深化混合所有制改革 推动经济高质量发展---关于加快国有企业混合所有制改革的调研报告

深化混合所有制改革推动经济高质量发展--关于加快国有企业混合所有制改革的调研报告

当前〔…〕经济下行压力持续加大，正在承受"腾笼换鸟"的"痛"，勇闯新旧动能转化的"关"，经历资源要素驱动向创新要素驱动的"坎"。作为国资国企大省，〔…〕实现新旧动能转换不缺科技、资源和管理基础，缺的是新机制、新模式、新业态。推进国有企业混合所有制改革一方面能变现存量，实现"以旧养新"，另一方面能引入新业态、新模式，实现"以新换旧"。在这个新旧动能转换的关键阶段，加快混合所有制改革，进一步发挥省属大企业集团在稳增长调结构促转型中的引领支撑作用，意义尤为重大。

第一，混合所有制改革是深化国资国企改革的核心内容和推动经济高质量发展的重要抓手

十八届三中全会以来，党中央、国务院先后下发了二十多个国企改革顶层文件，力度之大前所未有，国资国企改革进入了新的历史时期。特别是从近几年国资国企改革进程来看，改革已从围绕顶层设计及多项试点工作推进的"多点开花"，转为以混合所有制改革为重心的"一点突破"。

从全国层面看。2014年以来，国务院国资委、国家发改委相继启动四项改革试点、十项改革、国企混改试点、"双百行动"等，积极推进中央企业和地方企业混合所有制改革。截至2018年，我国国企混改试点累计达到50家（地方国企21家），其中仅2018年当年就增加31家，2019年又推动100家以上的混改试点，并推动2-3家央企集团层面实施混改。"双百行动"改革试点涉及国企达到404家，已推出四批试点，我国国企混改呈现加量加速的新态势。目前，国务院国资委监管的中央企业及各级子企业中，混合所有制户数占比已超70%。混合所有制改革正从竞争性领域向垄断性领域迈进，从子公司、项目层面向集团公司层面推进，从有限试点阶段向大规模综合实施阶段转变。

从地方层面看。各地各企业围绕各自产业特色进行深度混改，由"混"到"改"的转变趋势明显。山东省到2018年底，省属企业混改比例接近60%，"国有体制、民营机制"优势得到发挥。天津市2018年有6家市管企业实现了集团层面的混改，市管二级企业完成混改100多家；2019年，市管企业混改不少于16家，力争2020年以前全面完成竞争类企业混改。辽宁省在竞争性领域的优势产业和优势资产中拿出94个混改项目，全部开放股权比例限制。广东省省属企业集团层面公司制改革全部完成，二三级企业完成率超过99%。中国联通作为第一家央企集团层面的混改试点企业，引入阿里巴巴、腾讯、京东、百度等战略投资者，新引入战略投资者持股比例约35.19%，同时员工股权激励占比2.7%，公众股东占比为25.4%，形成混合所有制多元化股权结构。

从混改成效看。目前全国有2/3的央企引进各类社会资本，半数以上的国有资本集中在上市公司，各省区市混合所有制企业户数占比总体达到49%。2013-2018年，央企先后完成35家企业重组，户数由113户调整至96户，实施混改的央企子企业中，超过七成实现利润增长。〔…〕省先后推出348个项目进行混改，涉及能源、化工、建筑、环保等领域，共引进非国有资本143.65亿元。北元化工混改后短短几年从一个年产10万吨的小氯碱企业迅速成长为全国单体最大的聚氯乙烯生产基地和〔…〕省最大的原盐转化项目，2018年利润突破20亿元，国企管理规范、资本雄厚的优势和民企市场反应迅捷、决策灵活的优势，都得到了充分彰显。

第二，混合所有制经济是〔…〕的发展短板也是追赶超越的潜能所在

近年来〔…〕积极推进国资国企改革，国有经济的支撑和引领作用进一步增强。2018年，全省国有企业实现营业收入1.3万亿元，增长11.8%；利润总额507.6亿元，增长11.8%。混合所有制企业达到768家，占监管企业户数的45.2%。北元化工、榆能化、陕钢集团、陕汽商用车入选国家"双百行动"。12户混改及员工持股试点企业任务基本完成，陕煤新型能源、北元化工员工持股试点形成典型经验。积极推进企业股改上市，研判确定31户企业为上市目标，18户企业为重点培育对象，延长化建、陕建机等公司资产重组进展顺利。

同时，必须清醒地认识到，〔…〕当前对混合所有制改革在经济高质量发展中的重大作用和重要意义认识不足，不想改、不敢改、不会改等现象不同程度存在，具有突破性、示范性、带动性的改革亮点不多。当前全省国企混改面仅有43%，与2020年混改面提高到60%、股改总体比例达到50%的目标还存在较大距离。2018年以来〔…〕向全社会公布了省属企业88个拟混改项目，虽然有延长天然气、榆高化等20余户企业签订协议，但尚无项目进入落地见效的实质性阶段。尽管〔…〕在上一轮混合所有制改革中也出现了〔…〕煤业重组控股北元化工等一些成功案例，但缺乏民营资本参与国企改革的典型案例。具体来看〔…〕混合所有制改革还存在以下几个方面突出问题：

混改顾虑尚未消除，混改政策尚不清晰。从调研情况看，无论国企还是民企甚至是部分主管部门均对混改顾虑重重。主观上有"不想改"的抵触意识。一些国企管理层安于现状，担心行政级别、政治待遇被取消，一些党政部门担心国企混改后话语权下降。政策上有"不敢改"的担忧顾虑。一些国有企业国资体制和法人治理机制还不健全，管理层担忧承担国有资产流失风险的责任，而民间资本担忧在市场准入方面不开放，担心持股比例较小、难以形成真正制衡，国有企业经营机制不能市场化决策，权益无法得到充分保障。客观上有"不会改"的能力恐慌。与山东相比，〔…〕对国资混改缺乏精准操作细则等政策支持，对国资的定价机制、国企持股比例、交易规则、交易程序等还没具体操作政策，细分产业领域国有企业混改路径还不明晰，还没有一整套可供遵循的操作办法，"老虎吃天不知从哪儿下口"。

混改项目推进困难，混改水平普遍较低。〔…〕混改历史欠账不少，国有企业资产权属不清晰、多角债权债务沉淀等遗留问题严重妨碍了混合所有制改革的推进。国企混改涉及职工经济补偿金、预留离退休职工费用等实际困难，导致向地方移交离退休人员时，地方政府配合积极性不高。总体来看，经营困难、回报率低的国企社会资本不愿进入，收益高的资源型、垄断性国企则是社会资本准入门槛太高，同时〔…〕国企与央企及国际知名企业的战略合作较少，导致〔…〕国企混改整体推进缓慢。从混改层级看，〔…〕国企混改多在二级及以下企业开展，已完成混改的894户国有控股企业中，二级企业占比不足30%，一级集团公司层面国有资本与民营资本合作更少。从混改方式看，多数是通过合资新设、增资扩股等方式开展，通过推动企业整体上市、引入战略投资者等大手笔、大规模资本运作方式较少，混改整体效果不佳。从非公资本占比看，〔…〕7户混改试点单位，混改后国有股权比例均高于50%，非公资本占比偏低，一定程度上降低了民营经济参与的积极性。

不少混改流于形式，"混而不改"现象突出。〔…〕混合所有制改革中，国有产权单一、"一股独大"等问题依然突出，导致企业治理机制存在先天缺陷，严重影响了企业市场经营机制的形成。一些混改项目民营资本作用发挥不够，混改企业决策与经营行为没有根本性转变，特别是在垄断性行业混改困难重重，即使改制为公司制、股份制企业，但在经营管理上行政化色彩依然较浓，法人治理结构"有形无神"。同时，〔…〕民营经济整体上实力不足，大多数民营企业治理结构还不规范，家族式管理问题严重，还不具备参与国有企业股权多元化改革的实力。

激励机制仍不健全，内生动力释放不足。从调研情况看，〔…〕国企人事、劳动和分配三项制度改革还没有取得突破性进展，企业正向激励机制尚未有效构建，管束有余、激励不足。大部分国企薪酬分配差异化改革还未展开，效益好的企业员工不能从企业发展中获得较多效益，企业内生活力不足。国有企业领导人员薪酬分配制度尚待完善，国企干部员工"铁交椅""铁饭碗""大锅饭"现象严重。员工持股是国企混改重点突破的内容之一，国务院国资委下达〔…〕10个员工持股试点指标，但〔…〕仅用了5个试点指标。

第三，加快〔…〕国有企业混合所有制改革的建议

改革开放以来，国资国企改革始终是经济体制改革的重要内容和中心环节。作为国资国企改革的重要突破口，混合所有制改革当前已棋至中局，下一步如何改、怎么走，政策方向和突破路径已日渐清晰。作为国资国企大省，〔…〕更应当把国有企业混合所有制改革作为推动经济高质量发展的关键抓手，持续用力，为〔…〕经济追赶超越奠定坚实基础。

解放思想强化担当，切实解决"不想改、不敢改、不会改"的问题。混合所有制改革既是个经济问题，更是政治问题，我们必须以高度的使命感、责任感，坚决克服国企改革中畏难情绪，尽快扭转〔…〕混改在全国较为滞后的被动局面。一是解决"不想改"的问题。建议省委、省政府尽快制定出台〔…〕关于深化〔…〕国有企业混合所有制改革的意见，统一思想认识、凝聚工作合力；加强对〔…〕国有企业混改情况的监测、评估和指导；建议成立由省发改委、省国资委、省财政厅、省工信厅等部门组成的混合所有制改革领导小组或建立联席会议制度，负责统筹推进混合所有制改革事宜。二是解决"不敢改"的问题。建议进一步明确政策界限和改革路径，建立免责容错机制，对有争议的国企改革追责问题，建立改革申诉机制和专业评判制度，保护改革者推进混改工作的积极性。三是解决"不会改"的问题。建议借鉴山东经验，加快制定出台鼓励推进资本证券化、引进战略投资者、发挥中小股东作用、规范开展员工持股、市场化选聘职业经理人等方面的指导意见或配套实施细则，构建〔…〕推动混合所有制改革的"1+N"政策体系。

分类分层因企施策，以点带面确保国企混改稳步有序推进。一是坚持分类推进。对于一般竞争性领域的国有企业，要坚持市场化原则，全部开放股权比例限制，不设混改准入门槛；对于关系国民经济命脉的领域，在国有控股的前提下，广泛引入社会资本参与建设和运营；对于主要提供公共服务的公益类国企，可保持国有全资或绝对控股；要抓住打造国家级军民融合深度发展示范区的战略契机，支持引导军工企业(院所)通过资产重组、并购、控股、合资合作等方式，吸纳优势民营企业、社会资本参与企业股份制改造和军工科研院所改革转制，探索军民融合改革发展的路径。二是坚持分层实施。省管一级企业集团层面，以引进战略投资者为主要方向，混改方案由省国资委会同有关部门研究后报省政府批准；二级公司及重要企业层面，以股改上市为主要方向，混改方案由省管一级企业