粮食产业高质量发展的路径调研报告

粮食产业高质量发展的路径调研报告

地处豫鄂两省交界的XX县是全国超级产粮大县，连续多年被评为全国粮食生产先进县、全国农业综合开发先进县，被誉为"中原粮仓"。全县粮食种植面积达到340万亩以上，粮食总产稳定在26亿斤，位居全国50强。

一、责任与担当

民以食为天，粮食问题是治国安邦的头等大事，粮食安全是国家安全的基础。保障谷物基本自给、口粮绝对安全、"把饭碗牢牢端在自己手上"，是我们这样一个拥有14亿多人口的发展中大国粮食安全的底线，只有恪守这个底线，才能更好地实现经济社会的安定与繁荣。XX县地处国家粮食安全战略工程粮食核心产区，肩负着保障国家粮食安全的重任，能够始终坚定政治站位，识大体、顾大局，体现了一个超级产粮大县的责任和担当，坚持不懈抓好粮食生产的成功经验，具有普遍的示范和借鉴意义。

一是拥有一批政治过硬、业务精湛、勤奋敬业的高素质农业干部队伍。基层农业干部是党和国家关于"三农"工作大政方针和工作部署的贯彻者和落实者，也是农业农村发展的引路人。他们懂得农业、熟悉农村、心怀农民，能够深刻领会党和国家农业发展战略，找准地区农业发展定位，为县域农业发展把好方向；他们深入田间地头，沉到基层、贴近农民，熟悉本地农业农村发展的实际情况和具体问题，上知政策、下接地气、精准施策；他们眼界开阔，积极推广新技术、新模式、新品种，有效地促进了农业增效、农民增收；他们有大局意识和协作精神，通过开展无人机统防统治，动员群防群治，抓好小麦病虫害防治工作，既为本县夏粮丰收奠定了坚实的基础，也惠及全省粮食安全大局。小麦多发的条锈病和赤霉病等病虫害具有从南向北传播扩散的特点，XX作为河南小麦产区的"南大门"，抓好病虫害防治、阻断传播路径为全省夏粮生产构筑了一道安全屏障。

二是深入实施"藏粮于地、藏粮于技"战略，不断提升粮食综合生产能力，推动农业提质增效。坚持藏粮于地，累计建成高标准农田117万亩，占总耕地的45%，坚持落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，在工业化、城镇化进程中，"耕地红线"不仅未被触碰和逾越，近3年来，通过撂荒地复垦、空心村整治等措施，反而新增15万亩，由245万亩增加到260万亩。坚持藏粮于技，用现代农业科技和物质装备支撑粮食高效生产，农作物综合机械化率达到93%，XX县成为全国主要农作物生产全程机械化示范县，新技术、新品种入户率98%以上，与国家、省、市各级科研院所建立紧密的合作关系，大力培育推广有机小麦、脱毒红薯、优质玉米、优质高粱等优势粮食品种，XX红薯荣获农业农村部农产品地理标志保护产品。

三是高度重视粮食质量安全，着力推进农业绿色高质量发展。XX县目前无公害农产品基地达22个，无公害认证产品28个，有机农产品基地12个，有机证书14个，地理标志农产品4个，是省级农产品质量安全县。"豫薯香"牌脱毒红薯、XX绿米、有机小麦等特色优质粮食品种已具有较大种植规模和影响力。XX县注重控制农业投入品的使用，强化对于农资销售部门的监管，严查禁限高毒、高残留农药的销售。全县绿色防控341.2万亩，绿色防控覆盖率达42%。全县小麦、水稻、玉米三大粮食作物统防统治覆盖率50.4%，农药使用量减少5%，利用率40%。测土配方施肥技术覆盖率95%以上，化肥利用率25%。鼓励各类经营主体通过秸秆机械粉碎深耕还田、秸秆发酵制作有机肥、秸秆基料化种植食用菌等途径实现秸秆等农业废弃物综合利用，秸秆综合利用率达到96%。

四是大力推进农业经营模式创新，用现代农业经营理念改造传统农业。大力实施"互联网+"农业，依托全国电子商务进农村示范县建设，开辟特色优质农产品网络销售渠道，培育和壮大专业合作社、家庭农场等农村电子商务市场主体，加快线上线下融合，建成统一开放、竞争有序、安全可靠、绿色环保的农村电子商务市场体系，"XX红薯"年网上销售额突破3亿元，获国家地理标志认证。采用"公司+基地+农户"模式发展订单农业，发展有机小麦基地11个，总面积XX万亩，实现专种专收专储专用。与XX集团等大型知名企业合作，发展订单农业XX万亩。依托专业农机合作社等农业经营主体，形成了完善的农业社会化服务体系，采用全托管和半托管形式，为农民提供产前、产中、产后各个环节的服务，目前全县托管土地XXX万亩，土地托管率超过75%，提高了农业机械化水平和生产效率，也降低了农业劳动强度。

二、问题与瓶颈

XX县能够深入贯彻落实习近平总书记关于粮食安全的重要指示精神，坚决扛稳维护粮食安全的重大政治责任，实现了粮食生产的持续、健康、稳定发展，但作为产粮大县，在发展粮食生产过程中存在一些问题值得我们深入思考。

一是对产粮大县的转移支付不足，利益补偿机制有待完善。为保障国家粮食等重要农产品的有效供给，产粮大县将大量的劳动力、水土资源投入农业生产，这就使得二三产业发展空间受到限制，产粮大县难以兼顾粮食安全的国家责任与地方经济社会发展目标，和发达地区的工业化和城镇化差距进一步加大，经济社会发展滞后。国家对于粮食主产区、产粮大县已经实施奖补政策，但总量规模有限，远远不足以弥补这些地区为保障国家粮食安全而付出的机会成本。2020年，XX县获产粮大县奖励资金XXX万元，一次性奖励资金XXX万元，这些资金还不足以支撑当年全县农业发展投入，政府甚至还需调配其他财政资金填补农业发展资金缺口。

二是农民种粮比较效益低，积极性不高。由于生产周期长，投资回报率低，同时还面临着自然风险和市场风险，农业被视为弱质产业，比较效益低下，粮食种植业更是如此。XX全县500万亩农作物种植面积，粮食种植面积达340万亩，占68%，效益相对较高的经济作物种植面积仅为32%。以小麦、玉米复种模式为例，小麦亩均收益XXX元，玉米亩均收益XXXX元，全年亩均收益仅XXX元，一方面，以同样的资源投入经济作物种植和非农经营将获得更高的收益，农民种粮机会成本大，挫伤了农民种粮积极性。另一方面，种粮收入在小规模农户家庭收入中的比重很低，农户对粮食生产不够重视，难以保障足够的资源要素的投入，对粮食安全带来负面影响。

三是农户经营规模总体偏小，小规模农户占主体，仍未实现农业适度规模经营。虽然随着城市化进程快速推进，大量农民正在从农村逐步到城市转移，从事农业生产的人口逐渐减少，但鉴于巨大的人口基数，中长期内，农业人口总量仍然较大，农业小规模家庭经营的基本格局不会根本改变。此外，小规模农户绝大多数收入来自非农就业，兼业程度深，农业收入在家庭收入中的地位无足轻重，但由于风险意识的存在，将耕地作为家庭成员生存的最后保障，极少愿意放弃耕地，导致土地规模经营发展缓滞。全县流转土地96.19万亩，仅占耕地面积的36.9%，承包经营超500亩的合作社或家庭农场仅有XX家，占耕地面积的1.2%，"小块田""面条田"等耕地细碎化现象大量存在，规模化种植程度低。

四是粮食补贴对粮食生产的激励作用有限，仍需优化。2003年以来，我国逐步实施粮食直补等各类农业补贴，对增强农业综合生产能力，提高农户种粮积极性，促进粮食生产丰产增收起到重要作用，针对实施过程中暴露出的一些问题和矛盾，从补贴范围、补贴强度和补贴对象方面进行了一系列的改革，形成了直接补贴和价格补贴相结合的综合粮食补贴政策体系。现行的粮食补贴政策中的直接补贴分为脱钩补贴和挂钩补贴，脱钩补贴中包括耕地地力保护补贴和适度规模经营补贴，在补贴制度的设计上开始向家庭农业、合作社、种粮大户等新型经营主体倾斜，但补贴的激励效应仍然有限，主要问题为：现有的补贴发放方式具有普惠性，补贴标准低，补贴对粮食生产的激励作用有限，直接补贴中的耕地地力保护补贴仍然采用"按地补贴"的做法，农民只要有承包地，不论种什么，种多少，甚至不种，都可以享受补贴，而通过土地流转真正种粮的新型经营主体却得不到这部分补贴，背离了发展粮食生产的激励目标。

三、启示与路径

确保国家粮食安全是产粮大县义不容辞的责任，产粮大县在国家粮食安全战略中的地位不可代替，为国家粮食安全作出了重要的贡献，也是奉献，但经济社会发展不平衡不充分的矛盾也非常突出。作为产粮大县，XX县在发展粮食生产中面临的问题既具有代表性，也具有普遍性，这些问题的有效解决事关我国乡村振兴和粮食安全大局。

一是持续加大对于产粮大县的扶持力度，提高产粮大县粮食综合生产能力。完善粮食主产区和产粮大县利益补偿机制，合理评估产粮大县为保障粮食生产而错失二三产业发展机遇应得的补偿标准，按照"谁受益，谁补偿"的原则，由中央政府、各级粮食调入区政府、粮食调入区占用耕地单位等多元主体共同承担补偿责任，以产粮大县粮食调出量为依据分配补偿资金。提高国家对于产粮大县的奖补资金，用于支持农业发展。提高高标准农田建设标准，提升产粮大县农业基础设施水平，设置专项资金用于农业水利灌溉渠道管网的维护。通过强化政策扶持，完善产粮大县利益补偿机制，促进区域协调发展，提高粮食主产区和产粮大县综合生产能力。

二是以建设国家粮食安全产业带为契机，把粮食资源优势转化为产业优势和经济优势。产粮大县不仅需要利用现代科技、物质装备和经营方式确保粮食的稳产增产，还要推动粮食产业提质增效和提档升级，实现高质量发展。要加强粮食产业带高质量发展产业园区建设，利用现代信息技术和电商平台，构建高效的市场监测体系、仓储物流体系和营销体系，坚持延伸产业链、提升价值链、打造供应链，实现"粮头食尾、农头工尾"，发展粮食精深加工，形成一二三产业融合发展的农业全产业链融合发展格局，补齐产粮大县经济社会发展

短板，提高地方财政收入和农民收入水平，提高产粮大县政府和农业生产者抓粮、种粮的积极性。

三是建立小规模兼业农户离农机制，推进适度规模经营。从细碎化经营走向适度规模经营被视为解决我国"三农问题"的根本出路，当一个从事农业经营的家庭收入水平达到非农就业家庭的收入水平时，这个家庭的劳动力就会在农业中稳定下来，成为职业农民，此时的农业经营规模就是一个临界规模。只有达到或超过这一规模，农业经营成为农业家庭赖以生存的收入来源，农户才能够重视并加大对于农业经营的投入，从而提高产出效率。因此，加强顶层制度设计，建立小规模兼业农户离农机制，是改变目前产粮大县农业小规模经营为主的重要路径。要采取一系列举措形成乡村和城市对小规模兼业农户的推拉力量。逐步减少对于小规模农户的农业支持，消除粮食补贴的收入效应；要加强农村基础教育和非农职业培训，使农民获得知识、技术和技能，提升小规模农户的人力资本，提高农民获取非农收入的能力，为农民进城创造更好的制度环境、更多的就业机会，从而产生拉力，吸引农民在城市中长期稳定地生存，最终完全脱离农村。

四是优化粮食补贴政策，保护粮食生产者利益。粮食补贴中的价格补贴政策对于提高种粮农民收益有直接影响，但以最低收购价为代表的价格补贴政策受到了WTO规则"天花板"的约束，中国应借鉴发达国家的实践经验，逐步退出农业价格支持政策，增加直接补贴，将补贴从流通领域转向生产领域，保护粮食生产者利益。要创新粮食直接补贴发放形式，让真正种粮的农民能够享受到粮食补贴，按实际粮食种植面积或产量确定农户补贴标准，提高粮食生产者收入水平，提高农民的种粮积极性。持续增加适度规模经营补贴，按照种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体的流转土地面积为基准，进行重点倾斜和专项补贴，使补贴资金能够真正对粮食生产发挥激励作用。

人民日益增长的美好生活的需要对我国粮食供给提出了更高的要求，既包括数量安全也包括质量安全，既要立足国内资源保障口粮绝对安全，也要建立全球供应链，利用国外资源调剂国内农产品余缺。产粮大县是我国粮食安全保障体系的重要组成部分，要以国家粮食安全产业带建设为契机，促进粮食产业提质增效，实现产粮大县粮食产业高质量发展，补齐经济社会弱项短板，在乡村振兴的大道上阔步前进。