对派驻监督存在问题及改革途径的思考

对派驻监督存在问题及改革途径的思考

当前，习近平总书记在党的十九大报告中提出全面推动国家监察体制改革。根据改革的目标任务，涉及对象主要是检察院反贪、反渎、预防部门人员的整体转隶，并没有涉及纪委系统派驻纪检监察组的调整。但笔者认为，为了进一步加强纪检监察工作，保障纪检监察全覆盖，提高纪检监察工作效率，有必要在国家监察体制改革中统筹考虑调整派驻监督，改革完善派驻监察，构建协调统一高效的纪检监察系统。

一、派驻监督的由来和发展

派驻监督是党内监督的重要形式。派驻监督的党内法规依据来源于《党章》第四十三条："......党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组和纪律检查员。......"

我们党从上世纪五六十年代就开始了派驻监督的探索，"文化大革命"期间，纪检机关陷于瘫痪，派驻机构也不复存在，党的十二大后，派驻机构得到了恢复和发展。19XX年X月中纪委监察部下发《关于中央直属机关和中央国家机关纪检监察机构设置的意见》，明确了派驻机构"双重领导，一个为主"的管理模式。20XX年X月中纪委、中组部、中编办、监察部联合下发了《关于加强中央纪委监察部派驻纪检监察机构管理的意见》，进一步明确了"双重领导，一个为主"的管理模式。然而在实践中，这种管理模式变成了以驻在部门党组领导为主的局面，造成了派驻机构监督乏力，派驻纪检组长进入驻在部门党委（组）班子，在班子里只是一票，根本没能有效地发挥监督作用。而且，党委工作部门一直没有实现监督全覆盖，一些行使公务管理的事业单位也未能落实派驻监督。

按照现在对派驻监督的解读，派驻监督具有"派"的权威和"驻"的优势。"派"的权威是派驻监督发挥作用的组织优势。派驻机构由纪委领导，对纪委负责并请示报告工作。这一组织优势使派驻机构监督具有相应的独立性和权威性，有利于解决对领导干部特别是一把手监督难的问题。"驻"的优势体现在可以就近监督、深入监督等方面。派驻机构长期在驻在部门工作，有熟悉驻在部门或单位人员、工作情况等便利条件，有利于解决监督太远的难题，增强监督的针对性，在党内监督中发挥不可替代的作用。但是，在派驻监督实践中，由于受到派驻纪检监察干部身份、工作职责职权等客观条件的制约，"派"的权威和"驻"的优势都没能很好地发挥作用。

二、当前派驻监督存在的突出问题

根据网络公开资料和笔者了解的情况，对当前派驻监督存在问题的探讨基本集中为：一是对派驻监督认识不到位；二是派驻监督职责不清；三是派驻监督行使监督不力；四是派驻监督和驻在部门关系工作关系未理顺等。结合工作实际，在这些已由领导、学者探讨和发现问题的基础上，进一步阐述当前派驻监督亟需解决的突出问题。

（一）派驻监督未能发挥有效作用。

一些派驻纪检监察组在驻在单位直接或过多参与、负责业务及其他工作，"派"的权威和"驻"的优势都没有体现在监督上，原本有利于发挥监督职能，从而驻在部门可以熟悉单位实际情况的设想，却成为派驻机构碍于情面、影响监督的制约因素。

（二）未能理顺与驻在部门的工作关系。

一些派驻机构承担了大量驻在部门党风廉政建设日常工作，一些派驻干部在"受谁领导、对谁负责"的问题上产生纠结，没有理清派驻纪检组与驻在部门之间的工作关系，不能清晰地把握派驻纪检组与驻在部门之间是"监督"与"被监督"的关系，派驻纪检组实际上只对派出机构负责，对驻在部门重点应该是监督，而不是参与。

（三）在驻在部门未能发挥监督的独立性。

派驻纪检组在驻在部门有可能具有各项工作的参与权、知情权，但不能很好地发挥监督权的独立性。首先，表现在派驻监督没有立案权，发现问题线索需要向驻在部门党组（委）请示和协调立案，缺乏办案的独立性。其次，派驻纪检监察组一般是等待信访举报，没有系统的监督审核手段，监督作用不明显，监督效果不突出。第三，没有很好地解决"一把手"监督难和派驻纪检组被动监督的突出问题，派驻纪检组长兼任驻在单位的党委（组）成员，在参与单位党委（组）决策时不能长期提出否认意见，忽视了监督的主业主责，一些应向上级纪委报告的事项没有及时主动请示报告。

（四）派驻部门监督的体量不均衡。

比如，笔者所在派驻监督单位是统计部门，长期没有举报信件和转办案件，派驻监督人员工作轻松，监督事项较少和无案可查，纯属浪费资源及人力物力。而在监督体量较大的部门，比如国资委，监督延伸到市属企业，党员干部队伍庞大，三五人的派驻监督队伍根本忙不过来。

（五）单独派驻监督容易形成部门保护。

比如公检法司部门，从公开通报来看，违纪违规案件并不多，但社会群众对这些部门的一些执法行为意见长期居高不下，这里面是否存在违规违纪的问题有待查证，这些部门的派驻监督工作明显存在缺位的可能。

（六）派驻监督设置缺乏统一标准。

目前，各地派驻监督的设置标准不统一，有单独派驻，有综合派驻。综合派驻在分组上也不尽相同，类型较多。在地区与地区的派驻监督交流和协同办案上存在较多麻烦，许多时候需要做大量的解释和协调工作，影响了派驻监督工作的有效开展。

（七）派驻监督干部身份和待遇存在矛盾。

目前，派驻监督干部编制、人事关系和组织关系等都在驻在部门，派驻监督干部缺乏监督的勇气和定力。这样的安排，当初是为了让派驻监督干部能沉下心来，和驻在部门融合，携手共同抓好监督工作。但从实践来看，成效较差，监督效果不突出，监督干部在行使监督权时反而更加受限。究其原因，是因为派驻监督干部的待遇、利益和驻在部门趋向一致，这样就客观制约了派驻监督发挥作用，出现了不敢监督、不愿监督的状况。即将开展的国家监察体制改革，从试点省市公开报道来看，和派驻监督干部无关。今后，转隶干部与派驻监督干部的待遇差异，又将造成新的矛盾。

三、推动派驻监督发挥作用的改革途径

通过对上述存在突出问题的综合分析，按照全面从严治党的要求，应该从以下几个方面来谋划进一步推动派驻监督发挥作用的改革途径。

（一）规范派驻监督职责职权。

当前派驻监督主要是监督驻在单位的党员干部和单位三重一大事项等，监督职责职权界定不清晰，一些职责范围不具体，职权行使得不到保障。进一步规范派驻监督职责职权是当务之急，只有职责职权明确具体，在实际工作中才能保证监督到位，监督有效。要界定清晰派驻监督机构和驻在部门党委（组）的关系，不应该是"领导"与"被领导"的关系，而应该是"被监督"和"监督"的关系。派驻纪检组长不进入驻在部门党委（组），作为监督员参加部门党委（组）会议，并具有独立意见权。驻在部门党委（组）对派驻监督机构工作无权干涉和安排，派驻机构办理案件可以在初步核实后再报驻在部门党委（组）进行研究处理。

（二）科学整合派驻监督力量。

借国家监察体制改革的契机，进一步完善和整合派驻监督力量。建议运用管理科学原理，科学有效地搭配组合派驻纪检监察组，取消单独派驻，整合综合派驻，包括公检法司系统，不能形成独立行业派驻监督，要提高综合派驻监督的广度和深度，进一步规范综合派驻监督布局，形成科学合理、分组协调、管理有效、监督到位的综合派驻格局。同时，也要合理安排和保障派驻监督的适期流转性和综合协调性，可以根据工作需要和社会发展灵活调整和安排。

（三）理顺派驻监督干部身份和待遇。

建议由纪委监察委统一管理派驻监督干部，将分散的派驻监督干部编制收回纪委统一管理，派驻监督干部人事关系和组织关系等均纳入纪委监察委系统统一管理，派驻监督干部人、财、物均由纪委监察委统一调配。国家监察委建立后，势必要面临如何协调统一转隶干部和纪委监察干部待遇差异的问题，在考虑解决这个问题的同时，应该考虑到一并解决派驻监督干部的待遇，否则会产生新的不平衡。要积极谋划建立派驻监督干部定期交流制度、待遇保障制度、职级考核升迁制度等，保障派驻监督干部队伍稳定和有凝聚力、战斗力。

（四）保障派驻监督行使职权和具备条件。

一要赋予派驻纪检监察组办案权和独立调查权，以保障案件办理的权威性和保密性。修订案件向党委（组）报告程序，确保案件在前期调查核实中不跑风漏气。二是理顺纪委监察委和派驻纪检监察组的案件办理范围，建立层级案件处理制度，比如，市级纪委监察委办理县处级干部违纪违规案件，那科级以下干部违纪违规案件可以由派驻纪检监察组办理。三是派驻纪检监察组也需要完善监督及办案条件，比如设立谈话讯问室，配备一定的侦听检查技术手段，在办案审批手续上也明确一定的权限等。

四、国家监察体制改革中会不会整合派驻监督的思考

目前，国家监察法还没有出台，派驻监督中如何明确派驻监察的法律地位和职责职权还不得而知。从法治的角度出发，应从新明确和界定派驻监察的法律地位和职责职权范围。如果不明确，派驻监督就和以前一样发挥作用有限，浪费人力物力资源，甚至是形同虚设。

（一）在国家监察体制改革中会不会整合派驻监督？

新形势下加强派驻监督机构建设，是全面从严治党、深化党的纪律检查体制改革的重要举措，是党内监督不留死角、没有空白的重要体现。在国家监察体制改革中，会不会整合现有的派驻监督机构？从具体工作来说，有必要在全国推行监察体制改革的同时，整合推进派驻监督改革，加强派驻机构建设，实行统一名称、统一管理，把现有的派驻监督机构收归纪委监察委管理；按照全面派驻、分类设置、职能明确、权责一致的原则，改革完善派驻机构领导体制和工作机制，增强派驻监督的权威性和有效性，使党风廉政建设和反腐败工作得到切实加强。

（二）会如何明确派驻监督的法律地位和职责职权？

在新的国家监察体系下，派驻监察可以监督部门的哪些人、那些事，新的监察委赋予派驻监察哪些职权？

1、可以监察哪些人？

派驻监督中的派驻监察应该具有明确的法律地位和相应的职责职权，对驻在部门的干部职工（非中共党员）行使相应的监督管理权。同时，也应该对驻在部门下属事业、企业单位行使公务管理权力、管理国有资产经营的管理者行使监督管理权，包括这些企、事业单位外聘的管理人员。或者只要涉及国有管理及国有资金，相关责任人都应该纳入国家监察对象，不论其是什么身份。因为，按照现有实际情况，目前一些国有企业的副职是社会聘用高级管理人员，不是中共党员，但这些企业领导管理着大量的国有资金和国家项目，如果不纳入监察对象，存在较大的管理风险。

2、如何监督"三重一大"事项？

在监察体制改革中，应重新明确派驻监察的调查核实权，目前，派驻监督对驻在部门的"三重一大"事项实行备案制，没有对这些事项进行分析和抽查，在程序上是否合理合规，派驻监督没有相应的检查权和否决权。下一步，建议派驻监察可根据工作需要，对派驻部门"三重一大"事项进行质询和抽查，对明显不符合程序的重大事项可以行使否决权，打破现在这种等待信访举报再调查处理的被动局面，尽量从源头上发现问题和解决问题，抓早抓小，科学合理地运用监督执纪"四种形态"，从程序上解决不敢监督、不愿监督的问题。

3、纪委监察委对派驻监督的授权如何界定？

在国家监察体制改革中，会如何界定纪委监察委对派驻监督的授权范围？应作为一个重大问题进行调研解决。目前，按照分级负责的原则，各地派驻监督实际上是在为纪委做一些外围工作，比如初核调查、巡查检查等，而且审批手续繁琐、职权有限；派驻监督目前没有立案权，立案得由驻在部门党委（组）来确定等等，这些职权规定限制了派驻监督发挥积极作用。

下一步，国家监察体制改革中，应在指定监督、授权监督等方面有一个比较科学合理的职权界定，切实把派驻监督的优势作用发挥出来，也有利于增强纪检监察合力，分担纪委监察委的工作压力。

（三）如何构建全国统一的监察办案协查体系？

在目前的纪检监察案件办理中，特别是派驻监督中的案件查处，各地各自为政，条块分割，没有统一的全国协查体系，浪费人力物力。在国家监察体制改革中，应充分考虑建立全国统一的监察办案协查体系，可以参考公安的协查方式，建立部门协查体系和异地协查体系，联系工商、税务、银行、审计、住建、交通、旅游等管理部门组成成员单位。比如，现在要核查监察对象在异地的房产，在本地房产产权处是无法查实的。所以，加强监察核查信息的高效交换是监察工作的一项基础，应该建立这方面的一个联网系统，这样可以大大提高监察工作效率，保证监察案件的顺利完成。