在县财政局全局培训会上的培训稿：预算法、预算法实施条例解读及案例分析
在〔*〕县财政局全局培训会上的培训稿
各位同事:
大家下午好!
今天,2025年10月11日,非常荣幸能有这样一个机会,和全局的兄弟姐妹们、各位同仁们齐聚一堂。今天不作高高在上的报告,也不讲生涩空洞的理论,而是想和大家进行一次平等的、心贴心的业务交流和思想碰撞。作为预算股的股长,我深知大家日常工作的繁忙与不易,每一份报表的背后,都凝聚着大家的汗水;每一笔资金的划拨,都承载着大家的责任。因此,今天的交流,希望能像一次"业务加油站",为大家在繁杂的工作中,带来一些新的思考和启发。
这次培训的主题是"预算法、预算法实施条例解读及案例分析"。可能有的同事会觉得,预算法我们天天都在接触,似乎已经很熟悉了。但我想说,恰恰是我们最熟悉的东西,在新的形势下,往往会生发出新的内涵和要求。当前,全国财政运行普遍处于"收支紧平衡"的状态,根据2025年中央和地方预算草案报告精神,这种态势在短期内难以根本改变。这意味着,我们手中的每一分钱都必须花在刀刃上,花出最大的效益。过去那种"重分配、轻管理,重投入、轻绩效"的观念,已经彻底不能适应时代的要求。
而《预算法》及其《实施条例》,就是我们财政人应对新挑战、完成新使命的根本遵循和最强有力的"武器"。它不再仅仅是一部规范收支的法律,更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。它深刻地影响着我们在座每一位的日常工作,从预算编制的每一个科目,到预算执行的每一个环节,再到最后绩效评价的每一个指标。因此,深入理解和精准把握这部法律的精神实质,对我们财政部门而言,其重要性不言而喻。
接下来,我将围绕三个方面,结合一些我们工作中可能遇到的实际案例,和大家共同探讨,如何在法律的框架下,把我们〔*〕县的财政预算工作做得更实、更细、更有效。
第一部分新形势下预算法为何与我们息息相关
首先,我们需要深刻认识到,学习和重温预算法,不是一次务虚的理论学习,而是一次极为迫切的现实需要。其紧迫性体现在三个层面。
第一个层面,是宏观层面的"紧约束"。
正如前面提到的,当前财政"收支紧平衡"的总体态势,是我们需要共同面对的最大现实。根据财政部发布的2025年预算草案及相关分析,全国地方一般公共预算收入预计将保持平稳增长,但教育、社保、卫生健康等重点领域的刚性支出压力持续加大。这意味着"钱袋子"的约束会越来越紧。在这种背景下,如何依法依规组织收入、优化支出结构、盘活存量资金、防范债务风险,就成了摆在我们面前的必答题,而预算法就是这道题的"标准答案"。它为我们划定了权力的边界和行为的底线。比如,预算法明确规定"除法律和国务院另有规定外,不得在预算之外设立任何财政性质的资金",这就是一道不可逾越的红线。在财政收入压力大的时候,是否还能像过去一样,通过一些变通的方式组织收入?答案是否定的。预算法的硬约束,要求我们必须把功夫下在依法治税、精细化管理上,而不是走"旁门左道"。
第二个层面,是管理层面的"新范式"。
2020年10月1日起施行的新《预算法实施条例》,最大的亮点之一,就是将预算绩效管理以法律的形式固定下来,实现了从"软要求"到"硬约束"的根本转变。这标志着我国的预算管理范式发生了深刻变革。过去,我们的工作重心可能更多地放在如何把预算"编准、分好、拨快",确保资金安全。但现在,法律要求我们必须回答一个更深层次的问题:"钱花得值不值?效果好不好?"。
这种新范式,要求我们财政干部必须完成角色转换。我们不再仅仅是政府的"出纳"和"会计",更要成为政府决策的"参谋"和资金的"绩效官"。从项目入库前的"事前绩效评估",到预算执行中的"事中绩效监控",再到项目完成后的"事后绩效评价"和"评价结果应用",绩效管理的理念和方法,必须贯穿于预算工作的全流程、各环节。这对我们各业务股室的专业能力提出了前所未有的高要求。比如,农业股的同事在审核一项产业发展项目时,不仅要看资金需求是否合理,更要审查其绩效目标是否清晰、产出指标是否可衡量、效益指标是否能实现。这需要我们走出办公室,深入项目一线,真正懂业务、懂政策、懂管理。
第三个层面,是责任层面的"强问责"。
预算法和实施条例,不仅是工作指南,更是一把高悬的"戒尺"。法律条文中明确了大量的禁止性规定和法律责任。例如,擅自改变预算、违规举借债务、虚列支出、截留挪用预算资金等等,都将面临严肃的法律追究。近年来,审计部门对预算执行的监督力度空前加大。从我们〔*〕县历年的审计报告中也可以看到,预算编制不细化、专项资金使用不规范、预算执行与绩效目标脱节等问题,依然是监督的重点和整改的难点。
这些问题,看似出在具体的业务环节,但根子却在于对预算法的敬畏之心不够、理解深度不足。作为财政干部,我们是法律的执行者,更应该是法律的守护者。我们手中掌握着公共资金的分配权和使用监督权,这既是权力,更是沉甸甸的责任。如果因为我们对法律条款的一知半解,或者在执行过程中的一时疏忽,导致财政资金的浪费甚至违规使用,那么最终被问责的,必然是我们自己。因此,学法、懂法、守法、用法,是我们每一个财政人的立身之本和职业底线。
第二部分聚焦关键条款把握财政部门履职要点
理解了预算法的重要性,接下来,我们聚焦几个与财政部门职责联系最紧密的核心条款和制度设计,进行深入解读。这些内容,可以说是我们开展日常工作的"操作说明书"。
一、厘清"四本预算"边界做到颗粒归仓
预算法构建了"四本预算"的完整体系,即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。这四本预算,定位不同、来源不同、用途也不同,必须严格按照法律规定,分账核算、专款专用,不得随意混用、串用。这是现代预算管理的基本要求。
一般公共预算,是"大盘子",主要用于保障政府的日常运转、提供基本的公共服务。
政府性基金预算,是"专款专用",比如土地出让收入,法律规定了其特定的支出范围,主要用于与土地开发、城市建设等相关的领域。
国有资本经营预算,是"股东收益",来源于国有企业上缴的利润,主要用于补充国有资本、解决国企历史遗留问题等。
社会保险基金预算,是"保命钱",专用于各项社会保险支出。
在实际工作中,我们财政部门作为预算管理的"总枢纽",核心职责就是要守好这四本预算的"边界墙"。审计中经常发现的一个问题,就是不同预算资金之间的混用。比如,有的单位可能会因为一般公共预算经费紧张,就打起政府性基金的主意,想从中列支人员经费或办公经费。这种行为是预算法明令禁止的。我们国库股、预算股的同事在审核资金拨付时,必须擦亮眼睛,严格审查资金的来源和用途是否匹配、是否符合相应预算的管理规定。确保每一笔钱,都能从正确的"口袋"里出来,花到正确的"地方"去,真正做到"颗粒归仓"。
二、贯穿全程的预算绩效管理法定化
这部分是重中之重,也是当前和未来一个时期我们工作的核心。新《实施条例》用多个条款,构建了"全方位、全过程、全覆盖"的预算绩效管理体系。财政部门在这个体系中,扮演着组织者、推动者和审核者的关键角色。
事前:绩效目标是预算安排的前置条件。
法律明确规定,"各部门、各单位编制预算,应当同步编报绩效目标"。这意味着,没有绩效目标的项目,原则上不得纳入预算安排。这就要求我们预算股以及各个业务股室,在审核部门预算时,要把绩效目标审核作为第一道关口。
要坚决杜绝那些"假、大、空"的绩效目标。比如,一个文化建设项目,绩效目标写的是"提升城市文化品位,增强市民幸福感",这种目标就过于笼统,无法考核。我们必须引导和要求预算单位,将目标细化为可量化、可衡量的具体指标。比如,可以细化为"年内举办文化活动不少于20场"、"服务市民超过5万人次"、"市民满意度调查达到90%以上"等。只有这样,绩效评价才有据可依,预算资金的效益才能被有效衡量。
事中:绩效监控是预算执行的"纠偏器"。
资金拨出去,不等于万事大吉。条例要求财政部门"对绩效目标实现程度和预算执行进度实行'双监控'"。这就赋予了我们监督的权力和责任。国库股、监督股和相关业务股室,要建立常态化的监控机制。当发现某个项目的预算执行进度严重滞后,或者绩效目标偏离预期时,必须及时预警,甚至可以暂缓拨付资金,要求项目单位说明情况、拿出整改措施。这种"硬约束"才能确保项目不"烂尾",资金不"沉睡"。根据对2025年地方财政预算执行情况的普遍预测,提高资金使用效率是关键,而绩效监控正是实现这一目标的重要抓手。
事后:结果应用是绩效管理的"指挥棒"。
评价不是最终目的,应用才是。条例强调,"绩效评价结果应当作为改进管理、完善政策和安排以后年度预算的重要依据"。这句话的分量非常重。它要求我们必须建立起绩效评价结果与预算安排、政策调整的挂钩机制。
比如,绩效评价为"优"或"良"的项目,在下年度预算安排中可以优先保障、甚至追加资金。而对于评价结果为"差"的项目,则要坚决地核减、取消预算,并对相关单位和责任人进行约谈。只有让预算单位真正感受到"花钱必问效、无效必问责"的压力,他们才会有动力去精打细算、提质增效。我们绩效管理股的同事,需要牵头做好这项工作,让每一次绩效评价,都能成为优化下一年预算配置的"导航图"。
三、硬化地方政府债务约束守住风险底线
防范化解地方政府债务风险,是当前财政工作的重中之重。预算法和实施条例为此设立了极其严格的"防火墙"。
核心原则是"开前门、堵后门"。"前门"就是发行地方政府债券,这是法律允许的唯一合法的政府举债方式。所有债务都必须纳入预算管理,接受人大的审查和监督,并且有严格的限额控制。
"后门"则是各种形式的违规举债和变相举债。比如,通过融资平台公司、PPP项目、政府投资基金等方式,承诺以财政资金偿还,或者提供任何形式的担保。这些行为都是法律严厉禁止的。
我们金融债防股的同事,肩负着全县政府债务管理的重任。在日常工作中,必须严格执行法律规定,一方面要用好、管好、偿还好新增的债券资金,确保资金投向重点领域、形成有效资产;另一方面,要时刻保持警惕,对任何可能新增隐性债务的苗头性、倾向性问题,要做到早发现、早报告、早处置。这关系到我县财政的可持续发展和金融稳定大局,容不得半点马虎。
四、预算公开透明的刚性要求
"阳光是最好的防腐剂"。预算法和实施条例对预算公开作出了详细、具体的规定,要求政府和部门的预算、决算,除了涉密信息外,都应当依法向社会公开。
公开不仅是内容上的,更是时限上和细节上的。比如,政府预算要在本级人大批准后20日内公开;部门预算要在本级政府财政部门批复后20日内公开。公开的内容,要细化到项级科目,并且对机关运行经费、"三公"经费、政府采购等社会关注度高的信息,要进行重点说明。
这项工作主要由我们的办公室、预算股和各业务股室共同配合完成。公开不是简单地把表格挂到网上,而是要让老百姓看得懂、能监督。这就要求我们用通俗易懂的语言,辅以图表等形式,对专业的预算数据进行解读。预算公开,是保障公民知情权、参与权、监督权的重要体现,也是倒逼我们自身提高预算编制科学性和规范性的有效途径。这项工作做得越好,政府的公信力就越强,我们的财政工作也越能得到社会的理解和支持。
第三部分以案为鉴反思预算管理中的常见误区
理论的生命力在于实践。下面,我结合在工作中可能遇到的一些真实场景,虚构了几个案例,希望能和大家一起剖析,引以为戒。这些案例的影子,或许能在我们〔*〕县过去的一些审计报告中找到。
案例一:"灵活变通"的专项资金
〔*〕部门年初申请了一笔500万元的农村水利设施改造专项资金,绩效目标是年内完成10个村的渠道清淤和堤坝加固。到了10月份,项目因故只完成了60%,但部门的办公楼需要紧急维修,大约需要80万元。于是,该部门向财政局打报告,申请从这笔专项资金中"调剂"80万元用于办公楼维修,理由是"资金趴在账上也是浪费,不如先解决燃眉之急"。
问题剖析:
这种情况,相信我们很多业务股室的同事都遇到过。看似"合情合理"的"灵活变通",实际上却触碰了预算法的红线。预算法第六十七条明确规定:"各级政府、各部门、各单位的支出必须以批准的预算为依据,未列入预算的不得支出"。同时,专项资金具有严格的指定用途,擅自改变资金用途,属于典型的挪用行为。
财政部门的正确应对:
1.坚持原则,依法拒绝。负责对接该部门的业务股室,必须明确告知对方,这种"调剂"行为于法无据,不能批准。这是我们作为财政监督者的第一道防线。
2.分析原因,寻求合规路径。不能简单地"一拒了之"。要主动与该部门沟通,了解水利项目进度滞后的深层次原因,是客观因素还是主观不作为?同时,也要了解办公楼维修的紧迫性和必要性。如果确实紧急,可以指导他们通过正常的预算调整程序,或者使用单位的自有资金、预备费等合规渠道来解决,而不是在专项资金上"开口子"。
3.加强监管,督促进度。对该水利项目,应发出预警,督促其加快执行进度。如果年底前确实无法完成,应按规定收回结余资金,统筹用于其他急需领域,而不是任其沉淀或被挪用。
案例二:"大而化之"的绩效目标
〔*〕单位申报了一个"智慧城市管理平台"项目,总投资1200万元。在编制预算时,其申报的绩效目标是:"项目建成后,将极大提升我县的城市管理水平,提高政府行政效率,改善市民生活体验"。产出指标是"建成一个平台",效益指标是"管理水平提升、效率提高、体验改善"。
问题剖析:
这个绩效目标犯了典型的"大、空、虚"的毛病,看似宏大,实则无法考核。平台建成后,管理水平到底提升了多少?行政效率提高了几个百分点?市民体验改善了哪些方面?完全没有一个客观的衡量标准。如果预算股和主管部门审核不严,批准了这样的预算,那么年底的绩效评价就必然会流于形式,1200万元花出去,到底值不值,谁也说不清。这正是《实施条例》着力要解决的问题。
财政部门的正确应对:
1.严格审核,退回修改。预算股在审核时,必须将此