XX市权责清单应用情况调研报告
XX市权责清单应用情况调研报告
在新时代全面深化改革的背景下，推行权责清单制度，实际上是权力运行的外部保障，既是对权力的约束，又是对权力运行及其理念的强化。党的十八届三中全会提出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。党的十九届五中全会更加明确指出，全面实行政府权责清单制度，在政府部门"三定"规定基础上，编制和公布权责清单，进一步明确政府职能边界，是促进政府部门更好履职尽责的重要举措。
一、泉州推行权责清单制度的基本实践
2014年以来，XX市将推行和完善权责清单制度，作为推进政府职能转变和深化党政机构改革以及"放管服"改革的重要基础性工程，深耕细作、挖潜赋能，取得一定成效。
（一）权责制度体系基本形成
2014-2017年，历时四年，XX市全面梳理完成市、县、乡三级政府部门权责清单，共编制权责清单事项9.7万余项，实现一张清单涵盖政府部门行政职权，权责一致的行政职权体系初步建成。2019-2020年，结合新一轮政府机构改革，XX市再次启动政府部门权责清单重新修订工作，其中：涉改的35个市直政府部门和在党委部门依法履行行政职能的5个挂牌重新梳理权责事项6759项，与原清单对比，实际增加703项、修改4258项，权责清单制度体系进一步完善。
（二）政务服务水平持续优化
XX市结合市、县两级"行政审批和公共服务事项清单"的梳理编制，强化权责清单基础作用、细化权责清单在政务服务中标准，进一步改进优化政府服务能力。一是开展审批事项申报材料"瘦身"工作。2016年，按照"麻烦留给审批机关、便利留给申请人"原则，在全省率先开展申报材料清理规范工作，对721项市级行政审批和服务事项所需的11091项申报材料严格依法进行清理，砍掉各类不必要申报材料900件（其中证照证明类541件），清理规范1352件。相关经验做法获得国务院第三次大督查第九督查组肯定，并被国务院办公厅列为32项地方典型经验给予通报表扬。二是推进行政审批规范化和标准化。引入企业标准化管理理念，采用国家标准委最新发布的"三个层次、四个子体系"对行政服务进行顶层设计，将行政服务一系列管理规范、制度转化为993项具体操作标准，每个窗口"服务什么"、"怎么服务"、"服务到什么程度"、"如何考核监督"都用标准形式固定下来，每个岗位办理时限精确到0.5个工作日，做到"岗岗有标准规范、人人按标准履职"。2015年经过国家标准委专家组考核验收评估合格，在福州、漳州、泉州三个国家级试点中位居第一，成为XX市第一个"国"字号服务业标准化单位。三是率先探索规范审批自由裁量权。针对如何细化自由裁量空间、减少审批随意性的问题，全面推行规范行政服务自由裁量权改革，对涉及现场踏勘的295项审批服务事项细化为3027条可执行的标准；对涉及技术审查的196个事项分类细化为具体技术审查标准4535条，对需组织专家评审的94个事项，明确专家评审的刚性和柔性修改意见条款2927条，并与省标准化研究院共同起草福建省行政审批和服务事项《办事指南编写规范》《审查细则编写规范》，近期将通过省上评审，让规范服务自由裁量权"泉州标准"上升为"全省标准"。四是打造"四办"服务智能化。着眼于群众办事"难、慢、繁"等问题，不断提升网上服务便民化水平，通过将服务入口从线下移上线上，着力打造"四办"政务服务新模式。①推行实体大厅"马上办"。进驻中心审批服务事项全部压缩至法定时限的35%以内，对于不需组织专家论证、现场踏勘的简易事项做到"马上即办"。②推行可上网事项"网上办"。网上申报事项已达2064项，占到全部事项的97.63%，让"数据跑路"替代"群众跑腿"。③推行简易事项"一趟办"。梳理了2069项"最多跑一趟""一趟不用跑"事项，占比达97.87%。④推行便民服务事项"就近办"。在中心市区15个24小时自助服务区、12个县（市、区，泉州台商投资区）行政服务中心及街道（乡镇）便民服务中心、村（居）便民服务站等场所投放200多台政务服务自助一体机，植入与企业、群众办事息息相关的便民事项，已实现企业基本信息查询、医保查询、户籍查询、电力发票、不动产抵押查询、无房产证明等信息打印，以及养老缴费信息查询、公积金相关账户信息查询等便民服务事项，打造"15分钟便民服务圈"。
（三）权责清单动态调整机制不断完善
根据法律法规立改废释情况、机构和职能调整情况等，及时动态调整权责清单，不断增强权责清单时效性。一是不断加大减权放权力度。先后18轮对清单进行动态调整，全面取消了"非行政许可"类别，下放（委托）县级审批服务事项83项、取消178项，推动2001项权力事项依法以属地管理方式向基层倾斜。二是不断提升减权放权精准度。2019年，在深入对接各县（市、区）承接意愿基础上，分门别类推动28项行政审批和公共服务事项下放或优化办理方式，进一步提升了放权的精准度。三是建立权责清单多部门协商会审机制。为确保权责清单的权威性和完善性，结合新一轮权责清单修订工作，泉州编办牵头市司法局及市直相关部门，建立了"部门内部自审、编办牵头联审、综合难题会审"权责清单联审机制，共同对部门权责清单进行审核把关，确保部门权责清单梳理工作依法依规、不缺不漏、有据可查。
（四）权责清单应用监管机制初步形成
着眼提升权责清单应用水平，坚持"源头梳理"和"应用监管"并重，从转变工作理念、建立工作机制、梳理监管清单逐步健全完善权责清单的应用监管机制。一是推动部门转变工作理念。推动各部门坚持放管结合、放管并重，将日常工作特别是落实权责清单制度的重心由重事前审批向重事中事后监管转变，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来，进一步改变"以批代管"的传统行政管理方式，切实夯实监管责任，提升监管效能，不断健全完善全链条监管体系。二是建立权责清单事中事后应用监管机制。按照权责一致、权责对等的原则，推动各相关部门在梳理权责清单时，必须明确相关权责事项特别是涉及多部门权责事项的事中事后监管权责。对于下放的权责事项，必须从事项下放时、承接过程中和承接到位后等3个时间节点提出明确监管要求和监管举措。三是编制减权放权监管责任事项清单。对历年来取消的事项逐一明确放权部门事中事后监管职责，对下放和委托事项明确下放部门和承接部门监管措施和相关职责，避免取消、下放事项出现"放而不管""一放了之"等现象，梳理并公布119项取消事项和85项下放事项监管责任清单。
（五）推动权责清单延伸应用
推动权责清单与部门"三定"规定有效衔接，进一步明确政府部门职责边界，促进政府部门更好"依单履职"。一是推动权责清单与部门"三定"规定有效对接。结合新一轮机构改革，将部门"三定"规定主要职责细化分解为具体权责事项，与部门内设机构一一对应，推动实现部门职责与内设机构职责相互印证。对于涉及多部门职责，除将部门间职责分工以具体权责事项明确外，还进一步明晰事中事后监管责任，避免推诿扯皮。同时，积极探索建立权责清单应用执行评估机制，将权责清单作为部门职责配置和核定机构编制资源的重要依据，在部门职责、工作量与其机构编制之间建立相对合理的关联，力求有效破解"编制管理有定性无定量""编制配备有数量无标准"的难题。二是推动权责清单应用向解决实际问题延伸。结合新一轮乡镇（街道）机构改革，坚持问题导向，聚焦乡镇（街道）普遍反映的"属地管理"问题，持续深化基层治理改革，进一步传导压实工作责任。在全面修订县乡权责事项基础上，指导南安市首批梳理公布城市管理、住房建设、生态环境等10个重点领域"属地管理"责任事项清单35项，进一步厘清了县乡权责边界，并将其作为乡镇（街道）权责清单的有效补充，切实提升权责清单的实用性。
二、权责清单执行中存在问题及原因分析
根据省委编办《关于2020年机构编制工作重点研究课题安排的通知》（闽委编办综〔2020〕4号）精神，我市组成市县两级编办联合工作专班，深入县（市、区）和乡镇（街道）通过问卷调查、座谈了解、个别访谈、材料分析等形式深入开展调研，共收集到42家市直部门和11个县（市、区）反馈的权责清单存在问题129条、意见建议130条。在调研过程中，基层普遍反映权责清单涉及范围广、内容多，专业性强，各种事项差异较大，在编制、执行以及事中事后监管中遇到不少实际问题。
（一）权责清单编制方面
1.准入机制不健全，具体权责事项进出权责清单缺乏统一标准。按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，各级政府的权责清单应当基本一致，但实际情况是，由于缺乏统一标准，在权责清单具体梳理过程中各地对权责清单内容的把握和理解不同，导致同一省份不同设区市之间、同一设区市不同县（市、区）之间、同一部门权责事项在不同设区市之间、同一权责事项在不同部门之间都会存在差异。权责清单这种因缺乏统一的准入机制直接导致不同区域不同部门间的履职差异。
2.标准化水平有待进一步提升。我省2018年出台的《权责清单规范》，极大地提升了我省权责清单的标准化水平。但在实际应用过程中，尚存在权责事项名称、大项子项设置、类别认定等方面各地执行中不统一的问题。如：在权责清单梳理过程中，有些部门将法条中同一条款的不同款项列为同一权责事项的子项、有些则直接列为权责事项；又如：同属备案行为，有些部门将其认定为行政许可事项，有些部门则将其认定为其他行政权力。
3.部分权责事项设定依据不充分。权责清单的梳理基本原则是依法依规，但由于部分法律法规立改废释不及时或部门间职责调整交接不到位，使得权责清单梳理的依据不充分或较为模糊。如：XX市退役军人事务局、XX市城市管理局等新组建部门，由于缺乏法律法规规章等上位法支撑，其权责清单中大部分权责事项暂时依据"三定"规定从其他部门对应权责事项中"选择",导致权责事项的缺项、漏项以及部门间职责交叉或互相推诿扯皮。部分领域实施综合行政执法体制改革，审批和执法职能分离，出现审批、监管、执法关系不顺。如：城市行政管理职能涉及自然资源规划、生态环境等多个部门，行政处罚权集中后，执法机构与行业主管部门的监管范围和监管职责存在划分不清等问题，迫切需要加快行政主管部门和执法机构之间的监管职责清单梳理，合理界定部门职责边界。
（二）权责清单执行方面
1.权责清单执行"偏科"较为普遍。由于种种原因，权责清单具体事项在执行中"苦乐不均"现象较为普遍，如：市场监管局行政许可事项26项、办件量4325件，平均事项办件量166项；而市文旅局的广播电视频道的设立许可等广电类事项，有近20个小项是近十年内无办件的"僵尸"事项。权责清单执行过程中的"偏科"，使得梳理出的相当一部分权责事项成为大家口中所说的"僵尸"事项。此外，权责清单中运用频率高、社会大众知晓率高且办事流程规范的事项主要集中在进驻行政服务中心的行政审批和公共服务事项。对于未进驻中心的权责事项特别是涉及多部门的权责事项，由于未编制办事流程或缺乏统一编制标准，导致不同部门在权责事项执行过程中程序、要求、办理时限等差异较大。
2.权责清单执行中"清单意识"不足。在调研过程中，我们发现，在日常工作中，一些部门特别是很多一线执法部门及其执法人员并不能真正认识到权责清单的价值与功能，基层执法部门在执法实践中仍然惯于固守原有思维，不善于依据权责清单来对照执法，客观上造成了权责清单本身在实施过程中被搁置，在实际应用过程中，权责清单这种"法条汇编"甚至"法条精编"，仅仅作为一道风景线，并未发挥应用的作用。
3.权责清单应用反馈机制未建立。权责清单应发挥的基础作用包括四方面：一是推动立法修法；二是推动精准减权放权，包括推动实现链条化放权；三是推动及时修订完善部门"三定"规定，包括解决部门间职责交叉问题；四是对调整优化部门机构编制配置提出意见建议。近年来，随着"放管服"改革和行政管理体制改革的不断深化，改革遇到的难题也越来越多，多数问题在部门梳理权责清单过程中就已发现或察觉，但由于未建立有效的信息反馈机制或渠道，权责清单上述基础作用发挥不明显，很多问题在实际工作中未及时得到反馈，导致一些矛盾无法得到有效解决。比如：（1）如何推动精准减权放权，"哪些权限该放""哪些权限该收"引发较大争议（如：市地方金融局承担的"小额贷款公司和融资性担保公司部分行政审批职权等部分适合由基层承担的职能未委托下放）；（2）减权放权不同步不协调，"链条式"减权放权机制需进一步健全（如：省发改委一些核准或备案权限已下放，但土地、海域、林业等关联部门没有同时下放相应审批权限，项目业主仍需到省级相关部门办理审批手续）；（3）同一部门同一权责事项涉及内部多个科室和单位，易发生内部科室间职责交叉和推诿扯皮。
（三）权责清单事中事后监管方面
在调研过程中，有些部门对权责清单的动态调整、落地生效及事中事后监管的重要性认识不足，只把权责清单制度建设当作一项阶段性任务，缺乏长期有效的措施和办法。
1.权责清单执行情况监管机制不健全。2014年以来，根据上级统一部署，XX市、县、乡三级共梳理公布了9万多项政府部门权责事项，同步明确了需进驻各级行政服务中心的行政审批和公共服务事项清单。但由于对权责清单梳理公布后的执行情况监管不到位，部门在实际工作中有时选择性的开展工作，权责清单在实际执行过程中存在"重梳理、轻监管"问题。如：有关部门反映，本部门权责清单中的行政处罚事项办件量少或零办件量，主要原因不是没有需进行处罚的事项，而是因行政处罚专业性较强，涉及证据保全、笔录制作、处罚书开具等专业工作，因担心执法过程中程序有遗漏成被告，导致不敢执法、不会执法、不愿执法，"法定职责必须为"的工作格局需进一步健全。
2.权责清单执行情况评估机制不完善。一是权责清单执行情况评估机制未建立。特别是通过权责清单执行考评部门履职情况的机制未建立，相关评估指标体系未建立。二是权责清单动态调整更新不及时。近年来，相关法律法规规章发生较多变动；新一轮机构改革中，部门职责任务发生了较大调整和变化。但在重新梳理部门权责清单过程中，一些部门对本部门权责事项动态调整更新不及时不到位；对因职责变动需进行部门间权责事项交接的工作未有效开展。三是由于部分法律法规规章立法修法滞后于"放管服"改革或部分体制机制改革尚在推进当中，导致部门工作人员在"依法梳单"、"依法办事"或"照单履职"中处于两难境界。
3.权责清单联动监管机制有缺失。在实际工作中，存在同一审批事项的不同环节分别由不同部门或不同行政层级履行（如：一些项目的审批、核准、备案与节能审查分别由县级和设区市发改部门行使。根据《XX市固定资产投资项目节能审查实施办法》规定：由县发改部门审批、核准或备案的，且年综合能源消费量3000吨标准煤（含）到5000吨标准的固定资产投资项目，由市发改委负责节能审查，造成同一项目的审批、核准、备案与节能审查分别由县级和设区市发改部门行使；又如：由市发改委审批、核准、备案的项目，相当一部分项目的环评审批、水保审批由县级生态环境、水利部门行使；而区级发改局审批、核准、备案的项目，相当一部分项目的用地与规划审批又需市级资源规划部门行使）。如此，易造成部门间、行政层级间推诿扯皮，也易造成事中事后监管缺失。同时，专业人员欠缺也易导致事中事后监管不到位。
三、几点思考与建议
实施权责清单管理制度，关键是要在落实上下功夫见成效。围绕调研过程中发现的问题，调研组进行了认真的思考和讨论，并结合我市实际，提出以下几点建议：
（一）聚焦"编好清单"，持续提升清单科学性
一是规范权责清单目录。建议参照乡镇（街道）权责清单梳理工作的做法，由省里梳理省、市、县三级政府部门《权责清单目录范本》。市、县两级对照范本，结合实际对本级权责清单进行补充完善，以确保省、市、县三级以及不同设区市和县（市、区）间权责事项框架基本一致，进一步提升权责清单的权威性。二是完善清单"准入机制"。修订完善福建省权责清单地方标准，建立健全权责清单"准入机制"。规范具体权责事项编制要素，进一步提升权责清单标准化水平。加快推进系统梳理现有各层级审批和各种具有审批性质的管理措施并形成清单。三是健全清单体系。按照"标准统一、规范服务、协调办理、协同监管"原则，按时完成梳理并公布乡镇（街道）权责清单（一单五表），重点是厘清县乡之间的责任，列出《乡镇"属地管理"责任事项清单》。
（二）聚焦"用好清单"，持续提升清单操作性
一是通过权责清单进一步明晰事中事后监管责任。主要是指导各部门在权责清单梳理过程中增加事中事后监管责任的说明或重新梳理恢复原权责清单中的多部门监管责任事项清单，配套提升清单效用。二是将部门"三定"规定中的主要职责逐一细化至具体权责事项，推动各部门依照权责清单对"三定"规定实行精细化实施。三是针对社会关注度高或部门间、层级间易发生职责交叉或推诿扯皮的权责事项，探索梳理编制"实用性强、小而精"的专用清单，并将其补充进权责清单中，进一步提升权责清单实用性。四是创新权责清单框架体系，针对企业、群众普遍反映的办事难或办事复杂的权责事项，会同市审改办、市行政服务中心及相关部门探索编制"办事流程优化清单"，进一步提升清单便民水平。五是依托政府政务内网平台，加快建设权责清单信息化管理系统，要坚持统筹规划、共建共享、业务协同、跟踪分析、安全可靠的原则，不断完善管理系统功能。让权责清单更"智慧"，也让权责清单更好用。
（三）聚焦"管好清单"，持续提升清单时效性
一是建立健全权责清单执行情况监督检查机制。建议把清单管理纳入机构编制监督检查事项，纳入机构编制综合评估内容。省市依据《规定》要求，配套出台监管实施办法，健全相应指标体系。根据监督履职情况，客观分析编制使用效果，相应调整机构编制事项，增强编制配备的针对性和有效性，推进部门履职尽责。二是建立清单执行信息反馈机制。畅通清单执行信息收集反馈渠道，通过权责清单执行或监督检查情况，推动立法修法或"三定"规定的修订，同步对部门机构编制资源的配置提出调整优化建议。三是建立权责清单应用情况长效机制。每年挑选1-2个重点领域或社会关注度高的权责事项深入开展调研，探索通过权责清单科学界定部门职责、分析履职情况，主动优化机构编制配置或推动精准减权放权。四是发挥权责清单综合监管作用。在巡视巡察、社会治理等方面的综合应用权责清单，扩展清单治理效能。同时，建议研究出台权责清单评价评估工作机制，积极发挥政府部门、社会和群众的监督作用，完善第三方评价评估体系，强化对权责清单执行情况的外部监管。将权责清单执行情况纳入单位履职评估范围，邀请人大代表、政协委员、民主人士等参与监督，将权责清单执行情况纳入政府的目标效能考核评价体系。
（四）聚焦创新发展，持续提升清单应用综合性
探索分领域深化清单综合应用途径，正确处理"审批、监管、执法"三者关系，拓展清单应用广度。一是转变权责清单工作重心。以现有公布的清单为基础，各个部门的权责清单应用的重心，从审批服务向事中事后监管转变，做到放管结合，审管并重，并行推进。二是深化随机联查综合监管试点。积极推动分领域监管工作机制，在全面总结商场超市等重点行业试点基础上，强化清单的综合应用。三是推动权责清单场景化应用。以部门现有的权责清单为基准，进一步梳理增加若干张实用场景清单（如：部门梳理公示抽查事项清单、行业协会制定行业自律清单、市场主体制定企业自查清单、公示社会监督清单等等）打破部门分割，推行"部门随机联查、行业自律自查、社会对标监督"的清单应用综合监管机制，实现"一次抽查、全面体检、综合会诊"，发挥清单在监管中的综合效应。