加强黑土保护利用保障国家粮食安全工作调研报告

加强黑土保护利用保障国家粮食安全工作调研报告

党的二十大报告指出：要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护。黑土保护利用是关系国家粮食安全、社会稳定和人民健康的千秋伟业。十三届全国人大常委会第三十五次会议于2022年6月24日审议通过了《中华人民共和国黑土地保护法》。把黑土视为"国宝"进行保护和利用，是深入学习贯彻习近平生态文明思想的有力举措。为发挥〔…〕独特生态优势，〔…〕省政府参事室黑土保护利用课题组采取实地踏查、听取汇报、召开座谈会等方式，对〔…〕省黑土耕地保护利用情况进行专题调研，形成了一些思考和建议。

一、〔…〕省黑土地保护主要成效

（一）黑土地保护政策资金大力支持。近年来，省委、省政府深入贯彻习近平总书记对〔…〕重要指示精神，全面落实党中央、国务院决策部署，深入实施"藏粮于地、藏粮于技"战略，不断加大投入力度，采取工程、农艺、生物等综合措施，坚持用地与养地相结合，着力提升2.579亿亩黑土耕地质量，取得较好成效。

2020年以来，各级财政累计投入黑土地保护相关资金628.6亿元，年均增长11.2％。截至2022年，已筹措安排资金234.5亿元，较上一年度全年增加16亿元，增幅达到7.3％。全省黑土耕地质量等级平均为3.46等，比东北黑土区高0.13个等级；土壤有机质平均含量36.2克／千克；秸秆翻埋还田或深松地块耕层厚度达到30厘米以上。

（二）保护和利用黑土地资源有法可依。2022年，〔…〕省人大常委会表决通过《关于切实加强黑土地保护利用的决定》《〔…〕省黑土地保护利用条例》。〔…〕省通过"决定＋条例"的立法方式，进一步明确黑土地保护责任，加强监督管理。同时，采取"长牙齿"的措施，探索实行"田长制"，开展严厉打击盗采泥炭黑土行为百日专项整治行动、对违规占用耕地搞绿化行为开展专项整治，对"大棚房"问题开展专项清理整治行动"回头看"，多措并举加大黑土地保护力度，坚决遏制耕地"非农化"，防止耕地"非粮化"。

（三）黑土地保护利用综合技术措施见成效。在水土流失综合治理上，"十三五"期间综合治理面积2.1万平方公里，其中坡耕地水土流失治理面积620平方公里，治理侵蚀沟1388条，农田有效灌溉面积达9357万亩。因地制宜建立了以秸秆翻埋还田、秸秆粉碎还田和秸秆覆盖免耕还田为主的黑土保护"〔…〕模式"。全省测土配方施肥技术覆盖率达90.4％，化肥利用率达42％，畜禽粪污资源化利用率达80.1％，有效提升了黑土耕地质量。

二、〔…〕省黑土地保护利用存在的主要问题

〔…〕省在推进黑土地保护利用上，虽然取得了一定成效，但总体上还处在探索实践阶段。因长期高强度开发利用和不合理的耕作方式，黑土地退化问题仍然很严重。〔…〕省黑土地质量呈渐进下降趋势，个别地区趋于稳定或回升，但总体仍处于退化发生、退化发展和退化危机阶段共存状态。

（一）水土流失问题突出，耕地质量有待提升。近年来，国家虽然加大了投入力度，但从总量来看还很有限，与黑土保护利用实际需求差距较大。目前，〔…〕省耕地质量下降表现在黑土层变薄、黑土肥力变瘦、黑土质地变硬等方面。不少黑土区土壤物理化学性质在变差，旱时板结僵硬，涝时粘朽，蓄水保墒供水供肥能力明显下降。

（二）黑土地保护开发政策落地成效不够明显。目前，黑土地保护仍然依靠国家东北黑土地保护利用试点等政策支持，缺乏主动的市场化行为驱动，内生动力、主体意识仍显不足。目前，实施的一些黑土地保护措施，多是国家和省里补贴的项目。现行制度行政措施多、市场调节少，未形成有效利益驱动，特别是对黑土耕地保护的差别化政策倾斜和约束力还不够。目前，"谁保护、谁吃亏"是影响和制约基层耕地保护的核心问题，导致重用地、轻养地，重化肥、轻有机肥，重产出、轻投入，甚至出现了盗采泥炭黑土等违法行为。

（三）科技资源配置"重国家、轻地方"现象明显。多年来，国家持续加大对黑土地保护的资金支持力度。但是由于科研资金的使用指向性不够明确，造成了很多科研机构共同参与黑土保护利用研究，研究方向重叠现象较为普遍。不但科研力量无法形成合力和优势互补，科研经费在同一方向上也不断重复使用和浪费。由于长时间无法得到大项目和资金的支持，很多研究了数十年、耗费了几代人心血的研究项目不得不停止运行，造成了科研进程停滞、科研人才流失、科研传承终结，给黑土长期系统研究造成了难以估量和无法挽回的损失，极大降低了黑土地保护利用研究效率。

（四）中低产田粮食潜能没有充分发挥。〔…〕省中低产田分布面积大、范围广、类型多、潜力大。截至2021年，〔…〕省建成高产稳产农田占耕地总面积的33.9％，但仍有近七成的耕地处于中低产田水平。中低产田形成主要有两方面原因。一是人为因素。即人们在开发利用土地过程中采取的农业措施与环境因素不协调，造成水土流失、土壤肥力退化、连作障碍、土壤次生盐渍化和沙化等，这类土壤由于种养失衡或管理不当造成土壤产能降低，可以通过合理轮作、培肥、保育、合理施肥等措施使低产问题得到改善。二是自然因素。白浆土、低湿地、盐碱土和瘠薄土壤等障碍土壤形成，这类土壤改良难度大，但改良后粮食增产潜力更大。其改良不能单纯依靠保育培肥，必须通过工程、机械改土、农艺等综合措施消除障碍因子，才能达到标本兼治的目标。

三、〔…〕省黑土地保护的对策与建议

（一）组织多学科、多部门合作，针对黑土区域重大问题开展国际联合科技攻关

为了东北黑土区农业高质量发展，应多部门联合发力，因地制宜实行轮作等用地养地相结合的种植制度；因地制宜推广免（少）休耕、深松等保护性耕作技术，推广适宜的农业机械；因地制宜推广秸秆覆盖、粉碎深（翻）埋、过腹转化等还田方式等（《中华人民共和国黑土地保护法》第十三条）。采取综合性措施，预防和治理水土流失，防止黑土地土壤侵蚀、土地沙化和盐渍化，改善和修复农田生态环境（《中华人民共和国黑土地保护法》第十四条）。

建议成立黑土粮仓特区科技团队、国际黑土智库，加大对〔…〕科技支撑投入，依靠黑土粮仓特区（〔…〕省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区）本土科研团队打造黑土区〔…〕省的科技团队，建立协同创新机制，吸引国内外优秀的知名专家和团队参与到科技团队中，动员所有科研院校，开展黑土保护科技大比武。在黑土核心区成立"国家黑土保护实验室"和"国家黑土保护利用科技创新中心"，打造黑土保护利用国际科技创新平台，在黑土核心区设立院士工作站。同时，加强世界黑土国家国际合作交流，促进世界黑土的保护和可持续利用。联合国粮农组织国际黑土研究院是迄今为止全球唯一的国际政府间黑土研究机构，也是联合国粮农组织系统唯一的国际黑土研究机构。它通过国际黑土研究机构合作、国际合作交流项目和人才引进，吸取和借鉴其他国家先进经验，促进世界黑土可持续利用技术合作和针对性需求研究。这标志着黑土进入国际化研究的新阶段，充分体现了联合国粮农组织对世界黑土保护利用和科学研究的高度重视。

（二）建立粮食生产的特区政策，建立经济补偿和市场化驱动机制，激发黑土保护内生动力

东北黑土区粮食产量和粮食调出量分别占全国总量的四分之一和三分之一。连续多年大规模的粮食调出导致区域农田生态系统负担持续加重，土壤有效养分减少，农田生态系统功能下降，粮食生产潜力存在危机。

《中华人民共和国黑土地保护法》第二十四条明确指出，国家鼓励粮食主销区通过资金支持、与四省区建立稳定粮食购销关系等经济合作方式参与黑土地保护，建立健全黑土地跨区域投入保护机制。建议从国家层面对超额完成耕地保护任务的省份或区域给予生态保护补偿，这种补偿可以通过直接给予肥料补偿，也可以通过按当年相应的肥料价格折算成货币的形式给予补偿。比如，对黑土地区每调出一斤商品粮国家补贴一块钱，每年新增1000亿元以上的黑土地保护开发基金。或在黑土区域农产品可以增加0.5％的税收，作为地方税收回补关于黑土资源的生态保护补偿。通过建立经济补偿和市场化驱动机制，激发黑土保护内生动力。

坚持用工业化的思维抓农业，依托"粮头食尾""农头工尾"优质资源，抢抓粮食政策调整等机遇，大力发展农副产品精深加工，推广全谷物农产品精深加工，吃出营养、安全和健康，不断壮大"粮头食尾""农头工尾"发展链条。围绕加快"两头两尾"建设，推动农业领域创新，大力发展农业新业态、新模式，促进一、二、三产业融合发展。发展电子商务和数字农业，搭建市场对接平台。

（三）加大中低产田改造投入力度，保障国家粮食高产稳产

向中低产田和障碍性土壤要效益，建议从四个方面全面发力。一是强化政策引领。在黑土地保护整体投入资金不变的前提下，统筹考虑保护重点，将中低产田改良纳入优先支持重点项目，将黑土地保护利用项目和资金向中低产田倾斜。强化政策扶持作用，将与改土技术配套的土壤改良机械纳入到农机补贴目录，解决装备不足问题，鼓励广大农户和新型经营主体主动投身到中低产田改造中来，发挥其主力军作用。二是强化科技支撑。加强黑土改良创新团队建设，成立中低产田改良产业技术创新体系，建立由属地科研教育和技术推广