加强医疗机构监督执法工作的思考和建议

加强医疗机构监督执法工作的思考和建议

医疗卫生监督执法工作是管理医疗卫生工作、规范医疗服务市场秩序的重要方式和手段，是依法对医疗机构和卫生技术人员遵守医疗管理法律、法规情况进行监督检查,对违法行为追究法律责任的执法活动，医疗卫生监督水平的高低，不仅关系到改善社会公共卫生状况，提高社会卫生水平和人民生活质量问题，而且关系到规范市场经济秩序,优化投资环境、促进经济发展的问题。

近年来，随着医疗机构的改革和社会经济的发展，医疗卫生领域的多元化趋势逐渐显现，社会资本的投入使得民营医疗机构得到了长足的发展。但是，随着医疗市场竞争的加剧，个别民营医疗机构由于政策及自身的原因，出现了诸多不规范的行为，有的甚至采取诱骗、欺诈等手段获取非法利益，违背了起码的职业道德，突破了国家法律法规底线，严重扰乱医疗服务秩序，给医疗市场和患者健康带来了极大的危害。新医改形势下，如何加强各级各类医疗机构的监督执法，保障医疗市场健康有序运行，是一个我们必须思考的问题。下面就从加强医疗机构监督执法的角度出发，对我区医疗卫生监督执法工作现状、存在问题和对策进行了分析，现报告如下：

一、基本情况

（一）卫生监督执法机构现状

〔…〕市〔…〕区卫生和计划生育监督执法大队是〔…〕区卫生健康局下属参公管理的行政执法机构，2005年10月经〔…〕区编制委员会批准成立，在区卫生健康局的领导下，依法承担《基本医疗卫生与健康促进法》、《传染病防治法》、《执业医师法》、《职业病防治法》等10部法律以及《公共场所卫生管理条例》、《学校卫生工作条例》、《医疗机构管理条例》等30余部行政法规和《生活饮用水卫生监督管理办法》等100多个部门规章赋予的监督执法职责，涵盖职业卫生、放射卫生、饮用水卫生、公共场所卫生、学校卫生、传染病防治和医疗服务监督等各个领域，主要职责为组织实施区卫生健康行政部门的卫生健康监督计划，依照法律、法规开展预防性和经常性卫生健康监督工作；承担对卫生健康行政处罚案件的调查取证、提出处罚建议、执行处罚决定；参与对公共卫生事件、重大疫情、突发事件的调查处理等工作。

目前，区卫生和计划生育监督执法大队共有行政执法事业编制18名，在职在编人员16名，除了大队行政、财务和后勤人员外，一线监督执法人员9名，从事医疗卫生监督的执法人员仅有3名。大队承担着〔…〕区(含经开区)的医院、卫生院、社区卫生服务中心、门诊部、个体诊所和村卫生室等各级各类医疗机构、公共场所、生活饮用水单位、各类中小学校、职业学校和托幼机构、放射诊疗单位、厂矿企业、消毒服务机构等近2000家管理相对人的卫生监督执法工作。同时还承担创建国家卫生城市、扫黑除恶打击非法行、涉及环境保护的卫生监督和脱贫攻坚等重点工作和中心工作。工作方式为日常巡查、双随机抽查、专项行动、举报投诉调查等。

（二）辖区医疗机构设置情况

我区共有户籍人口44.7万，共有注册的各级各类医疗机构461家，其中区级单位7家、乡镇卫生院12家、村级卫生室240家、社区卫生服务中心（站）8家、个体诊所168家、门诊部5家、医务室6家、企业职工医院1家、民营医院11家、护理站1家、疾控中心1家。医疗机构类型、层次多样。

（三）医疗机构监督执法工作开展情况

近年来，大队结合日常监督巡查、双随机一公开重点监督抽查和各类专项整治工作，切实加强了对辖区医疗机构特别是民营医疗机构的监督检查和案件查处力度。

1、认真开展医疗卫生监督巡查。采取卫生监督执法巡查＋卫生监督协管巡查的方式，对辖区各级各类医疗机构开展定期或不定期的日常监督巡查工作，及时发现各类违法违规行为，并依法查处，做到了日常监督巡查的全覆盖。

2、积极开展双随机一公开重点抽查。制定了随机抽查事项清单，建立执法检查人员名录库和市场主体名录库。根据国家、省、市下达的监督抽检任务，严格按照"国抽"、"省抽"确定的检查对象、检查人员、检查内容、监测项目和完成时限的要求，对标实施执法检查。2019年共完成抽查任务171个，并按要求将抽查过程及查处结果及时录入全省卫生监督信息系统。

3、扎实开展各类专项整治行动。2019年，相继开展了民营医疗机构专项检查、医疗卫生行业综合行政执法检查、医疗乱象专项整治、打击非法行医专项行动、集中整治"医托"诈骗活动专项行动、医疗卫生机构执业行为和监管漏洞排查专项行动和深挖细查线索推动扫黑除恶专项斗争向纵深发展专项行动等19各专项整治行动。在打击非法行医专项行动，采取定期、不定期联合多部门执法的方式持续深入开展打击非法行医专项行动，共立案查处20件，查处"黑诊所"4户，非医师行医人员12名；在集中整治"医托"诈骗活动专项行动、民营医疗机构专项检查和深挖细查线索推动扫黑除恶专项斗争向纵深发展专项行动中，对发现的各类违法违规行为进行了立案查处，并向区公安分局移送"涉黑涉恶"线索1条、非法行医线索1条、"医托"线索5条，向区市场监督管理局移送非法医疗广告线索1条。

4、不断加大医疗卫生行政处罚力度。切实采取有效措施，不断加大案件查处力度，使我队行政处罚工作实现"量质齐升"。全年共办理卫生行政处罚案件152件，其中涉医案件118件，占全部案件总数的77%；罚没金额26.395万，其中涉医案件罚没金额23.79万，占总罚没金额的90%以上；全年对民营医院立案查处12起，罚没金额12.395万元，占涉医案件罚没金额的52.1%。和2018年相比，涉医案件数增长60%，涉医案件罚没金额增长55.3%。

通过监管力度和查处力度的不断加大，医疗乱象得到有效遏制，医疗秩序进一步规范，2019年涉医举报件19件，较去年同期（29件）下降34.5%，对民营医院举报投诉信访件9件，较去年同期（19件）下降52.63%。

二、存在的问题及原因

近年来，我区涉及医疗服务特别是个别民营医疗机构的群众举报投诉频发，医疗机构和执业人员违反医疗卫生法律法规和操作规程的现象时有发生，反映出我区医疗卫生监督执法工作在制度机制、体系建设、监管方式和执法队伍力量等方面还存在许多不足和短板。

（一）医疗卫生监督执法机制不健全

1、执法主体与执法队伍分离。现有卫生法律法规中均以卫生行政部门为执法主体，卫生监督执法机构受卫生行政部门委托，是同级卫生行政部门行使监督职责的执行机构，并在卫生行政部门的领导下开展行政检查和行政处罚工作。在实际的工作中，委托的范围和事项很难做到绝对精确，存在一定的随意性和不固定性，导致监督执法和行政管理的职责边界不清晰，存在超出职责权限范围履职的风险，这让监督机构在工作中常常处于无所适从的状态。

2、医疗卫生监督体系推进滞后。根据国家、省、市、区关于进一步加强卫生计生综合监督行政执法工作的要求，应健全基层卫生和计划生育监督执法体系，建立区、镇（街）和村（社区）三级卫生计生综合监督网络，各乡镇政府（街道办事处）要依法做好本行政区域内的卫生和计划生育管理、服务、监督工作。此项工作在2015年国家、省、市、区编办就行文作了明确，但在实际工作中，受到管理体制和基层人员能力等因素的影响，在我区迟迟无法推进落地。

3、医疗卫生监督执法联动机制未形成。公安、市场监管物价、城管、医保、广电等部门均在医疗机构监管和打击非法行医工作负有相应职责，而部门之间未形成信息共享、协调执法等联动机制，各自为战，未形成有效的监管合力。

（二）医疗卫生监督执法队伍力量薄弱。

1、人员编制严重不足，无法适应面广量大的监督执法工作需要。当前随着社会及广大人民群众对高质量健康需求的不断增长，也对医疗卫生监督执法工作也提出了更高的要求。目前我区卫生监督执法人员严重不足，工作任务十分繁重，经常超负荷工作，要做好监督执法工作，满足群众需求显然是力不从心。我区共有户籍人口44.7万人，根据《四川省2008-2020卫生资源配置标准（2011年修订版）》，每万人口卫生监督人员数为0.9-1.4人，我区卫生监督执法机构应配备40-62人，而我区卫生监督执法人员仅有16人，直接从事医疗卫生监督执法的人员更是仅有3名，负责了〔…〕区辖区内461家和经开区80家医疗机构的监督执法和举报投诉的调查处理工作。此外，还要承担创建卫生城市、脱贫攻坚和传染病疫情防控等许多中心工作和临时性、突发性工作任务，在客观上导致人员力量薄弱和沉重的监督执法任务之间的矛盾日益凸显。

2、卫生监督执法人员结构不合理，业务能力不强。监督执法人员队伍专业结构不合理，业务水平不高，与当前的工作要求有差距。卫生监督执法工作是政策性、专业性、技术性的集合体，且工作繁重、责任重大。因而，卫生监督员的高水平是实施强有力卫生监督执法的关键环节，不仅要求卫生监督人员有一定的专业知识，同时还要求他们必须掌握行政管理知识和法律知识。从目前的卫生监督人员的专业构成情况来看，老一批的监督员是从原疾控中心直接转员到卫生监督执法队伍，现有大专生又都是公共卫生监督管理毕业的，专业结构单一，不具备广泛的医学基础知识及系统的法律知识，不能很好地适应医疗卫生机构执法的要求。

3、执法经费投入不足。由于经费的缺乏，执法装备、交通工具、现场取证工具等都严重落后和不足，限制了卫生监督执法工作的有效开展。

（三）卫生法律法规滞后，强制性缺乏，力度不够。

多部常用的医疗卫生法律法规如《执业医师法》《医疗机构管理条例》等许多条款，对医疗机构的违法行为进行限制与禁止，但是缺乏相应的处罚条款，即使有处罚条款也不是十分周密，并且处罚力度不够，缺乏合理性和可操作性，如《医疗机构管理条例》规定"医疗机构必须按照人民政府或物价部门的有关规定收取医疗费用，详列细项，并出具收据"的条款义务，但对于自主定价的民营医疗机构却没有相关费用收取规定。《执业医师法》规定"医疗、预防、保健机构工作人员违反本办法有关规定，弄虚作假、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分..."，对于民营医疗机构不适用，没有起到应有的震慑效果。

（四）医疗机构责任主体意识不强，依法执业自律性差。

特别是一些营利性医疗机构过分注重眼前利益，追求高投资高回报，往往忽视了患者的健康。在经营意识和理念方面存在严重偏差，为了在激烈的市场竞争中生存，出现了虚假广告，雇佣"医托"、诊疗科目超出标准范围以及出具虚假医学报告等各种重利轻德违反职业道德的行为，严重损害广大患者的利益。并且从业人员队伍不稳定，流动性大，给监督执法调查取证带来很大困难。

（五）民营医疗机构无合理的收费标准。

当前，一些营利性医疗机构的收费单据上面没有具体的药物明细，只是出现模糊性的治疗费、手术费、药费等内容，这些模糊的收费单据可以为营利性医疗机构进行违法违规行为找到借口。而目前对民营医疗属于自主定价，对其"天价"收费得不到有效控制。

三、对策探讨和建议

（一）加快推进卫生综合监督执法体系建设

建立由区卫生计生监督执法大队、镇（街）卫生和计划生育办公室、镇（中心）卫生院、社区卫生服务中心、村卫生计生监督信息员组成的三级卫生计生综合监督网络，充分发挥基本公共卫生服务卫生监督协管项目的补充作用，形成区、镇（街道）、村三级上下联动工作机制，促进卫生计生综合监督执法工作横向到边，纵向到底。

（二）建立健全医疗卫生监督管理联动机制。

加强卫生健康、公安、市场监管物价、城管、医保、广电等部门之间的沟通联系和信息共享，建立健全以政府主导、部门联动的长效工作机制，开展综合整治，