定期清理制度，除按规定留用外，一律收回预算统筹。通过定期清理部门结转结余资金，可以及时发现和解决资金使用中存在的问题，提高资金的使用效率。例如，每年对部门的结转结余资金进行清理，对长期闲置的资金进行收回，统筹用于其他项目的支出。

（二）创新预算编制方式

1.引入零基预算理念。打破预算安排和资金分配的基数依赖，所有预算支出均以零为基点，以党委、政府决策部署和事业发展目标为导向，以政府当年可用财力为基础，根据资金实际需求、项目轻重缓急、绩效评价情况等统筹核定。这就要求预算编制人员在编制预算时，要摒弃传统的基数概念，从零开始对每个项目进行审核和评估，确保资金的分配更加科学合理。

2.优化保工资、保运转支出编制方法。保工资、保运转支出实行以定员定额为主的预算编制方法，根据组织、编制、人力资源社会保障、公务用车管理等部门批准的机构编制、实有人员、基本工资、津贴补贴、公务用车等基础信息，按照各级财政部门制定的定员定额标准据实编制。通过这种方式，可以确保保工资、保运转支出的合理性和准确性，为政府的正常运转提供有力保障。

3.规范项目支出编制。对于政府年度重点保障事项清单支出，根据清单所列事项细化编制到具体单位，项目支出实行"先有项目后有预算"的编制方法，推动部门提前谋划储备项目。这就要求各部门在申请项目支出预算时，要提前做好项目的规划和论证工作，确保项目的可行性和必要性，提高项目的实施效果。

（三）建立"集中财力办大事"预算决策机制

1.构建"先谋事、后排钱"的预算安排机制。以事业发展规划为遵循，实行"决策（规划）-业务-资金-项目"清单式管理，对党中央、国务院重大政策精准保障，确保一张蓝图绘到底。这就要求各部门在编制预算时，要先明确事业发展的目标和任务，然后根据目标和任务来安排资金和项目，确保资金和项目能够真正服务于事业发展。

2.逐步做实中期财政规划。对教育、医疗、乡村振兴等需要持续稳定投入的领域，按3-5年为期试行"滚动预算"和限额管理，推动部门系统长远谋划事业发展。通过中期财政规划，可以增强财政预算的前瞻性和可持续性，避免因短期预算的局限性而影响事业发展的长期目标。例如，在制定教育领域的中期财政规划时，要根据教育事业发展的长期目标和需求，合理安排资金的投入规模和结构，确保教育事业的持续健康发展。

（四）实行预算项目全生命周期管理

1.项目排序与优选。以零基、滚动、优选为导向进行项目排序，实现各项支出可增可减、可进可退。通过对项目进行科学的排序和优选，可以确保资金能够优先用于最需要的项目，提高资金的使用效益。例如，对于政府投资的基础设施项目，可以根据项目的重要性、紧迫性、投资回报率等因素进行排序，优先安排投资回报率高、对经济社会发展影响大的项目。

2.推动项目滚动遴选。可率先在政府投资基础设施项目领域实施滚动遴选，突出优中选优，推动重大项目"竣工一批、在建一批、开工一批、储备一批"成为常态，有效保证有充足项目可安排资金、资金安排即可形成支出和实物工作量。通过项目的滚动遴选，可以不断优化项目的储备和实施，提高项目的质量和效益，为经济社会发展提供有力的支撑。

（五）明晰绩效管理权责

1.明确财政部门职责。财政部门更加聚焦绩效规则制定、目标审核、评价考核、结果应用等。通过明确财政部门的职责，可以加强对预算绩效的管理和监督，提高绩效评价的科学性和公正性。

2.压实业务部门主体责任。压实业务部门绩效目标设置、事前评审、执行监控、整改落实等主体责任，推动从"要我有绩效"向"我要有绩效"转变，实现预算责任和绩效责任"双落实"。这就要求业务部门要加强对项目的管理和监督，确保项目的实施效果符合预期目标。

3.加强部门预算管理机构建设。业务部门要配强预算管理机构队伍，建立牵头统筹本部门专项资金、部门预算、绩效管理等工作的专门机构，职能从"小财务"向"大预算"转变，营造各方重视预算、关注绩效的良好氛围。通过加强部门预算管理机构建设，可以提高业务部门的预算管理水平，为零基预算改革的顺利实施提供有力保障。

（六）强化全流程预算绩效融合

1.事前绩效评审。全面实施重大政策和项目事前绩效评审，加强成本效益分析，从源头实行绩效"一票否决"预算控制。通过事前绩效评审，可以避免一些不必要的项目上马，提高项目的可行性和必要性，为财政资金的合理使用提供保障。

2.规范绩效目标管理。以事业发展规划为直接依据，科学设置定量和定性相结合、可比较可考核的绩效目标。通过规范绩效目标管理，可以使绩效目标更加明确、具体，便于对项目的实施效果进行考核和评价。

3.优化"双监控"程序机制。优化"双监控"程序机制，运用系统及时开展偏离绩效目标和绩效进展未达预期的分析和纠偏。通过加强对项目的事中监控，可以及时发现和解决项目实施过程中存在的问题，确保项目的实施效果符合预期目标。

4.推进整体绩效和中长期政策绩效评价。加快推进部门整体绩效和中长期政策绩效评价，增强绩效评价的权威性。通过对部门整体绩效和中长期政策绩效的评价，可以全面了解政府部门的工作成效和政策实施效果，为政府的决策提供参考依据。

5.健全预算绩效问责机制。健全预算绩效问责机制，从单一的挂钩扣减预算向调整"放权"力度等转变，逐步扩大绩效评价结果在政府绩效考核、干部选拔任用等领域的应用，促进预算绩效管理激励相容。通过建立健全预算绩效问责机制，可以增强各部门和相关人员的责任感和紧迫感，提高预算绩效的管理水平。

四、零基预算改革的实施保障

（一）加强组织领导

零基预算改革是一项系统工程，涉及面广、政策性强、工作难度大，需要加强组织领导，确保改革的顺利推进。各级政府要成立零基预算改革领导小组，由政府主要领导担任组长，财政、发改、审计等相关部门负责人为成员，负责统筹协调零基预算改革的各项工作。领导小组要定期召开会议，研究解决改革中遇到的问题，督促各部门按照改革的要求和时间节点推进工作。

（二）加强培训宣传

零基预算改革对预算编制人员的业务能力和综合素质提出了更高的要求，需要加强培训宣传，提高相关人员的认识水平和业务能力。各级财政部门要组织开展零基预算改革的培训工作，邀请专家学者和业务骨干进行授课，讲解零基预算的理念、方法和操作流程，使预算编制人员能够熟练掌握零基预算的编制方法和技巧。同时，要通过多种渠道加强对零基预算改革的宣传，提高社会各界对零基预算改革的认识和理解，营造良好的改革氛围。

（三）加强信息化建设

信息化建设是零基预算改革的重要支撑，需要加强信息化建设，提高预算管理的信息化水平。各级财政部门要依托预算管理一体化系统，将零基预算的编制、审核、执行、监督等环节纳入信息化管理，实现预算管理的全过程信息化。同时，要加强数据的收集、整理和分析，为零基预算的编制和决策提供数据支持，提高预算管理的科学性和准确性。

（四）加强监督检查

监督检查是零基预算改革的重要保障，需要加强监督检查，确保改革的各项措施落实到位。各级审计部门要加强对零基预算改革的审计监督，重点检查零基预算的编制、执行、绩效评价等环节是否符合规定，是否存在违规违纪行为。同时，要建立健全监督检查的长效机制，定期对零基预算改革的实施情况进行检查和评估，及时发现和解决问题，确保零基预算改革的顺利推进。