五个领域综合行政执法改革问题探析
五个领域综合行政执法改革问题探析
五个领域综合行政执法改革问题探析
刘德文吴文泽张海龙
摘要：张掖市认真贯彻落实中央、省委、市委关于深化综合行政执法改革精神，整合执法职能，锁定人员编制，按期完成了市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等五个领域综合行政执法队伍组建及人员编制划转工作，实现了建立权责统一、权威高效的综合行政执法体制改革的目标。但随着执法工作的开展，综合行政执法改革工作中存在的协调配合机制不健全、内部融合深度还不够等问题也逐渐显现出来。本文致力于探析执法队伍组建后，影响制约综合执法效能高效发挥的矛盾和问题，并提出对策建议，为全市经济社会发展提供强有力的综合执法体制机制保障。
一、以整合职能机构为抓手，深化五个领域综合行政执法改革
去年以来，张掖市统筹谋划全局，分析研究现状，整合执法主体，划转人员编制，扎实推进市场监管、生态环境保护等五个领域综合行政执法改革，如按期完成了五个领域综合行政执法改革任务。
（一）坚持政策，清理职能，机构整合一步到位
按照中央、省委承担行政职能事业单位改革和深化五个领域综合行政执法改革的相关要求，对全市包括市场监管、生态环境保护、文化广电和旅游、交通运输、农业农村以及其他领域事业单位承担的行政职能进行全面清理，经初审反馈、复核查漏、法制部门审核，确认全市133个执法机构承担行政执法职能6765项。根据省、市深化综合行政执法改革要求，把分散在市、县区原工商、质监、食药、环保、文化、旅游、农业和畜牧等相关部门的行政执法职能整合，按照"设区的市原则上只保留一个执法层级"的要求，整合市区两级五个领域执法机构、人员、编制，在市级层面设立五支执法队，由市级统一执法。其他五县综合行政执法队均实行"局队合一"体制，实现了一个领域一支队伍管执法。通过改革，市县两级撤销整合各类执法机构42个。
（二）严格条件，锁定编制，人员力量整体强化
严格贯彻落实中央、省委关于综合行政执法机构队伍管理及过渡阶段人员编制锁定的纪律要求，多次向省上请示综合行政执法机构人员划转的相关政策，确定了"整建制承担行政执法职能的单位，现有人员编制全部锁定；部分承担行政执法职能的单位，锁定人员须同时具备取得执法证、从事执法工作和具有干部身份"的原则，对全市五个领域执法机构1068名编制和917名工作人员进行锁定。根据执法任务量、辖区范围、执法对象和锁定人员编制等情况，统筹考虑各综合执法队伍编制配置，将原分散在不同部门单位行政执法编制资源进行了有效整合。坚持统一规范管理和"编随事走、人随编走"，严格转隶条件，通过单位公示、主管部门党组审核、组织、人社部门复核确认、相关会议审定等程序，从严从优选拔转隶执法人员，强化了执法力量。
（三）建章立制，完善架构，改革效力充分彰显
五个领域综合执法队依据法律法规，梳理执法职责、制作执法文书、完善工作流程，制定涵盖综合管理、执法办案、执法保障、廉洁执法等方面的内部管理制度，并通过集中轮训、以案说法、交流讨论、以考促学等形式，准确掌握执法内容、范围及要求，切实提高办案程序和执法行为的规范性。依据"三定"规定，综合考虑个人执法经历、专业学历、现任职务和职业专长等因素，及时调整配备中层干部及科室工作人员，完成内部组织架构建设和人员定岗定责。在此基础上，五个领域综合执法机构在办案效率、办案综合程度等方面得到有效提升，综合执法效力有效彰显。自4月份组建以来，市场监管综合执法队办理执法案件64件，收缴罚没款306.89万元，涉嫌犯罪移送案件9件。其中查处的一起民营医院非法进购药品案件，层层深挖，查办为药品价格违法以及执行医保政策违法的复合型案件，综合执法优势得到充分体现。市交通运输综合执法队查处非法从事旅客运输4起，查处非法营运车辆11辆，查处各类违规行为294起，有效遏制了两站出租车站外载客、乱停乱靠、通道内无序载客、拼客拒载、拉客抢客和"黑车"非法运营等违法违规行为，人车通道顺畅有序，树立了张掖旅游城市的窗口形象。市文化市场综合行政执法队共受理投诉举报119件，办理执法案件24件，挽回游客经济损失22.4万元。1-8月，全市旅游市场接待游客38.49万人次，实现旅游收入214.57亿元，分别同比增长33.7%和57.8%，综合执法保驾旅游产业发展的综合效益得到有效体现。
二、以发现解决问题为目标，分析挖掘制约五个领域综合行政执法改革纵深推进的因素
按照省上部署要求，扎实推进五个领域综合行政执法改革工作，以各执法队跟踪性质和特点充分论证，结合实际科学制定"三定"规定，重点梳理职责分工，科学界定执法监管职责，实行统一综合执法，实现了归并执法队伍、减少执法层级的目标，有效解决了多头执法、多层执法、重复执法等问题。五支综合行政执法队伍正式运行过程中，我们积极跟踪问效，及时回访补课，在解决问题中进一步深化改革。积极与司法部门沟通衔接，向省上汇报市县综合执法机构执法主体资格现状及问题，以市政府文件确认市场监管、生态环境保护等五个领域行政主管部门的执法主体资格，解决了执法队伍整合后执法主体资格不明确、不规范、仍使用改革前相关单位的执法主体资格的问题。纵深推进五个领域综合行政执法改革，在体制机制、配套政策等方面还存在一些矛盾和问题需进一步从制度和政策层面加以解决。
（一）从协调配合机制上看，需着力解决衔接不畅的问题
改革前，包括执法机构在内的事业单位承担了主管部门大量的行政职能。改革后，执法职能与审批、监管职能分离，虽然"三定"规定已经对主管部门和综合执法队各自的职能职责进行了明确，但职能调整变化较大，行政管理、公益服务、行政执法三者的关系还没有完全调整理顺，部门心理上不适应，认识上"接不住"，主管部门和综合执法机构认识上不够到位，在职责分工、工作衔接上还存在推诿扯皮的问题：主管部门尤其是区级部门执法职能被上划后，履行监督检查职责，缺少了传统的"以罚代管"的管理方式，对违法案件"看得见却管不了"，不知如何履行监管责任；执法队伍只管执法办案，在履行监督检查职责方面还不及时到位。
因信息沟通不及时，主管部门行政审批和综合执法机构之间信息推送不及时，综合执法机构不能及时准确掌握最新的执法对象情况，执法队在某一时段无法得知某一市场主体存在，执法监管存在阶段性盲点。
改革后区级主管部门不再承担执法职责，市级综合执法队伍如何将执法职能延伸到乡镇，妥善处理"管得着"与"看得见"的矛盾，避免出现工作脱节和"两张皮"的问题，更好实现执法全覆盖、无疏漏，还需各级主管部门和执法机构认真研究从健全机制上予以解决。
（二）从政策配套落实上看，需着力解决融合不够的问题
按照改革要求，县级综合行政执法队与其主管部门实行"局队合一"体制，但"局队合一"体制如何定性、人员如何配置、编制如何划转均没有明确规定，实际上局、队在机构性质、运行模式、管理方式等方面也并未真正体现"合一"：在机构性质上，五个领域的主管部门是政府工作部门，综合执法队单位性质不明确，无法体现"合一"；在管理方式上，主管部门使用行政编制，配备公务员；综合执法队使用事业编制，人员身份复杂，有公务员、参照公务员法管理人员、事业干部及工人。局、队人员编制"合一"，造成了新的混编混岗。在执法效能上，局、队在人员使用上全局统筹，执法水平不高或没有执法资格的工作人员参与执法工作，降低了执法力度，弱化了监管效果。
执法队现有编制类型上财政拨款、自收自支事业编制并存，公务员、参公人员、事业人员各类身份人员并存，人员工资与经费形式也存在较大差异，同工不同酬现象明显，在一定程度上造成干部心理上的落差和管理上的不便。
因综合执法队伍单位性质、补充工作人员的政策口径不明确，造成综合执法机构人员进口不畅，执法力量暂时得不到加强。如市生态环境保护和市文化市场综合执法队空编较多，人员补充不能及时到位。
（三）从融合经费培训上看，需着力解决效力不强的问题
虽然各执法队通过建章立制、创新载体、轮岗任职等方式，有效促进了业务融合，但机构组建、队伍整合时间不长，内部管理制度建设尚不完善，且执法人员来自不同行业单位，能力素质参差不齐，真正实现深度融合，还需要时间磨合，也需要在更多的业务实践中产生默契。五个领域综合行政执法机构不同程度存在经费不足、装备陈旧短缺、办公用房不足等问题。如市文化市场综合执法队大量挤占主管部门运行经费；市场监管及农业综合执法队在执法办案中异地查封、扣压、没收的物资无存放场所等。综合执法涉及法律法规较多，改革后对现有人员开展的系统性、专业性培训不够，执法人员专业知识和能力不足的问题比较突出。
三、以健全体制机制为重点，充分激发五个领域综合执法整体效应
（一）建立科学合理的综合行政执法职能体系
1.以"三定"规定明确各自职能定位。拟订和印发主管部门及综合行政执法队伍"三定"规定时，重点梳理职责分工，科学界定执法监管职责，对双方各自的职能职责予以明确定位：市区主管部门负责执法工作的协调、指导和监督，具体承担审批监管权责，综合执法机构承担执法职责，尤其是对于处在管理权下游和执法权上游的行政监督检查权，明确归属于主管部门，日常巡查抽查由主管部门负责。
2.以权责清单厘清双方职责边界。协调和指导主管部门制定公布综合行政执法主体权力清单和责任清单，统一规范执法权力事项"名称、编码、依据、类别"，向社会公开具体职责、执法依据、处罚裁量基准、执法程序和监督途径等。结合权力清单标准化建设，以责任清单的形式逐项界定主管部门与综合行政执法部门的监管边界，列明部门间的监管和协助配合职责分工，厘清源头监管、后续监管、末端执法的界限。对职责分工产生争议的，按照统一效能、权责一致、不推诿、不扯皮原则进行协商解决，确保职责清晰。
（二）健全联动高效的综合行政执法体制机制
1.建立联合工作机制。对行政执法中需要两个或两个以上部门常态化协调配合的，横向上建议相关部门建立协调机制，共同制定工作方案、执法重点，定期通报执法情况。主管部门与综合执法机构建立协调联动机制，主管部门行使与相对集中行政处罚权关联的行政监督检查权时，必须主动请综合执法机构配合；综合执法机构行使行政处罚或行政强制权需要实施监督检查时，必须主动请行政主管部门配合。同时，建议相关部门建立责任追究制度，将部门协作配合落实情况纳入部门单位年度考核和法治政府考核内容，促使主管部门和执法机构做到各尽其职、各负其责，切实防止权责交叉扯皮。
2.建立执法监督约束机制。协调和指导综合主管部门按照有权必有责要求，全面落实执法责任制，严格限制自由裁量权，打造行政执法监督平台，建立健全权责明晰的监管执法责任体系、责任追究机制和综合行政执法监督制约机制，建立首问负责、联合（专题）会商、案件移送抄告等制度体系。强化事中事后监管，实现审批、监管、执法、服务全程留痕，确保主管部门及执法机构法无授权不可为、法定职责必须为。
3.建立信息共享推送机制。由主管部门负责，加快综合执法信息化建设，将纳入综合行政执法领域的行政职能部门和综合行政执法部门、行政审批服务部门之间的业务协调联络、行政执法信息建立共享机制，实现行政许可、行政处罚、行政收费、执法信息等业务信息实时共享、资源共享，打通部门之间的信息壁垒，为健全审批、监管、执法三者之间相互配合、相互衔接、相互监督、相互制约的协调联动机制提供支撑。以"互联网+监管"为载体，以"双随机"抽查为主线，充分运用信息化手段，建立执法指挥调度中心，创新运用执法综合监管平台、GPS定位、车载流动摄像记录仪、手机APP等信息化手段开展综合执法和现场处置，真正实现信息互通零距离、综合执法无死角。
（三）尽快明确并落实相关配套政策
建议省上组织、人社等部门从政策层面尽快明确五个领域综合执法机构的单位性质和人员补充政策口径，有效疏通综合执法机构人员补充渠道，明确人员补充政策要求，确保综合执法机构有限的空编能"好钢用在刀刃上"，配齐配强综合执法人员力量。同时尽快明确执法机构现有不同性质编制及人员身份规范管理的政策要求，协调落实与人员身份挂钩的不同福利待遇与津补贴政策，做到一个执法队伍内同工同酬、同岗同酬。建议省上加大调研力度，切实研究解决县级综合执法队伍"局队合一"体制下的组织形式、运行模式、管理方式等方面的问题，进一步明确在局队职责划分、人员编制核定、人员身份确认、具体工作运行上方面规范完善的明确意见，提高"局队合一"体制的规范管理程度。
（四）有效衔接乡镇管理体制改革
乡镇（街道）等基层的执法问题得到解决，综合执法效力才能纵向到底。结合推进乡镇（街道）管理体制改革，探索在乡镇（街道）设立统一的综合执法机构，整合基层执法人员力量，将执法职能延伸到乡镇。根据《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施方案》相关精神，总结甘州区沙井镇试点经验，建立市级、县级综合行政执法机构与乡镇（街道）综合执法机构的职责分工与高效衔接机制，确保乡镇（街道）实现一支队伍管执法，真正形成实现横向到边、纵向到底的城乡执法全覆盖。
（五）提升综合行政执法队伍履职能力
会同组织、人社等部门把好执法人员入口关，做好编制、岗位、职位的统筹协调，现有空编补充人员适度提高公开招考综合执法岗位比例。指导执法机构加强研究，修编相关职位专业目录及要求，着重体现综合协调能力。主管部门建立健全轮岗交流机制，促进综合执法机构内部执法人员有机流动和深度融合。协调主管部门加强与财政、机关事务等相关部门的沟通衔接，积极争取做好综合执法队经费和办公场所保障工作，尽快落实办公场地，特别是解决好GPS定位、车载流动摄像记录仪等日常执法工作所需的执法装备、专业设备和执法车辆。协调主管部门严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，强化对监管和执法一线人员的业务培训，切实提高执法队伍整体素质和执法水平。
（作者单位：中共张掖市委编办）