调研参考：当前基层纪检监察机关审查调查工作存在的问题及对策（1万字）

当前基层纪检监察机关审查调查工作存在的问题及对策

基层纪检监察机关是中央在基层行使党内监督和国家监察职能的主体，面临的情况最多，应对的形势也很复杂。审查调查工作是基层纪检监察机关工作的主责主业，也是基层纪检监察机关履行好职能的重要抓手。本文以〔…〕市〔…〕区纪委监委2018年度审查调查工作为例，分析归纳基层纪检监察机关在审查调查工作中存在的问题，结合工作实际，提出解决相关问题的对策和建议，以期为监察体制改革提供有益参考。

一、基层纪检监察机关审查调查工作的情况及成效

(一)基本情况

监察体制改革后，党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公，审查调查工作有了新规范，纪检监察机关内设机构有了新架构，审查调查措施有了新内容，审查调查工作也有了新成效。全国各地基层纪检监察机关也在以中央有关纪法规范为依据，积极推进纪检监察机关内设机构改革，积极试用《监察法》赋予的15项监察调查措施，大胆开展制度规范创新，探索新形势下审查调查工作的路径和方法。2017年12月，〔…〕市〔…〕区监察委员会成立后，其人员编制增至25人，共有2个纪检监察室，专门从事监督检查、审查调查的人员增至7人。与〔…〕省其他城市相比，〔…〕市〔…〕区、〔…〕市〔…〕区等城区基层纪检监察部门的数量为2-3个，专门从事审查调查的人员10人左右，〔…〕区纪检监察机关的人员、编制、审查调查力量现状与〔…〕省其他城市主城区基层纪检监察机关现状大致处于同一水平。

2018年，〔…〕区纪委监委共收到信访举报125件次，同比上升71.2%，其中：检举控告111件次，占信访总量的89.5%，同比上升117.6%;共受理反映问题线索198件次，增长108.4%;共立案64件，已结案53件;运用留置措施7件7人，移送司法机关3件3人。案件线索受理数、立案数、移送审查起诉数等均比2017年实现了较大的增长。运用"四种形态"共计103人次，第一、二、三、四种形态分别占48.5%、35.9%、10.7%、4.9%，比例结构日趋科学。

(二)取得的效果

严格履行党内监督和国家监察专责，审查调查政治效果突出。〔…〕区纪委监委坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，以"五大发展理念"为指引，坚定"四个自信"，增强"四个意识"，做到"两个维护"，坚持《党章》《宪法》《监察法》关于纪检监察机关的职责定位，严格履行党的纪律审查和监察调查职责，监督、执纪、问责与监督、调查、处置同步推进，取得良好的政治效果。在执纪办案中重点审查调查"七个有之"，对违反政治纪律、违反中央八项规定精神的问题重拳出击，紧盯"四风"问题的新变种、新形式，对损害群众利益的违纪违法行为严厉问责。2018年，〔…〕区纪委监委立案中：乡科级干部10件，同比上升233%，给予党纪处分50人，政务处分10人，监察留置7人。

严守监督执纪和监察调查程序规则，审查调查纪法效果强化。一是加强业务学习，办案能力有提升。〔…〕区纪委监委始终重视加强自身业务学习，委机关领导定期召开支部学习(扩大)会议，全员参与学习新法律、新规则，以高度的政治责任感和使命感履行职责，严守纪法规范。二是注重纪法贯通、法法衔接，案件质量有保证。〔…〕区纪委监委定期召开审查调查工作调度会议讨论案件办理情况及进度，案件审理部门提前介入审核把关，对涉嫌职务犯罪的在移送前及时予以党纪政务处分，及时邀请检察机关提前介入，就调查取证、法律适用等会商意见，保障案件质量。2018年，〔…〕区纪委监委移送审查起诉3件3人，均为有罪判决，无一改判。三是注重制度规范建设，监督制约机制有保障。2018年，〔…〕区纪委监委制定《区纪委监委提前介入审理工作制度》(雨纪发[2018]32号)等规范性文件，定期召开审查部门工作会议研讨审查调查具体工作程序规范化、标准化问题，案件监督管理部门全程监督审查调查过程，不断加强对审查调查权力的内部监督和制约。

关注群众身边和重点领域问题，审查调查社会效果显著。〔…〕区纪委监委始终坚持以人民为中心的政治立场，紧盯重点领域、重要岗位和关键环节，紧盯群众身边的不正之风和腐败问题，注重综合运用纪律检查建议、监察建议、警示教育等措施，审查调查工作取得了良好的社会效果，党的政治基础和群众基础不断厚植。2018年，〔…〕区纪委监委查处了行政执法司法、环境保护、医疗卫生、征迁安置等人民群众关心的热点重点领域问题线索91件，及时对查实的问题和人员做出问责处理，立案20人，处分20人，其中党纪处分18人，政务处分6人，在区域内社会反响强烈。

二、基层纪检监察机关审查调查工作存在的问题

(一)案件初核质量和效率有待提高，审查调查准备工作不足

1.信息查询不到位

在信息化、大数据迅猛发展的今天，智能化、信息化查询是今后审查调查工作的发展方向。纵观2018年〔…〕区纪委监委审查调查工作，案件初核阶段，审查调查人员对涉案信息查询仍以传统的书面协查为主，弊端明显。一是信息查询效率低。传统的书面协查本身就是低效率的信息查询方式，尤其是对金融资产查询、通讯信息查询而言，其反馈的时效、内容都满足不了当前审查调查工作需要。二是信息获取的质量不高。实践中，因银行、房产、社保、通讯运营商等部门反馈的信息标准不统一、内容不健全，可能陷入信息再查询的困境，影响审查调查工作进度。

2.线索分析不到位

初核阶段，线索分析不到位主要表现为：第一，思想意识尚未完全转变。目前的审查调查工作应该是一种融合原纪律检查机关执纪办案与原检察机关职务犯罪侦查的一种新的工作类型，单纯的执纪办案思维、职务犯罪侦查思维都无法应对当前审查调查工作实践，也无法适应监察体制改革的要求。第二，案件分析把控能力不足。监察体制改革后，基层纪检监察机关办案人员对案件的分析和研判常会出现"顾此失彼、边办边看"的情况，尤其是在违纪、违法的区分和研判上，缺少对案件整体的把控能力。第三，初核信息资源未能做到有效整合。土地房产登记信息、通话记录、资金流水等信息资源在审查调查人员手中往往处于零散状态，随用随找，未能形成完整的信息链，影响案件本身的研判。第四，案件纪法定性不准确。在一体行使党内监督和国家监察的情况下，初核事实涉及到纪法初步定性问题，因审查调查人员尚未完全达到思想转变和纪法知识融会贯通的程度，存在纪法定性不准的情况。如，〔…〕区纪委监委在办理王〔…〕涉嫌受贿案时，审查调查人员对其在单位报销汽油费发票等行为是涉嫌贪污犯罪还是涉嫌违反工作纪律，把控不准，影响案件审查调查进度。

3.风险评估不到位

基层纪检监察机关处于审查调查工作的最前沿，接触的涉案人员较多，部分案件事实较为复杂，面临的风险状况也比较严峻。风险评估不到位，表现在：一是对案件本身质量的风险评估，主要表现在违纪案件和违法案件把握不准、取证标准和取证要求理解不深等方面;二是对涉案人员人身安全风险的评估，主要表现在对被审查调查人及证人人身危险、患病状况、心理承受能力、情绪变化、谈话环境等评判准备不足，谈话中没有尽到足够的注意义务。

(二)组织保障不充分，审查调查力度强度不够

1.办案力量短缺

主要表现在：一是现有审查调查人员数量不足。目前，〔…〕区纪委监委从事案件审查调查的部门2个，办案人员共计7人，其中2人于2018年全年被市纪委抽调办案近200天。按照2018年〔…〕区纪委监委立案数，人均办案近10件，案多人少矛盾突出。根据办理留置案件有关规定，留置案件需配备调查组、外查组、安全员等岗位人员，现有审查调查人员无法满足办理留置案件的需要，只能依靠抽调外单位人员解决。二是抽调人员能力参差不齐。基层审查调查力量短缺多通过抽调区直其他部门、乡镇、街道工作人员解决，这些人员没有经过专业化的业务培训，在保密意识、业务能力、职权职责等方面存在欠缺。

2.陪护力量分散

基层纪检监察机关缺少专业化的陪护队伍，陪护力量过于分散。表现在：其一，陪护人员分布过于分散，每次启动留置案件均要重新从其他抽调解决，不便于统一管理;其二，陪护人员流动性大，部分留置人员因工作、身体、家庭等方面因素，在短期内频繁要求换人，给审查调查工作带来极大不便;其三，陪护人员能力参差不齐，很多陪护人员没有经过专业化的培训，没有陪护经验，无法应对审查调查工作中可能出现的复杂情况，导致陪护工作存在很大的安全隐患;其四，陪护人员管理不科学、缺乏权威性。目前，基层纪检监察机关缺乏一部教育、培训、监督、管理陪护人员的规范，致使基层纪检监察机关在管理陪护人员的过程中出现无章可循、缺乏权威的情况。

3.信息化建设薄弱

在大数据、信息化、智能化迅速发展的今天，违纪案件以及职务违法犯罪案件均出现出新特点、新变种、新形式，查证难度和深度在不断加大，信息化、大数据化、智能化的智慧办案应为今后监督执纪和监察执法的发展方向。考虑到一些客观因素，多数基层纪检监察机关信息化基础较为薄弱，〔…〕区纪委监委信息化建设也处于起步阶段。一是缺少统一的信息化查询平台、情报系统。检察机关原职务犯罪侦查部门已在探索信息化查询平台建设，公安等部门已经建立成熟的信息化查询平台、情报分析系统，事实也已证明信息化查询能够极大提高办案效率和质量。二是缺少畅通的信息查询通道。审查调查工作涉案信息涉及到公安、国土、房产、银行、通讯、证券、保险、社保、征迁、交通、档案、组织人事等部门，基层纪检监察机关同这些单位的查询通道尚未规范建立起来。三是缺少信息化、智能化的办案设备。手机及电脑取证设备、数据恢复设备、心理测试仪、追踪定位设备等设备是信息化、智能化办案的基础，这些设备在基层纪检监察机关不同程度出现短缺。

4.安全保障不够

部分基层纪检监察机关因主客观多方面的原因，安全保障机制不健全。第一，安全保障意识不够。办案人员、陪护人员在审查调查工作中没有形成全流程、全覆盖的安全保障意识。第二，安全预案准备不足。涉及到谈话、询问、讯问、搜查、扣押、留置等直接接触涉案人员的调查措施之前缺少科学合理的安全预案，评估和审批程序不健全。第三，谈话场所安全保障设备不合要求。部分基层纪检监察机关谈话室缺少金属探测仪、安检门、消防器材、应急药箱及医疗器械等基础设备。第四，调查取证过程缺少安全保障。基层纪检监察机关调查取证过程中缺少警务辅助力量保障，无法应对调查取证过程中的突发紧急情况。

(三)业务能力不精通，审查调查工作水平不高

一是系统专业培训少。纪检监察机关内转隶人员和原纪委人员都不同程度的存在业务知识短板，转隶人员对监督执纪业务操作技能掌控不够，工作中对违纪案件的本质把握的不够精准，原纪委人员在法律专业知识运用上存在短板，对涉及职务犯罪案件的证据分析、法律适用不是很到位。基层纪检监察机关办案压力大、任务重，案多人少矛盾突出，很难抽出整块的时间和精力进行系统专业的学习，而办案实践中的"帮教带"又无法形成专业化、系统化的知识体系。市级以上纪检监察机关有关业务技能、专业知识培训的覆盖面较窄，没有做到向基层倾斜，向一线办案人员倾斜。

二是调查措施不够丰富。《监察法》赋予了纪检监察机关15项调查手段基本满足了审查调查工作需要。但实践中，基层纪检监察机关对谈话、询问、讯问、扣押等常规调查手段运用较多，对搜查、勘验鉴定、技术协查等措施运用较少，存在不敢用、不想用、不愿用的情况。

三是审查调查能力不高。审查调查能力是一项综合性办案技能，是执纪能力和执法能力的高度融合，涉及到信息收集、谈话讯问、笔录制作、书证调取、案件把控、纪法分析、风险应对、报告撰写等方面的能力，要求审查调查人员具备党规党纪、法律法规、金融财务、市场营销、语言文字、逻辑博弈、刑事侦查、心理学等多种专业知识。受制于学习培训、知识阅历、经验积累等方面的影响，基层纪检监察机关办案人员在这些方面的能力不同程度存在短缺。第一，专业知识存在缺口，难以应对审查调查工作中出现的多样化情况;第二，笔录制作能力欠缺，笔录制作的时效和质量都有待提高;第三，案件分析能力欠缺，无法在执纪和执法之间做出科学有效的区分和判断，"四种形态"适用不科学;第四，谈话突破能力不高，影响职务犯罪案件办理的效率和质量;第五，证据资料分析能力较弱，对不同证据之间的关联和运用不够。

(四)体制机制不健全，审查调查规范依据缺乏

1.纪法、法法衔接通道有待进一步畅通

纪法贯通的本质是党内纪律检查权、国家监察权和司法权的协作与配合。监察体制改革后，受制于体制机制不健全等因素的影响，基层纪检监察机关审查调查仍存在衔接不畅的情况。一是检察机关提前介入机制不健全，提前介入的启动、介入范围、介入的内容、介入的效果仍处于摸索阶段，纪检监察机关外部监督和制约机制尚不完善;二是法法衔接不够畅通。《监察法》《刑事诉讼法》《刑法》虽然在应对法法衔接上做了规定，但在有关监察机关权力运行的监督和制约机制，有关监察调查过程中的非法证据排除规则等方面，现有纪法规范设计尚未具体化、细化，规定过于原则;三是"四种形态"运用不够科学。对"四种形态"运用过程中，不同形态的转换、衔接等运用不够成熟。

2.留置措施过度使用

监察留置措施是纪检监察机关审查调查工作的强有力保障，在解决办案时限、调查取证、教育感化被审查调查对象方面发挥了重要作用。但留置措施也存在不利的一面：一是造成部分留置案件办案时限的无故延长，办案效率低下;二是长期占用大量办案资源，消耗过多人力物力，牵扯常规执纪办案力量;三是长期留置存在诸多案件风险隐患。

基层纪检监察机关对涉嫌职务犯罪的案件往往一概适用留置措施，涉嫌共同犯罪及部分行贿的人员也在适用留置措施，无疑进一步扩大了留置的适用范围。监察留置区别于以往的"两规""两指"措施，不是调查活动的全部。留置过度使用，导致基层纪检监察机关日常监督业务往往被忽视，处置手段不规范，信息渠道不畅，纪律处分相对比较滞后。这不仅不契合国家监察体制改革精神，也与当前基层纪检监察办案的力量不匹配，使案多人少矛盾更为突出，导致很多问题线索无法及时核查。经简单测算，2018年度〔…〕区纪委监委办理的7起留置案件中，每个留置案件留置时限在1-2个月，需指挥调度、调查取证、安全陪护等人员共计30人左右。事实上，案件突破后，留置的主要目的已经达到，审查调查的重点在外围调查取证，被留置对象处于待移送状态。因此，亟需对留置措施的适用、解除等制定实施细则，让留置在基层纪检监察机关的适用更加规范、科学、合理。

(五)办案效果不凸显，审查调查结果运用不够

1.案件归纳总结不够

审查调查工作是纪检监察机关履行党内监督和国家监察职责的手段，不是终极目标。目前，案件结束后的归纳总结不够，主要表现在：第一，对办案过程中的疏漏教训归纳总结不够，在警示办案人员、防范风险的作用不明显，没有充分发挥以案促教的作用;第二，对办案的成功经验归纳总结不够，对具有标杆性、示范性的典型办案经验发掘不够;第三，对办案过程的总结不够，缺少对案发根源、案发手段、案发危害的本质分析归纳，"案件警示教育""身边事教育身边的人"成效不突出。

2.政治、纪法、社会效果不凸显

虽然各级基层纪检监察机关在监督执纪和监察执法领域做出了努力，不断增强政治效果、强化纪法效果、扩大社会效果，但成效上仍不凸显，主要表现在：一是坚决查处违反政治纪律、违反中央八项规定精神、落实巡视巡察整改、保障"三大攻坚战"等领域效果不凸显，尤其是巡视整改不到位的情况多发;二是在纪法规范不健全、办案力量有限的情况下，审查调查过程中有关"四种形态"适用、量纪、内外部监督制约机制方面尚未健全;三是在关系群众切身利益、群众身边的不正之风和腐败问题，在案件公开、警示教育，在新媒体宣传等方面效果不明显，案件查办社会影响力有限。

3.解除留置后工作跟进不够

根据《监察法》《监督执纪工作规则》的有关规定，可以适用留置措施的对象不仅包括严重违纪、严重职务违法、严重职务犯罪案件，还包括"涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员"。对涉嫌行贿犯罪的人员适用留置后，经查证后，在其不符合移送审查起诉的情况下，若其身份不属于纪检监察机关管辖对象，解除留置后该如何处置?另外，被留置的必要前提条件之一是"监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据"，若该事实、证据经查证不实，且被调查人无其他明显违纪违法行为的情况下，解除留置后该如何处置?不无疑问。

三、破解基层纪检监察机关审查调查问题的对策与建议

(一)转变思想观念，精准适用监督执纪"四种形态"

监督执纪"四种形态"是新时代党对纪律检查工作的经验总结，是纪检监察机关履行党内监督、国家监察两大职责的工作指引。十九届中纪委三次全会强调要"深化运用监督执纪'四种形态'，强化日常监督，精准追责问责"，要"贯通运用监督执纪'四种形态'，使监督常在、形成常态"，为当前审查调查工作指明了方向。基层纪检监察机关要切实转变审查调查思想观念，重点在日常监督上下功夫，着力在精准问责上发力。

第一，要转变审查调查工作主要就是办"留置"措施案件的思想观念。根据《党章》《监督执纪工作规则》相关规定，日常监督是纪检监察机关工作的主要内容，也是审查调查的重要方面，办理采取"留置"措施的案件只是其中的一项工作。有学者认为，可以对"严重职务违法"留置的适用进行限制，如留置的时间、留置的解除应作出放宽规定，适当向被留置者利益保护倾斜。第二，要转变审查调查目的就是处分人的思想观念。"惩前毖后，治病救人"历来是中国共产党教育、管理、监督党员干部的一项重要政策，也是当前审查调查工作所应该坚持的重要原则。审查调查工作的目的是要促使党员、干部遵纪守法，知错能改，惩治极少数，教育大多数，以"严管""约束"的手段体现"厚爱""激励"的效果，而不是"一棍子打死"。第三，要转变审查调查工作就是单纯办案的思想观念。监察体制改革后，纪检监察机关统一行使党内监督和国家监察职责，这两项职责不仅包括传统意义上的案件审查调查工作，即"执纪""调查"，还包括"监督""问责"以及"处置"，是一项全面的、综合性的职责。审查调查工作要同监督、问责、处置、巡视巡查结合起来，要同预防公职人员违纪违法行为、开展廉政教育等结合起来。第四，要转变审查调查工作唯数字化的思想观念。我们应该树立正确的办案观，既不能片面追求办案数量，也不能完全不讲办案数量。我们更应该考虑适用"四种形态"数量的科学性、结构的合理性，考虑到审查调查工作与最新党中央精神的一致性，在"削减存量、遏制增量"上见实效。

(二)加大能力培养，着力提升审查调查"五大能力"

审查调查工作是一项极具专业性、科学性的工作，它要求办案人员具备良好的政治素养，具备多学科的专业能力，具有相当的社会阅历积累。基层纪检监察机关要着力培养一线办案人员的信息收集能力、审查谈话能力、案件把控能力、纪法分析能力、总结归纳能力，确保案件办理的质量和效果。一是要加强业务学习，做足知识储备。可尝试通过案件研讨、专业系统培训、以案促教等多种形式加强业务学习，在加强党内法规、国家法律法规学习的基础上，做到纪法融会贯通。参与人员不仅包括委机关专门从事审查调查的人员，还要包括委机关其他部门工作人员、基层乡镇(街道)纪委(纪工委)人员、派驻纪检监察组的人员，力争做到教育培训全覆盖。二是强化实践锻炼，做到知行合一。审查调查是一项实践性极强的工作，每个案件都具有不同的特点，必须将所学专业知识应用到审查调查实践中，以工作检验业务学习的成效，做到知行合一。案件审查调查中，让一线办案人员轮流承办案件，做到案件承办人全覆盖。案件办理结束后，开展内部案件评查，查漏补缺，优化提升。三是强化互帮互助，实现审查调查能力共同提升。要科学合理分配案件线索承办、协办部门，提升派驻机构、基层纪委(纪工委)人员的办案能力，丰富委机关审查调查人员的基层阅历，达到能力共同提升的目的。四是强化业务指导，提高审查调查工作的科学性和针对性。监察体制改革期间，包括审查调查规范、工作流程等在内的诸多规范都在不断调整完善。既有"自下而上"，也有"自上而下"，但主要是"自上而下"。要加强与市纪委监委、省纪委监委的联系和沟通，多争取业务指导，多做学习沟通交流。

(三)强化组织保障，确保审查调查工作安全运行

办案安全始终是审查调查的高压线，也是审查调查的生命线。安全责任重于泰山。第一，要以专业化陪护力量为主体，构建运转高效的办案辅助力量。专业陪护队伍经过专门的考录程序和专业化的培训，是审查调查工作的重要辅助力量。在办理"留置"案件期间，陪护力量主要从事被审查调查人的陪护工作，保障被谈话对象的人身安全。同时，可探索专业陪护队伍辅助办案机制，陪护人员在非"留置"陪护期间，可以协同一线办案人员从事信息查询、调查谈话、寻找证人、案件卷宗装订等辅助性工作，解决基层纪检监察机关案多人少矛盾。第二，争取财政支持，配足智能化办案装备。多渠道、多途径配足办案设备，包括但不限于同步录音录像设备、谈话场所安检设备、手机取证设备、便携式打印机、专业办案通讯设备等信息化、智能化、大数据设备，以保证审查调查工作的高效开展，为案件质量提供硬件保障。第三，加强外部联络，拓展信息查询路径。既要在横向上加强联络，形成本地人口户籍信息、组织人事信息、社保缴费信息、人大政协委员信息、征地拆迁信息、国土资源信息、房地产信息、移动通讯信息、水电户主信息等本地信息数据库，又要加强纵向联络，充分借助省、市纪委监委等信息查询通道，实现智能化办案，提高信息获取、分析的效率。第四，加强人员保障，实现审查调查人员的有序流动。目前，〔…〕区纪委监委一线审查调查人员在数量和年龄结构上远未能适应当前工作的需要。要从编制入手，尽快科学合理配齐符合一线审查调查工作需要的编制。考虑在年度公务员招录考试中考选拔优秀人才进入纪委监委工作，实现审查调查人员的有序更替，为审查调查工作注入新鲜血液。第五，根据监察体制改革要求，