关于信访工作规范性建设的调研与思考
关于信访工作规范性建设的调研与思考
信访制度是一项具有中国特色的制度安排，它在我国基层治理实践中发挥着极为重要的作用。党的十八大以来，党和政府始终坚持将信访治理摆在国家治理的重要位置，作出了一系列重要决策部署。规范性作为近年来我国加强和改进基层信访治理的一个重要方向，对提升基层治理效能具有重要意义。
一、基层信访治理的规范性意涵
（一）治理目标公正性
公正性是公共行政的基本价值准则，行政行为规范性的最终目标也是维护和实现社会公平正义。信访治理作为公共行政的重要内容，关乎基层社会的和谐稳定，其在治理目标上更要将公正性视为广泛认同的规范原则，这是信访治理具有正当性与合法性的前提基础。目标公正性包含两重属性：一是基层信访治理应当追求公平、正义的社会价值，二是基层信访治理应尽可能实现经济、效率的管理价值。具体到信访治理实践中，则应突出强调社会价值的实现要优先于管理价值，对经济和效率的追求要建立在有利于促进社会公平正义的基础上，片面关注效率而忽视公平正义将导致信访治理正当性与合法性的丧失。基层信访治理目标的公正性是指信访治理的全过程应以实现社会公平正义为根本价值追求，重视人民群众公共利益的实现，实践中具体表现为基层信访治理要通过全过程访源治理规范政府权力行使，以最大限度保障人民群众的利益，促进社会稳定和良性发展。
（二）治理主体民主化
信访作为民意表达、民智集中和民力凝聚的重要制度，彰显了人民政治的理念，是一种最广泛的人民民主形式，信访治理规范性在本源上意义上包含了治理主体民主化的基本逻辑。治理主体民主化是指信访治理过程中涉及的相关主体就共同关注的事项展开讨论和行动。在基层治理实践中，信访往往仅被理解为信访部门的功能和行为，因此信访治理的规范性更多地被限定在信访处置流程中。但实际上，信访治理体现在政府决策、政策执行及信访办理的全过程，治理主体不仅仅是信访部门，而应包含政府行政过程中的决策者、执行者、信访办理者及相关主体，信访治理的规范性问题若仅强调信访部门的主体责任，显然窄化了信访治理的内涵。规范性的信访治理应从广义的角度出发，让涉及的相关主体均参与到信访治理过程中，治理过程不仅包括信访事项处置流程，还包括政府决策、政策执行等全部过程。具体而言，它主要体现在两个方面：一是信访治理要涵盖基层治理各主体行为的规范性；二是信访治理要涵盖主体参与的各个层面，与人民切身利益相关的治理过程都要纳入信访治理的规范范畴。简言之，规范性的信访治理是一种涵盖各个主体规范参与治理的全过程。
（三）治理过程制度化
治理过程制度化是实现信访治理规范性的核心要义。从制度化的现代性含义来讲，信访办理要严格遵循既有规章制度的规定。在中国特色治理情境下，信访还是法治框架下的群众工作制度，因而信访治理过程制度化蕴含着两种属性特征，即信访办理过程既要遵循现有规章制度的规定，又要坚持贯彻落实群众路线要求，通过政府与人民之间的互动交流实现基层信访的有效治理。这对于实现信访治理规范性具有内外两重含义：内在要求是压实基层政府信访工作责任，严格按照制度规定的程序和时限处置信访事项；外在要求是以制度化的方式将信访处置与群众利益结合起来，制度化地将群众利益实现体现在信访处置过程中。治理过程制度化的核心就是在现有制度框架内寻求一种政府与人民之间良性互动的可行路径，这在过去和现在都渗透于基层信访治理的实际运作中，更渗透于国家与社会关系的调适中。
（四）治理结果法治化
治理结果法治化是信访治理规范性的最终体现。规范性的本源目的是使信访治理结果符合人民群众的根本利益，这一目的能在多大程度上得以实现，一方面取决于信访治理结果符合法治要求的情况，另一方面取决于群众利益表达和诉求情况。但在实践领域，"群众"一词常常带有脱离实际的情绪化倾向，在中国特色治理体制下，信访治理结果法治化实际需要在群众路线与法治路线之间探寻一种平衡的、可兼顾的途径。具体而言，这要求基层信访治理的结果应当符合维护人民利益的根本原则，同时也不能破坏或损害国家对治理结果合理、合法的追求，更要成为遏制偏激、混乱或谋利行为的有效工具。因而，信访治理结果法治化所要实现的是，既能够克服基层政府可能的官僚主义、懒政行为，积极维护人民群众的切身利益，又要防范过分行为带来的意外后果，追求的是群众路线与法治路线二元良性互动与合一的结果。
三、存在的问题
信访是国家与社会互动的重要方式，基层信访治理在规范政府权力运行、化解社会矛盾冲突、扩大人民政治参与等方面发挥着重要积极作用。规范性是信访治理效能得以发挥的前提和基础，信访治理只有在规范化的轨道上运行，才能发挥积极效应。信访治理失范将会导致一系列"因访生访"或"访情升级"问题，破坏基层治理生态。然而，在实践领域中，基层信访治理不可避免地存在一些失范问题。
（一）目标偏离：重大决策中的"民主"与"效率"抉择
提高重大决策民主参与度是从源头规范政府行政行为，保证治理目标公正性的关键步骤。公众有序政治参与是降低政府决策失误率、提高决策科学性的有效路径，它有利于提高政府决策的公正性和合法性，减少由决策失误所导致的群体事件发生率。但在具体实践中民主参与效能并未充分发挥。一是重大决策民主参与实效性偏低，埋下信访隐患。2019年国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》（下称《条例》），规定重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策，并对公众参与的形式和程序作了详细规定。但由于《条例》并未给出行政决策公众参与度的确切定义，基层政府部分决策往往出现信息公开度和公众参与度不足问题，尤其表现在道路交通规划、重大项目征地拆迁等重大决策领域。二是重大决策社会稳定风险评估（下称"稳评"）机制存在缺陷，增加信访风险。重大决策稳评机制具有社会矛盾化解与社会风险预警的积极功能，做实重大决策稳评是防范集体上访和群体性事件等重大风险的有效途径。然而，在稳评机制实施过程中，由于存在评估主体单一、评估方法不严谨、评估监督乏力等问题，某些重大决策稳评趋于形式化，稳评结果缺乏科学性和准确性，难以真正反映重大决策可能带来的社会风险。尤其那些处于快速城镇化过程中的地区，由于重大项目数量多、体量大，社会群体利益分化加速，重大决策稳评不足所导致的信访风险极为常见。
（二）主体缺失：政策执行中的"协同困局"与"反馈缺失"
基层政策执行引发信访问题是长期困扰中国基层治理的难题。学界对其成因的分析主要集中在政策执行偏差、执行走样变形等方面。事实上，政策执行引发信访矛盾并非简单的基层政府执行过程本身的问题，更深层次原因表现在两个方面：一是政策执行部门协同机制匮乏，诱发大量信访问题。在中国特色科层体制下，基层政府角色的核心是执行，但在以条为主的政策制定体系下，上级政府部门政策制定呈现一定碎片化特征，政策制定协同不足极易导致基层政府政策执行主体不明确、执行标准不统一和执行衔接不顺畅等，并由此引发大量信访问题，实践中主要表现在农村宅基地审批、城市违建拆除、征地拆迁补偿等领域。二是政策执行反馈机制匮乏，难以有效清除信访堵点。政策执行任何环节不到位都可能诱发群众上访行为，政策反馈是从根源上减少信访矛盾的关键。镇街是国家政策执行的终端，政策执行中存在的问题最终都会在镇街层面呈现。但从基层政策执行过程来看，目前自上而下的政策执行通道畅通，但自下而上的政策反馈渠道则较为匮乏，难以从源头上清除信访隐患，导致重复访、越级访数量多。政策执行的"协同困局"与"反馈缺失"实际折射了基层信访治理的主体缺失问题，这限制了信访治理规范水平的提升。
（三）过程失范：信访办理中的"路线矛盾"与"责任悖论"
一是信访办理面临群众路线与法治路线的"路线矛盾"。首先，信访作为一项具有中国特色的制度安排，自诞生之日起就被赋予了坚持群众路线的重要价值。从群众路线高度，信访工作必须实质性地回应群众提出的所有信访诉求，并通过深入调查了解实际情况，积极开展宣传解释工作等，努力获取群众的理解和支持。但在实践过程中，群众路线的要求极易导致信访工作边界模糊化问题，为群众缠访闹访留下空间。其次，信访问题是国家治理的重要内容，必须纳入法治化轨道。从法治路线出发，信访工作必须严格依照法定规则和程序回应信访诉求，但纷繁复杂的社会现实中存在大量合情合理但不合法的诉求，且诸多私域范围内的事项并无明确法律依据。在此背景下，若严格遵循法治路线要求，可能出现懒政、怠政、无视群众利益等问题；若严格遵循群众路线要求，则可能缺乏充足法律依据。由此形成群众路线与法治路线的"两难困境"。"两难困境"的相互作用，导致信访工作边界模糊，大量私域问题或涉法涉诉问题寻求信访途径解决，缠访闹访现象屡禁不止，基层信访工作压力巨大。二是信访办理面临责任越压越实与质效提升难的"责任悖论"。压实信访工作责任是从源头上规范信访治理的重要抓手，实践中通过全程留痕、督导巡查和责任追究等，层层压实了信访治理的党政责任、属地责任和事权责任。在责任越压越实的情形下信访治理实效理应同步提升，但实践中似乎并非完全如此。一方面，初信初访责任压实与基层不敢为的矛盾。为督促基层干部提升初信初访化解率，信访治理遵循首问负责、谁处理谁负责的原则。但信访事项具有复杂性，基层干部在短时间内难以完全掌握信访事项全部信息，在信息不对称情形下，为避免被追责，一些基层干部不敢针对群众信访诉求作出直接而完整的回应，由此导致重复访、越级访数量居高不下。另一方面，事权责任压实与部门推诿的矛盾。按照国家相关法律规定，信访诉求办理遵循依法分类处理的原则，属于事权单位职责范围内的事项应由信访部门依法转办交办。但由于当前信访事项依法分类机制不完善，事权单位为避免被追责问责，在信访诉求转办过程中存在推诿扯皮、以形式化解代替实质化解等问题。
（四）结果偏差：基层群众的"过度信访"与"规制难题"
一是群众过度依赖信访，导致国家治理的人治与法治张力。在现行法律体系下，信访的权限范围缺乏明确的法律边界，凡属群众诉求范围内的事项均可进入信访程序。尤其在互联网时代，群众可以通过网、电、信、访等多样化途径表达利益诉求。相较于法律诉讼、行政复议、仲裁调解等法定途径，信访具有成本更低、效率更高的特点，在理性经济人思维作用下，许多群众在明知有法律途径可走的前提下仍选择信访。信访权利救济功能扩张，使得大量涉法涉诉问题涌入信访部门，由此出现"信访工作成效越高，信访量反而越大"的矛盾现象。群众对信访部门的过度依赖，一方面体现了对党和政府的信任，但另一方面也破坏了社会的法治环境，行政机关的责任被无限扩大，政府越通过信访途径积极介入基层社会治理，越助长少数群众"靠"和"要"的思想。此外，群众过度信访依赖还极大增加了基层工作压力，造成行政资源的大量消耗。二是群众信访行为规制难题，导致基层治理的低效困局。信访是党的群众工作的重要内容，面对群众来信来访，各级政府要从做好群众工作的政治高度来维护信访秩序，尤其在重要机构、重大活动和关键节点，基层政府更要牢牢守住信访维稳的安全线。正因如此，一些群众抓住信访制度的独特属性，一方面利用关键节点进行缠访闹访，希望通过"闹大"寻求信访问题解决，另一方面利用基层政府的维稳压力进行谋利型上访，不断提高信访诉求，迫使基层政府打破科层常规，寻求"特事特办"，在这种情况下甚至出现一些以访为业的"老钉子户"。面对少数群众"信上不信下""信闹不信理""信多不信少"的信访投机行为，基层政府缺乏有效规制手段，"拖""推""堵"成为缓和此类矛盾的策略选择，但这也为矛盾激化和上行埋下了隐患，信访制度的治理功能一定程度上被扭曲。
四、对策与建议
基层信访治理的规范性深刻影响党和政府的公信力，信访治理失范将给基层治理增加不必要的风险。新时代加强基层信访治理的规范性，需要围绕"全过程访源治理"和"全过程人民民主"两条主线，持续提升信访治理的公正性、民主化、制度化和法治化。
（一）强化公众参与保障，提高重大事项民主决策实效性
提高重大决策公众参与的实效性是从根源上规范政府权力运行、减少信访矛盾的关键。对此，提出如下建议。一是制定出台基层社会民主议事指南，充分保障公众参与权。国务院《重大行政决策程序暂行条例》是自上而下保障公众决策参与权的重要制度保障，但由于其原则性规定较多，且未明确界定公众参与程度，实践效果较为有限。对此，基层政府可以尝试制定基层社会民主议事指南，通过出台综合性指导文件，明确哪些事项公众可以自主参与议事，并建立健全议事结果纳入政府决策议程的制度化渠道，以规范自下而上的决策参与，将矛盾化解在决策环节。二是针对重点领域信访事项出台补充性规定，解决政策性、多跨性问题。例如，征地拆迁政策与户籍管理制度之间衔接不畅问题，相关职能部门应在国家政策基础上，根据基层实际情况出台支持性和配套性的补充规定，以减少政策性信访问题的发生率。三是完善重大决策社会稳定风险评估第三方机构管理。进一步规范稳评机构资质认定和管理标准，完善激励约束机制，同时根据机构专业水平和稳评报告质量进行分级分档，对造成重大决策失误和社会风险的追究评估主体责任，提高重大决策稳评科学性。
（二）优化政策执行体系，预防和减少政策型信访问题
规范公共政策执行机制和完善政策执行反馈机制，是减少政策型信访问题的必然选择。一是要进一步加强政策型信访问题收集。信访制度本身是一个重要的社情民意信息收集机制，相当一部分信访问题实际反映了公共政策的缺陷。对此，基层政府要积极建立镇街政策执行问题反馈激励机制，鼓励基层信访干部及时反馈政策执行中的共性问题，形成"金点子"，并通过制度化渠道上报。二是进一步发挥信访的政策优化功能。信访问题为优化公共政策提供了大量真实、紧迫而又具普遍性的信息，《信访工作条例》规定的"三项建议权"，为信访问题转化为政策建议提供了制度保障。对此，基层政府要积极探索建立自下而上信访问题转化为公共政策建议的实现机制，督促相关部门完善政策内容、执行手段和方式等，从根源上减少政策执行带来的矛盾纠纷，充分发挥信访的政策优化功能。
（三）完善信访受理制度，明晰"信访权"的有效边界
信访具有救济成本低、程序简单、受案范围广的特点，但这也带来了少数群众"信访不信法""信闹不信理"等失范行为，大量涉法涉诉或私域问题涌入信访部门，使后者疲于应付。对此，提出如下建议：一是出台《信访工作条例》的补充规定，进一步理清信访权利与其他法定权利的界限，明确司法途径是维护公民权利的主要手段，信访途径应当作为补充性或者兜底性权利救济途径。以信访救济代替司法救济，不仅不利于维护基层社会秩序，还会弱化现代国家治理的法治基础。各地可以结合基层实际尝试出台补充性规定，进一步区分涉法信访与非涉法信访的边界，引导群众涉法涉诉问题通过法律手段解决，增强司法救济的权威性。二是在建立健全信访分类处置衔接机制的基础上，积极推动信访处置权限外的事项，通过制度化、规范化途径转入法定程序，比如涉法涉诉事项移交、私域矛盾调处等，以法治为保障，扎实推进信访制度持续完善。