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调研报告参考:地方人大司法监督的探索与思考

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司法制度是国家治理体系的重要组成,全面深化改革背景下加强地方人大司法监督,必须要履行法定职责、创新工作机制,切实推动司法制度和司法能力现代化。

一、地方人大司法监督的情况与问题

(一)工作的情况。各地方人大及其常委会的司法监督工作情况,一般是采取听取审议工作报告、执法检查、任免监督、专题询问、重大事项报告等法定方式,并结合工作评议、满意度测评等创新举措。但客观来看,司法监督仍是人大监督工作的薄弱环节,主要表现在:一是监督议题偏少,地方人大及其常委会的司法监督项目每年在2件左右,远远少于对政府工作的监督,且监督范围较为狭窄,主要集中于业务、案件和人员,对机制、程序、规范等方面的监督缺乏;二是监督深度不够,地方人大及其常委会组织代表检查、视察、调查、评议等活动时,往往难以解决人员分散、时间紧张、专业生疏等问题,大都浅尝辄止,无法全面到位,对问题找不准、症结析不深、建议提不实。三是监督效果有限,存在着弹性监督多、刚性监督少,程序性监督多、实质性监督少,即期监督多、跟踪监督少,事后监督多、事中监督少等情况。同时,群众参与度、知晓度不高,司法机关落实率、执行率尚有不足。

(二)存在的问题。认真分析各地方人大及其常委会的司法监督调研情况,产生上述问题的原因一般是"不愿监督、不敢监督、不善监督"等等。但再深层分析,除监督能力之外,还有体系、机制、方法、措施等监督制度方面的一些问题症结。如制度细化不到位,导致监督层次缩减,宪法规定缺乏细化安排,《监督法》未有效涵盖地方人民代表大会,导致最高形式的人大监督容易被简化为常委会监督,监督层次不断缩减;如体系设计不紧密,导致监督合力不强,司法监督体系往往是由党委、人大、检察、审计、群众等主体组成的松散多元系统,相互间没有平台机制的紧密联结,力量分散、各自为战、协调不够的现象还比较突出,无法形成专业深度、整体格局、聚焦效应,对司法机关的工作、人员、预算监督与事前、事中、事后监督,难以实现全覆盖、优效果;如认识评价不清晰,导致监督动能缺失,人大监督权的行使散见于相关法律法规,且内容规定过于笼统、程序实体不够清晰,针对性、操作性不强。同时,目标管理机制尚未建立,难以形成责任落实、工作导向、绩效评价、结果应用、目标提升的监督"循环过程",在一定程度上造成了人大监督主观动能的缺失。

二、地方人大司法监督的举措和影响

一是着眼于强化监督。全面深化改革有效解决了前文所述的问题症结,给地方人大司法监督带来了强化的直观影响。一是促进层次提升。监察委员会由人民代表大会产生,对人大负责、受人大监督、向人大汇报工作。这不仅在制度层面确立了监督权作为一项国家权力的地位,同时也拓展了人大行使权力的领域和审议监督的范围,使之成为对司法机关的监督者和对另一监督者(监察委员会)的再监督者,构建了司法监督的崭新格局。二是促进力量整合。监察委员会对行使公权力的公职人员进行全面覆盖监察,并建立司法协调衔接机制,整合反腐败资源力量。这意味着监察委员会集中了原由不同国家机关行使的监督性权力,以及法定、广泛、刚性的监督手段,推动了以往主体多元、协作多边、层次多级的松散型司法监督体系,转换成在党委领导下,以人大监督和国家监察,自身执行力、部门整合力和规划统筹性、工作专业性更强的紧密型司法监督新体系。三是促进专责明确。监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,在业务人事上垂直管理,这体现着司法监督的实体化(特别是反腐倡廉,包含违法监督、效能监督、廉洁监督等)、权责权的统一化,不仅有利于明确监督责任、监督目标,也有利于人大对监察委员会司法监督工作的再监督、再推动、再提升,确保良性循环、有效运行。

二是着眼于多面监督。地方人大司法监督会除受到直观影响之外,也面临着全面深化改革制度创新重构背景下的新要求。一方面,倒逼地方人大及其常委会不能囿于业务、案件、人员的监督内容范围,不能满足于具体意见落实、具体问题整改的固有目标结果,而是要从"国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督"宪法规定的更高层次,从"治理体系、治理能力"的更高要求出发,在人大"制度总框架"下深入思考司法监督工作的定位、权界和目标,推动司法制度和司法能力的现代化。另一方面,要求地方人大必须从"配合、促进"司法制度改革的角度,立足于司法监督的层次、体系、职责发生的上述新变化,认真研究、积极探索创新监督机制、方法、措施,以及增强人大代表的履职能力、人民群众的参与意识等具体内容,进一步提高工作质效,实现监督制度、监督能力的现代化,并与司法制度、司法能力的现代化相辅相成、互促共进。

三是着眼于无用监督。在思考司法监督定位、权界、目标和探索司法监督机制、方法、措施的同时,应避免陷入"无用化"新误区,如认为司法机关独立行使职权,地方人大及其常委会没有必要加强司法监督?监察委员会对行使公权力公职人员监察全面覆盖,地方人大及其常委会没有必要加强对司法工作人员的监督?监察委员会同纪委合署办公,地方人大及其常委会没有必要加强对监督者的监督?司法机关专业性强,地方人大及其常委会没必要强调人大代表的主体作用?上述误区,其实还是思想认识深化的问题,没有充分认识到人大司法监督是制度所定、民众所盼、自身所重、司法所求。因此,地方人大及其常委会司法监督不仅不是无用,还要持续加强。

三、地方人大司法监督的定位与权界

一要进一步把握定位。要切实把握人大监督在司法监督新体系中的三重新定位,进而理清人大监督与其他监督形式的层次边界。一是在党的领导下,作为群众监督的最高形式,与国家监察一起,是司法监督新体系的"两核";二是体现权力机关职能,决定任命监察委员会负责人,授权并监督支持监察委员会依法行使监督权,是司法监督新体系的保障;三是基于与"一府两院"的分别授权关系,作为法律监督、审计监督等其他形式的协调枢纽,是司法监督新体系的平台。

二要进一步明确权界。要根据人大权力全民性、法定性、至上性的特点,努力避免与其他监督形式的重叠和互扰。一是"大事"监督,紧扣关系人民利益的改革发展大局,充分发挥代表主体作用,健全人大及常委会依法行权机制,推动解决司法工作的重大、共性、突出问题;二是"法律"监督,紧扣体现人民意志的法律实施工作,对司法机关、司法实务进行监督,并视情问责问效,推动司法公开公正;三是"统筹"监督,紧扣代表人民行权的最高地位要求,科学规划、加强统筹、集聚力量,健全与国家监察、法律监督的联动合作机制,推动各种监督形式之间的优势叠加、资源共享。

三要进一步理清目标。一是制度性目标,通过监督推动改革,推动司法制度和司法能力现代化,推进监督制度和监督能力现代化;二是效能性目标,通过研究制定有关衔接的办法、规定,加强改进司法监督,支持司法机关独立行使职权,确保法律在本区域内得到正确实施;三是问题性目标,通过加强代表工作和建议件办理,推动解决人民最关心最直接最现实的司法问题,不断满足全社会日益增长的司法需求,努力让每个司法案件都体现出公平正义。

四、加强地方人大司法监督的措施与建议

地方人大及其常委会要按照全面深化改革的决策部署,立足于人大自身职能,健全完善监督运行机制方法,不断提升司法监督工作的统筹能力、组织水平、实际效果。

一要着力推进司法监督体系建设。要坚持党的领导,按照监察制度、司法制度改革要求,牵头建立专群兼有、层次丰富、各负其责、紧密衔接的司法监督体系。一是要带动群众监督。通过深化人大代表联系群众活动室,以及设立代表信箱、完善人大门户网站(微信公众号)、安排旁听庭审、组织公民列席人代会或常委会等方法,鼓励人民群众发表意见建议;通过深化一线检查、现场视察,以及加强代表建议办理、开展基层调查研究、联系人大代表、处理来信来访等工作,借助互联网及各类媒体开展民意征集和民调测评,充分听取人民群众的想法呼声。二是要推进国家监察。从监督"监督者"的角度,适时作出决议决定、督促建立目标管理制度,既对监察委员会给予制约规范,更积极保障支持,推动其依法行权、依权明责、责权统一;并通过建立人大常委会、专工委(如监察司法委、财经工委)与监察委员会之间多边、双边等协商议事联动机制,提升监督整体水平。三是要支持法律监督。定期听取报告、专题调研视察、出台决定决议等工作,"以督促权"支持检察院、司法局落实法律监督各项规定,更好地行使法律监督权;并通过修订《监督司法机关工作办法》和建立职权分工协作、日常衔接通报、监督结果运用等机制,"以案促法"引导检察院、司法局以"案"为重点,更深入地督促司法机关依法办案。同时,积极推荐具备履职条件的人大代表担任人民陪审员、人民监督员,支持扩大参审范围、完善参审机制,发挥应有作用。

二要科学编制司法监督工作计划。要立足本地实际,按照司法制度改革要求,科学编制届内司法监督工作计划以及年度计划,增强司法监督工作的统筹性、推进的连续性、结果的实效性。一是要统筹监督主体。根据法律修改精神,统筹好人大与常委会、人大及其常委会与监察委员会、监察委员会与"两院"等监督主体之间的责任关系、权力边界、监督内容、工作流程、联动方法,努力解决全面深化改革背景下司法监督"谁来做、做什么、怎样做"的实际运作问题,在规划层面落实司法监督体系的要求,构建监督的总体格局。二是要统筹监督议题。围绕中央、省、市确定的司法工作部署,充分考虑各个监督主体的职能优势、行权差异和对象不同,充分考虑各项任务完成的难度高低和周期长短,将对案件监督、对工作监督和对人监督结合起来,将事前、事中、事后监督结合起来,统筹确定监督议题,确保"届有主线、年有重点",不断提升监督的覆盖面。三是要统筹监督形式。对重点议题,进行流程整体设计,统筹运用检查、调研、视察、通报、审议、测评、听取专项工作报告等各个监督主体的监督方法,开展集中监督,切实增强监督效果;对影响全局的重大议题,调动监督体系的整体合力,统筹建立"评案-议事-促人-督单位"等各个监督主体的联动机制,尤其要明确相关刚性监督形式的启动使用程序,完善责任追究和事后惩戒制度,切实增强监督的权威性。

三要明确司改进程监督要点。要密切关注基层实践,从人大的工作职能出发,主动监督、深入推动各项司法改革措施取得实质进展。一是要围绕"办案责任",监督落实基础性改革。督促落实司法办案责任制,通过专项报告、专题调研、专门检查等方法,监督支持司法机关科学设立办案程序公正、办案质量效率的评价标准及业绩考核标准,加强期限预警、程序监控、风险评估等工作,努力实现"让审判者裁判、让裁判者负责"。二是要围绕"诉讼程序",监督实施后续性改革。集中调研改革进展、集中听取公检法汇报、集中视察法庭建设、集中旁听案件庭审等方法,推动诉讼制度改革,督促司法机关抓紧研究实施相关制度,确保司法活动和诉讼活动以审判为中心进行;并通过调研审司对接、审政对接、审律对接,推动案件受理制度改革,督促司法机关加强法律援助和司法调解,切实将矛盾纠纷化解在立案和诉讼之前。三是要围绕"配套机制",监督谋划深化性改革。共商办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制,通过明确纠错主体认定标准、启动条件、追责程序,努力防止冤假错案发生;共商审执分离体制改革思路,通过向上级人大提出法律修订建议、向本级政府提出规章制定建议,探索完善审执外部分离模式,努力破解"执行难"问题。四是要围绕"司改要求",监督加速细节性改革。深化"法治监督在一线"活动,将速裁机制、共享平台、尊重律权、司法公开、群众参与等司改要求,转化为目标清晰、内容具体、责任到位的项目,并针对项目实施的时间节点、过程细节进行动态监督,掌握进展、因地制宜施策,确保项目如期完成,使细节"小胜"加速积为司改"大胜"。

四要加大司法工作监督力度。要把握司法监督和司法独立的关系,从人大的行权特点出发,跳出个案对错判断,注重发现共性问题,推动司法制度改进,真正实现人大监督的应然回归。一是要以法律为依据,加强对司法工作过程的监督。以区域内常发多发案件适用法律法规为重点,完善规范性文件备案审查、重大事项报告、日常联系沟通等机制,运用执法检查、司法调研、实地视察、听取审议报告等方法,通过问卷调查和座谈问询法检干警、专家学者、人大代表、社会民众等形式,及时掌握法律实施的当前部署、情况动态,深入了解司法总体情况、困难不足,科学评估阶段成果、下步方向,提出具有操作性的监督意见、落实建议,督促司法机关正确适用法律法规、严格遵循法律法规。二是要以问题为导向,加强对司法工作机制的监督。注重常态化搜集,拓展社情民意梳理、来信来访分析、调查研究发现、代表建议办理、监察委员会信息交流等渠道,汇总查摆社会关切、共性因素、类案特点,善于找出找准司法工作存在问题症结。注重制度化解决,不回避难点、不掩饰矛盾、不遮盖问题,通过质询询问、审议意见、监督意见、通报反馈等途径,监督推动司法机关加强深层思考、健全制度预防、完善司法规则,不断提升司法能力水平。三是要以满意为标准,加强对司法工作绩效的监督。宏观层面,在人代会期间议好报告、提好建议、投好表决票的基础上,督促司法机关尽快改错纠偏;中观层面,对人大常委会审议意见、法治监督项目、司法专项工作,通过检查、审议、考核和满意度测评等形式,督促司法机关抓紧落实推进;微观层面,以问题解决率、答复满意率为重点,建立代表建议办理绩效评优机制,以进一步增强监督的工作效果、法律效果、社会效果。

五要创新司法人员监督方法。要从人大的资源优势出发,创新监督评议方法机制,确保司法人员有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。一是要从独力实施向合力实施转变。既认真听取司法机关的情况介绍,又广泛征求人大代表、社会各界、法律同行、人民群众的意见反映;既利用法律监督资源,了解掌握办案质量、司法能力,又利用国家监察资源,及时获取廉洁操守情况、依法履职绩效,推动群众监督、人大监督、法律监督、国家监督在力量上整合、在角度上互补、在内容上集成,确保对法官、检察官的监督更全面更客观更专业。二是要从即时监督向常态监督转变。探索与监察委员会共建司法监督信息平台,实现对司法人员的常态监督,健全动态管理、约谈提醒、触线告诫及向同级司法机关反馈、向上级司法机关通报等机制,切实增强司法人员的监督意识、自律意识。三是要从等级评价向激励评价转变。建立人大监督与日常管理、晋职考核、员额遴选、选举任命、责任追查、事后惩戒、辞职罢免等紧密衔接的流程机制,特别是在监督中要坚持"细摆问题、慎用等次,促事为主、评人为辅"原则,善用正向激励、妥用反向激励,让司法人员有动力有压力,不断激发工作的主动性进取性,依法独立公正行使司法权。

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