劳动争议仲裁与劳动保障监察受案范围交叉的现状、问题及对策研究
劳动仲裁和劳动监察是劳动者和用人单位维护自身合法权益的主要渠道。作为劳动保障部门的一把“双刃剑”，劳动仲裁和劳动监察在促进我市和谐稳定的劳动关系、维护首都社会稳定方面发挥了重要作用。近几年来，由于法律法规的滞后和不健全，劳动仲裁和劳动监察在案件受理范围上存在交叉的问题日益突出。在目前我市劳动争议案件持续高幅增长，且处理难度不断加大的新形势下，为了更好地发挥仲裁和监察在调整劳动关系方面“双刃剑”的作用，妥善处理好案件交叉问题，做到既分工明确，又密切合作，既最大限度地维护劳动者的合法权益，又能有效打击违法行为，我们成立了仲裁、监察联合调研组。调研组对我市18个区县劳动仲裁和劳动监察受案范围存在交叉的现状、问题进行了调查，在此基础上召开了专题研讨会，对存在的问题进行了分析，并提出了对策建议。
一、仲裁、监察案件受理范围交叉的现状
所谓受案范围交叉是指，当事人就同一劳动争议或违法行为，既可以申请仲裁，也可以向劳动监察机构举报。目前，两部门受理案件范围的划分，是依据1993年国务院颁布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条理》和1993年劳动部颁布的《劳动监察规定》。
《中华人民共和国企业劳动争议处理条理》及有关规定对劳动争议案件的受案范围规定为：1、因用人单位开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议；2、因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议；3、因履行劳动合同发生的争议；4、因认定无效劳动合同、特定条件下订立劳动合同、职工流动、用人单位减员、经济补偿和赔偿发生的争议；5、法律、法规、规章规定的其他应当受理的劳动争议案件。
我国《劳动监察规定》中规定劳动监察的内容为：1、社会劳务中介机构和社会培训机构遵守有关规定的情况；2、劳动合同的订立和履行情况；3、单位招聘职工的行为；、4、劳动者的工作时间；、5、企业遵守企业工资总额宏观调控规定的情况；6、单位支付职工工资的情况；7、国有企业经营者的收入情况；8、单位和劳动者缴纳社会保险费情况；9、社会保险金给付情况；10、单位遵守职工福利规定的情况；11、单位和劳动者遵守职业技能开发规定的情况；12、社会职业技能考核鉴定机构对劳动者职业技能考核鉴定及发放证书的情况；13、承办境外承包工程、对外劳务合作、公民个人出境就业的机构维护境外就业人员合法权益的情况；14、法律、法规、规章规定的其他事项。
从上述仲裁和监察受理案件范围的规定来看，规定仲裁应当受理的案件范围与规定监察应当受理的案件范围存在明显的交叉。其受案范围交叉的案件类型主要是：社会保险、劳动报酬、履行劳动合同等三类案件。
受案范围存在交叉的三类案件中，社会保险争议主要表现为用人单位和职工不参加社会保险、虽然已在社会保险经办机构登记，但不按规定缴费、缴费工资基数不实等。劳动报酬争议主要表现为用人单位克扣或无故拖欠劳动者工资、加班费、生活费、经济补偿金或降低职工工资等。履行劳动合同争议主要表现为执行、变更、终止、解除劳动合同等。
去年，我市仲裁机构受理社会保险争议、劳动报酬争议、履行劳动合同争议等三类案件共13216件，其中社会保险争议1411件，劳动报酬争议6815件，履行劳动合同争议4990件，这三类案件占仲裁机构受理案件总数的95%；监察机构受理上述三类案件6248件，占监察机构受理案件总数的73.6 %.由此可见，这三类案件占到仲裁和监察受理案件量的绝大部分，如果处理不好交叉的问题，将对我市劳动关系的和谐稳定乃至社会稳定产生不良影响。
对上述三类受案范围有交叉的争议，当事人既可以向劳动仲裁机构申请仲裁，也可以向劳动监察机构举报。据对我市18个区县的调查，实践中，对这三类案件究竟是由仲裁机构受理还是由监察机构受理更为妥当，市区两级仲裁和监察部门虽然存在不同意见，但大都能互相协商，妥善处理。其主要做法是：
（一）社会保险争议受案范围按照我局《会议纪要》的精神划分。由于近年来社会保险争议受案范围交叉的矛盾比较突出，2001年我局以《会议纪要》的形式对社会保险争议的受案范围进行了划分：因企业未缴纳社会保险费发生违法行为的，由监察机构处理；因缴费工资基数不实发生争议的，由仲裁机构处理。目前，我市绝大部分区县均按《会议纪要》划分的范围受理有关社会保险争议。
（二）依当事人的选择。许多区县的仲裁和监察部门在处理受案范围有交叉的案件时，依照当事人的选择受理。当事人选择仲裁的，由仲裁机构受理；当事人选择监察的，由监察机构受理。
（三）诉前引导。有些区县如西城、宣武、崇文、丰台、门头沟、房山等区县的仲裁和监察部门，在当事人申诉或举报时，根据案件的具体情况，引导当事人选择仲裁或者监察。对违法事实清楚、案情简单、需快速解决及超过仲裁时效的案件，一般引导当事人选择监察；对需要判断是非、确认劳动关系及案情较复杂的案件，一般引导当事人选择仲裁。
（四）立案后的引导。对于有些交叉案件，仲裁或监察立案后发现无法处理，比如，申诉请求超过60日仲裁时限、不属于仲裁受理范围等，仲裁部门一般通过出具“不予受理通知书”的方式，引导当事人选择监察或法院；如果被监察主体法人逃匿、下落不明等，监察部门则引导当事人选择仲裁或与仲裁部门协商将案件移送仲裁。
（五）集体争议由监察受理，或协商后由监察或仲裁处理。集体争议由于人数众多，对社会危害较大，一般以企业违反劳动法律法规、侵害职工合法权益的案件居多，比如拖欠职工工资、社会保险等，且需快速处理解决，因此，有些区县对此类集体争议案件一般由监察受理。对于案情较复杂的集体争议，经协商后，由监察或仲裁处理。
（六）突发事件由突发事件处理小组处理。我市各区县按照市局的要求，均成立了突发事件处理领导小组，遇有突发事件时，由领导小组负责指挥，仲裁、监察、信访、工资、保险等部门共同配合，协商处理。
目前，我市大部分区县劳动仲裁和劳动监察工作是由同一位主管局长分工负责，两部门在受案范围问题上出现分歧时，一般都能较好地协调处理。有些区县仲裁和监察部门相互间还建立了受案交流制度、疑难案件研究制度；有的区县实行了仲裁、监察、信访三位一体联合接待制度等。这些制度、措施的建立和实施，对仲裁和监察工作在出现分歧和交叉时的互相合作、防止推委扯皮、方便当事人以及及时维护当事人的合法权益起到了积极的作用。[page]
二、存在的问题及原因分析
我市仲裁和监察部门在处理受案范围有交叉的案件时，虽然大都能互相协商，妥善处理，但也存在分歧意见和一些难以处理的问题。这些问题主要有：
（一）对受案范围交叉的案件，缺乏统一的原则划分。目前，对受案范围交叉的案件，全市没有一个统一的划分原则，各区县仲裁和监察部门都是根据各自的认识和理解处理交叉问题。由于两部门在认识上有时存在偏差，因此，难免产生分歧，有时还会发生推委、扯皮现象。
（二）对如何引导当事人选择仲裁或监察缺乏制度化的措施及沟通机制。目前，我市大部分区县仲裁和监察在接待当事人申诉或举报的方式上，采取的是各自分别接待、立案的方式。很多时候，当事人申诉或举报的事项在受案范围上有交叉，或仲裁不宜受理或监察不宜受理。这种情况下，是否引导及如何引导当事人选择仲裁或者监察，全市缺乏制度化的措施。虽然有些区县在这种情况下对当事人进行了引导，但并没有成为一项制度落实到日常接待工作中，且两部门缺乏制度化的沟通机制。事实上，有些举报和申诉如果不对当事人加以引导，仲裁或监察很难维护当事人的合法权益。比如，超过仲裁申诉时限的争议，劳动法规定提请仲裁的期限为60日，监察的时限为两年，而一些劳动者由于不谙法律，或者对企业仍存幻想，60天的期限稍纵即逝，特别是某些企业，常以超过仲裁时效为由规避法律，这种情况下，仲裁很难维护当事人的合法权益。
（三）对于严重违法案件，仲裁的处理力度不够。有些用人单位在生产经营活动中，故意违反劳动法律、法规、规章，严重侵害了劳动者的合法权益，甚至引发职工的过激行为，给社会稳定带来危害。比如，用人单位不缴纳社会保险费、恶意拖欠职工工资的集体举报案件，尤其是拖欠农民工工资，社会危害极大。在处理这类案件时，仲裁显得力度不够。其主要原因是，仲裁只能追究违法者的经济责任，而不能对其进行行政处罚。
《劳动法》就违反劳动法的法律责任设有专章规定，另外，还有劳动部颁布的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》、《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》、《违反〈劳动法〉有关劳动合同规定的赔偿办法》等配套性的违反劳动法律责任的劳动规章。违反劳动法的法律责任形式主要有经济责任（也称民事责任）、行政责任和刑事责任。劳动仲裁处理的劳动争议案件在司法上归类为民事案件，因此，仲裁在处理劳动争议案件时，企业和职工是平等主体，劳动仲裁只能追究违法者的经济责任，达不到制裁违法者的目的。而实际上，劳动者在劳动关系中一般处于听命服从状态，在劳动争议中又往往处于被动抗辩状态，其弱势特点尤为突出。加之劳动法及有关法律责任方面的配套规定，对于在劳动关系中处于明显优势地位的用人单位来说，本身力度也不够。有关劳动法律专家指出，当违法成本低于违法者所要承担的法律后果时，违法者肯定会选择后者，某种意义上说是鼓励了犯罪。简单的损失赔偿不足以有效制止违法行为的再次发生。因此，加大执法力度，对违反劳动法律的行为进行行政处罚，就成为劳动保障部门依法维护劳动者合法权益，依法惩处违法行为的重要手段。依据《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》的规定，行政处罚包括警告、通报批评、罚款、责令经济补偿、责令支付赔偿、加收滞纳金、责令停工、停产、停业整顿、吊销许可证等。对同一违法案件的处理，行政处罚的力度要大于仲裁。例如，对企业不缴纳社会保险费的违法行为，仲裁只能裁决按规定补缴，而监察除责令补缴外，还可以加收滞纳金。又如，对用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资、加班费等的违法行为，仲裁只能裁决企业支付劳动报酬及相当于劳动报酬25%的经济补偿金，而监察除责令支付劳动报酬和经济补偿金外，还可以责令企业按相当于劳动报酬1至5倍支付赔偿金。很显然，在对违法行为的处理上，劳动行政部门的执法力度及社会效果要大于仲裁。
（四）、双方争议较大、事实不易查清及法律依据不足的案件行政风险较大。有些案件双方争议较大，事实不易查清，且法律依据不足。以追索经济补偿金的争议为例，这类案件在因履行劳动合同引发的争议中最多，主要有三种表现形式：一是解除劳动合同时职工不知道有补偿规定；二是补偿金标准不到位；三是有些企业迫使员工提出解除劳动关系或故意找茬以严重违纪或严重失职为由解除劳动合同，有意回避补偿。处理这类案件时往往首先要确认解除劳动合同是否合法，同时还要确认职工的工资收入情况、职工在企业的工作年限、违纪及失职的事实等。由于这类案件在很多时候关系到企业自身的管理行为是否正确，企业往往抵触情绪较大，举证及取证困难，给事实的认定带来难度。特别是有些企业按劳动法第二十五条规定，以“严重违纪”或“严重失职”为由解除劳动合同，逃避支付经济补偿金的责任，但法律法规对何为“严重”并无规定，因此在处理时法律依据不足。如果由监察处理这类事实不清、法律依据不足的案件，行政风险较大。
（五）劳动保障有关工作及政策宣传不到位。在大量的劳动争议案件中，有一些争议是能够避免的，只是由于工作不到位或政策宣传不到位。比如，缴费工资基数不实的问题，是长期困扰社会保险经办机构的大问题。目前很多企业不是按照规定的缴费基数缴费，而是以低于规定的基数缴费，这一问题不仅影响到职工的切身利益，更主要的是给社会保险基金带来巨大冲击，给社会保险基金的支付造成压力。因缴费工资基数不实引发争议的一个主要原因是，用人单位在申报缴费基数时作假，即统计报表与实际情况不符。反映到我们的工作中就是在企业申报缴费基数时，审查核实的环节出现了漏洞，而这一问题，通过有关部门加强对缴费基数的审核是可以避免的。再比如，补充保险的问题，目前这类争议也时有发生。原因是，职工并不清楚补充保险与基本保险的区别，不知道补充保险并不是职工的法定权利，而只是企业行为，发生争议后盲目申诉和举报。又如，有些职工对于什么是终止合同、什么是解除合同这些基本问题都搞不清，发生争议后乱要经济补偿金。这些都说明我们的政策宣传工作不到位。另外，对于用人单位拖欠、克扣劳动者工资的问题，虽然一再加大执法力度，但仍屡禁不止，对此，有关行政职能部门缺少对策、措施。据报载，一些外省市政府，对这一问题已采取了一些措施。如贵州省规定，承包单位承包工程后，要按工程合同总价的1%缴纳工资保证金，并存入指定的银行专户，一旦发生拖欠、克扣民工工资，首先启用工资保证金来兑现民工工资；深圳已在全国率先建立和完善了欠薪保障制度，对符合条件的企业欠薪予以垫付。此种做法我们是否可以借鉴。[page]
（六）社会保险争议案件受理范围的划分不尽合理。社会保险争议是受案范围有交叉的案件类型中矛盾最突出的。根据《中华人民共和国企业劳动争议处理条理》、《劳动监察规定》及《社会保险稽核办法》等的规定，劳动仲裁机构、劳动监察机构、社会保险经办机构都应当受理企业和职工因社会保险问题引发的争议，其中，劳动仲裁机构是依当事人的申请受理，劳动监察机构和社会保险经办机构除应受理当事人的举报外，还应对参保情况和缴费情况主动监察和稽核。我局有关社会保险争议受理范围划分问题的《会议纪要》中，对社会保险争议及举报案件的受理做了内部分工，虽然暂时解决了社会保险争议受案范围交叉的矛盾，但深层次的问题依然存在。《会议纪要》对社会保险经办机构是否受理职工举报的问题没有明确。而《社会保险稽核办法》第八条、第九条对社会保险经办机构应当受理举报并进行稽核作了明确规定。目前，我市社会保险争议和违法案件由仲裁和监察两个部门受理，由此产生了以下问题：
1、缴费工资基数核定困难。因缴费工资基数不实引发的争议中，以养老保险缴费工资基数不实的争议案件最为突出。仲裁在受理这类案件时遇到的最大问题是缴费基数的核定问题。按照《社会保险稽核办法》及有关文件的规定，缴费工资基数应由社会保险经办机构核定，因此，目前仲裁在受理这类案件时，要先向社会保险经办机构发出缴费基数核定函，经社会保险经办机构核定后才能做出裁决。实际上，社会保险经办机构在核定缴费基数后，有权直接要求企业或职工补缴社会保险费。目前的做法，不仅使简单案件复杂化，增加了仲裁的工作量，同时拖延了结案时间，增加了成本。另外，某些缴费基数不实的争议，历史背景复杂，问题十分专业，仲裁很难决断。
2、执行难。劳动仲裁机构对裁决结果无强制执行的权力，裁决结果的履行要依靠法院执行。由于因缴费工资基数不实引发的争议，其仲裁处理结果往往是裁决由企业或职工向社保经办机构补缴保险费，而社保经办机构在仲裁活动中又不是当事人，因此，当企业或职工不履行裁决时，人民法院无法强制执行，难以保障职工的合法权益。根据《社会保险稽核办法》第十一条的规定，对少报、瞒报缴费基数的，社会保险机构应当责令其改正；拒不改正的，社会保险经办机构应当报请劳动保障行政部门依法处罚。如果缴费单位仍拒不缴纳的，劳动保障行政部门可以依据《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条的规定，申请人民法院依法强制征缴。因此，如果由社保经办机构或监察直接受理此类案件，可以避免执行难的问题。
3、对社会保险基金不利。在处理缴费工资基数不实的争议时，如果职工对缴费工资基数（包括98年以后的）曾经签字认可，现又发现不对，仲裁一般按超过仲裁时效驳回。如果职工要求补缴的是98年以后的缴费基数，这样的处理结果往往使社会保险基金受到损失。
三、劳动争议仲裁与劳动监察的区别及受案范围划分的原则
（一）劳动争议仲裁与劳动监察的区别
劳动争议是指劳动关系双方当事人因劳动权利与义务引起的纠纷。劳动争议概括为两类：一类是因为适用法律法规和劳动合同所规定的条件而发生的争议，另一类是因指定或变更劳动条件而产生的争议。仲裁也称公断，其基本含义是有一个公正的第三者对当事人之间的争议作出评判。劳动争议仲裁是劳动争议仲裁委员会对用人单位与劳动者之间发生的争议，采取在查明事实、明确是非、分清责任的基础上，依法作出裁决的活动。
劳动监察是指劳动行政部门和人员代表国家对劳动法的遵守情况所依法进行的检查、处罚等一系列执法活动。具有：1法定性，即依据强行性法律规范进行监察活动；2、行政性，即属于行政执法和行政监督，是行使行政权利的具体行政行为；3、专门性，即是有专门机构和人员针对劳动法的遵守所实施的专门监督；4、惟一性，即在劳动监督体系中，惟有劳动监察是以国家的名义对劳动法的遵守实行统一和全面的监督。
劳动争议仲裁和劳动监察的区别：
1、性质不同。劳动法兼有公法和私法的特征，劳动争议适用调解、仲裁是由劳动法所具有的私法因素决定的；劳动监察的产生是由劳动法所具有的公法因素决定的。其中，从合同到仲裁，带有传统的私法特征；而从基准到监察则主要体现公法的特征。
2、机构不同。劳动争议仲裁机构的建立，三方原则是国际上普遍遵循的原则。劳动监察的设立，主要强调行政性，它是国家机关依法行政的机构。
3、适用法律规范不同。劳动法律规范按其规定事项不同，可划分为关于劳动者实体权利义务的法律规范和关于劳动关系运行规则的法律规范；按其法律的约束力不同，可划分为强行性法律规范和任意性法律规范。劳动仲裁处理劳动争议既适用强行性法律规范也适用任意性法律规范，并可以依据劳动合同中的有效条款、企业劳动规则等进行调解和裁决。劳动监察处理案件只能适用强行性法律规范。
4、程序不同。劳动仲裁机构依当事人的请求而实施仲裁，既不诉不理；劳动监察主体对其职权范围内的事项则应当主动进行监察。劳动仲裁适用调解程序；劳动监察不适用调解程序；劳动仲裁的程序集中体现了自愿原则，如提请仲裁的自愿，处分权利的自愿等；劳动监察体现的是强制原则，如果用人单位违法，在损害他人合法权益、社会公共利益和国家利益的情况下，不允许通过劳动者放弃权利，免于追究法律责任。
5、处理不同。劳动仲裁追究法律责任一般限于民事责任（经济责任）；劳动监察除追究民事责任外，还可以追究行政责任。
6、证据收集方式不同。劳动仲裁采取“谁主张谁举证”的原则，除法定情形外不主动依职权收集证据；劳动监察不仅要求当事人举证，而且可以主动依职权收集证据。
7、后果不同。当事人不服仲裁裁决可提起民事诉讼；当事人不服劳动监察处理决定则可提起行政诉讼或行政复议。
8、受理案件时限不同。劳动仲裁受理案件的时限是60天；劳动监察受理案件的时限是两年。
（二）、仲裁和监察受案范围划分的原则
搞清仲裁和监察各自的职能，并据此对交叉案件进行原则划分，是解决案件交叉问题的前提。为此，在对仲裁和监察各自职能统一认识的基础上，结合目前存在的问题，我们对交叉案件的划分原则进行了讨论，并达成了共识。对于受案范围有交叉的劳动争议案件或违法案件，从法律法规的规定上说，劳动仲裁与劳动监察机构都应当受理，不宜强行划分。另外，有些案件只有在审理和调查后才能知道如何适用法律，事前也不容易划清。但是为了避免在工作中互相推委扯皮、有利于各自工作的开展，应当做一些原则性的划分。根据劳动仲裁和劳动监察各自职能以及适用法律规范上的不同，本着顾全大局、发挥整体优势、提高工作效率、降低行政风险的精神，同时借鉴我市各区县的一些成功做法，我们认为，在处理社会保险、劳动报酬、履行劳动合同等受案范围有交叉的申诉或举报案件时应遵循以下原则：
1、当事人自愿选择的原则。对于受案范围存在交叉的问题，既然法律法规规定仲裁和监察都应当受理，那么当事人就有权自主选择是向劳动仲裁机构申请仲裁还是向劳动监察机构举报来解决劳动纠纷，这是法律赋予当事人的权利。当事人有权根据自己的情况，如考虑经济成本、举证能力、申诉风险等选择仲裁或是监察，受案部门应当尊重当事人的选择。我们认为，尊重当事人选择的原则，应是划分仲裁和监察受理交叉案件时的首要原则。
2、便于当事人解决问题的原则。对于两个部门都应当受理的同一案件，究竟是选择仲裁还是选择监察，在当事人自愿选择的基础上，还应当考虑便于当事人解决问题的原则。根据仲裁和监察在适用法律规范上的区别，对于受案范围有交叉的案件，如果适用强行性法律规范，则仲裁和监察都应当受理，在这种情况下，应当尊重当事人的选择；如果适用任意性法律规范，从有利于解决纠纷的角度考虑，以仲裁受理为宜。比如，基于争议双方的约定（如劳动合同中的约定或口头约定）及企业规章制度的规定而产生的降低工资标准、追索经济补偿金、支付违约金、培训费等争议等，由仲裁受理为宜。又如，在履行劳动合同争议中，对于劳动合同中没有明确约定的义务，如基于诚实信用而派生出的劳动者对用人单位的忠诚义务、保密义务和竞业禁止义务等附随义务，有些需要靠推定的方法确定，由于附随义务在我国劳动立法中到目前还没有明确规定，且具有不确定性和广泛性，因此，在履行劳动合同争议中，因附随义务引发的争议，由仲裁受理为宜。另外，超过60日仲裁申诉时限的争议，应视情况，如果仲裁不能受理，应由监察受理。
3、依法制裁、惩处严重违法行为及快速处理争议的原则。对于有些用人单位故意违反劳动法律、法规的规定，严重侵害劳动者合法权益，且影响恶劣、社会危害严重的案件，比如，用人单位不参加社会保险，不依法缴纳社会保险费、恶意拖欠或克扣职工工资的集体争议，特别是有些行业的包工头、个体老板恶意拖欠农民工工资等严重违法、影响恶劣的案件，由劳动监察机构处理为宜。因为劳动监察机构在查处时，除责令用人单位支付劳动者劳动报酬、经济补偿金、缴纳社会保险费外，还可责令支付劳动者赔偿金、加收滞纳金等，较之仲裁处理更能体现对违法者的制裁。上述违法行为，侵害了劳动者的合法权益，且社会危害严重，用人单位当然应当承担具有强制性的、更为严重的法律后果。这是对用人单位直接违反劳动法关于维护劳动者合法权益方面的保障性和禁止性的规定应承担的责任。通过法律制裁，在使违法者受到行政上、经济上乃至刑事上的法律惩处的同时，对劳动关系双方以至全社会也是一个警示，各方都可以因此而增强其与违法行为作斗争的义务感，增强自觉履行劳动义务，自觉抵制违法行为，维护劳动秩序的责任感。此外，依法制裁违法者，纠避邪恶，不仅是法律赋予劳动行政部门的权利和神圣职责，同时也体现了国家、人民和社会对劳动违法行为的谴责和制裁，劳动监察部门责无旁贷。另外，劳动监察处理集体争议案件，具有主动、快速的优势，有利于及时解决问题。
4、疑难案件由仲裁受理的原则。所谓疑难案件是指对某一事实当事人双方争议较大，事实不清、证据不足的案件。在处理疑难案件时，由于事实不清、证据不足，给仲裁或监察做出正确的裁决或决定带来难度。仲裁在处理这类案件时，具有明显优势。因为目前客观真实已不再是裁判的标准，取而代之的是法律的真实。能证明事实的证据有多少，仲裁就认定多少，而不去理会证据是否达到了足以证明案件的客观事实的程度，仲裁甚至可用“法律推定”、“法律拟制”等假定事实为依据作出结论。另外，从证明标准的角度看，如果待证事实真伪不明的，仲裁还可以根据确认优势证据的证明力及根据举证责任分配原则由负担证明责任的一方当事人承担败诉的后果等作出判断。由此可见，如果这类事实不清、证据不足的疑难案件由劳动监察处理，由于其不具备仲裁在认定事实方面的上述优势，有可能导致行政不作为或适用法律错误，容易引起行政复议或行政诉讼，行政风险较大。因此，从劳动保障工作全局的角度出发，为避免过多的行政案件，降低行政风险和行政成本，切实维护当事人的合法权益，疑难案件应由劳动仲裁机构受理为宜。比如，用工主体资格被吊销、注消、法人逃匿的；需要确认双方是否存在劳动关系的；是非不明需要公断的等。目前，我市大部分区县都采取了疑难案件由仲裁受理的办法，取得了很好的效果。
四、对策建议
根据目前我市劳动仲裁、劳动监察受案范围交叉的现状、存在的问题以及受案范围划分的原则，提出如下对策建议：
（一）劳动保障有关行政职能部门应参与劳动争议的预防和处理工作。劳动争议处理工作不仅是仲裁和监察两家的事，而应是劳动保障各有关行政职能部门的共同责任。仲裁裁决和监察处理举报是在争议发生后的一种消极行为，而各行政职能部门加强政策研究和对用人单位的行政指导、各项政策及宣传到位，才是预防劳动争议的积极措施。因此，因政策不到位或对政策不理解引发的劳动争议，有关行政职能部门应当作好解释工作，参与行政调解，同时，还应加强调查研究，完善有关政策规定。
（二）建立申诉或举报风险告知制度。为方便当事人申诉或举报，借鉴人民法院民事诉讼风险告知的做法，建立风险告知制度。仲裁及监察机构在当事人申诉或举报时，应向当事人发放申诉或举报风险告知书，在告知书中应明确仲裁和监察的性质、职能、时效、程序及收费规定，告知举证责任及举证不能的法律后果等，使当事人心中有数，以便决定选择仲裁或监察，同时，使当事人对申诉或举报风险事先有一个心理准备。
（三）建立仲裁、监察信息沟通制度和联动机制。仲裁和监察应建立定期或不定期的信息沟通制度，对工作中出现的问题及时沟通，共同研究解决疑难问题。制定疑难案件的研究、移送办法。另外，对于需由仲裁和监察共同协调处理的集体争议案件、突发事件，应建立相应机制，以保证及时果断处理。
（四）实行仲裁、监察、信访联合接待制度。改变仲裁、监察、信访等部门各自独立接待当事人的接待方式，由三个部门的工作人员组成联合接待组，共同接待申诉、举报和咨询。在遇到受案范围有交叉的申诉或举报时，按照交叉案件的划分原则，及时引导当事人选择仲裁或者监察。同时制定对当事人申诉和举报的引导办法。对于超过监察受理时限的举报，通过信访部门配合加以解决。[page]
（五）劳动仲裁和劳动监察工作应由同一位主管局长分工负责。目前，我市仍有少数区县的仲裁和监察工作是由两位主管局长分别负责，这样不便于两部门的协调配合。建议各区县劳动仲裁工作和劳动监察工作由同一位主管局长分工负责，以便于统一领导和协调两部门的工作。
（六）加强行政监管，减少劳动违法案件。劳动者固然要了解自己的权利并积极主动运用法律手段维护自己的权利。但是处于弱势地位的劳动者不敢和老板抗衡，因此劳动行政部门的行动更加重要，应切实履行检查监督职能。应对企业管理人员进行劳动法律法规方面的宣传教育，提高管理者守法经营意识；应定期对用人单位进行监督检查，发现违反法律法规的行为，及时查处纠正，严惩不贷。加强行政监管可以减少劳动违法案件的发生。当然还应处理好监督检查与优化投资环境、为企业服务的关系（七）研究由社保经办机构处理有关社会保险举报的问题。2003年2月发布的《社会保险稽核办法》（劳动和社会保障部第16号令）第八条规定“社会保险稽核采取日常稽核、重点稽核和举报稽核等方式进行。……对于不按规定缴纳社会保险费的行为，任何单位和个人有权举报，社会保险经办机构应当及时受理举报并进行稽核。” 第九条规定“ 社会保险缴费情况稽核内容包括：（1）缴费单位和缴费个人申报的社会保险缴费人数、缴费基数是否符合国家规定；（2）缴费单位和缴费个人是否按时足额缴纳社会保险费；（3）欠缴社会保险费的单位和个人的补缴情况；（4）国家规定的或者劳动保障行政部门交办的其他稽核事项。”根据《社会保险稽核办法》的规定，社会保险经办机构应当受理职工有关社会保险方面的举报。因此，建议社保经办机构尽快研究建立处理职工有关社会保险举报的机构和办法。北京市劳动争议仲裁委员会
一、仲裁、监察案件受理范围交叉的现状
所谓受案范围交叉是指，当事人就同一劳动争议或违法行为，既可以申请仲裁，也可以向劳动监察机构举报。目前，两部门受理案件范围的划分，是依据1993年国务院颁布的《中华人民共和国企业劳动争议处理条理》和1993年劳动部颁布的《劳动监察规定》。
《中华人民共和国企业劳动争议处理条理》及有关规定对劳动争议案件的受案范围规定为：1、因用人单位开除、除名、辞退职工和职工辞职、自动离职发生的争议；2、因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议；3、因履行劳动合同发生的争议；4、因认定无效劳动合同、特定条件下订立劳动合同、职工流动、用人单位减员、经济补偿和赔偿发生的争议；5、法律、法规、规章规定的其他应当受理的劳动争议案件。
我国《劳动监察规定》中规定劳动监察的内容为：1、社会劳务中介机构和社会培训机构遵守有关规定的情况；2、劳动合同的订立和履行情况；3、单位招聘职工的行为；、4、劳动者的工作时间；、5、企业遵守企业工资总额宏观调控规定的情况；6、单位支付职工工资的情况；7、国有企业经营者的收入情况；8、单位和劳动者缴纳社会保险费情况；9、社会保险金给付情况；10、单位遵守职工福利规定的情况；11、单位和劳动者遵守职业技能开发规定的情况；12、社会职业技能考核鉴定机构对劳动者职业技能考核鉴定及发放证书的情况；13、承办境外承包工程、对外劳务合作、公民个人出境就业的机构维护境外就业人员合法权益的情况；14、法律、法规、规章规定的其他事项。
从上述仲裁和监察受理案件范围的规定来看，规定仲裁应当受理的案件范围与规定监察应当受理的案件范围存在明显的交叉。其受案范围交叉的案件类型主要是：社会保险、劳动报酬、履行劳动合同等三类案件。
受案范围存在交叉的三类案件中，社会保险争议主要表现为用人单位和职工不参加社会保险、虽然已在社会保险经办机构登记，但不按规定缴费、缴费工资基数不实等。劳动报酬争议主要表现为用人单位克扣或无故拖欠劳动者工资、加班费、生活费、经济补偿金或降低职工工资等。履行劳动合同争议主要表现为执行、变更、终止、解除劳动合同等。
去年，我市仲裁机构受理社会保险争议、劳动报酬争议、履行劳动合同争议等三类案件共13216件，其中社会保险争议1411件，劳动报酬争议6815件，履行劳动合同争议4990件，这三类案件占仲裁机构受理案件总数的95%；监察机构受理上述三类案件6248件，占监察机构受理案件总数的73.6 %.由此可见，这三类案件占到仲裁和监察受理案件量的绝大部分，如果处理不好交叉的问题，将对我市劳动关系的和谐稳定乃至社会稳定产生不良影响。
对上述三类受案范围有交叉的争议，当事人既可以向劳动仲裁机构申请仲裁，也可以向劳动监察机构举报。据对我市18个区县的调查，实践中，对这三类案件究竟是由仲裁机构受理还是由监察机构受理更为妥当，市区两级仲裁和监察部门虽然存在不同意见，但大都能互相协商，妥善处理。其主要做法是：
（一）社会保险争议受案范围按照我局《会议纪要》的精神划分。由于近年来社会保险争议受案范围交叉的矛盾比较突出，2001年我局以《会议纪要》的形式对社会保险争议的受案范围进行了划分：因企业未缴纳社会保险费发生违法行为的，由监察机构处理；因缴费工资基数不实发生争议的，由仲裁机构处理。目前，我市绝大部分区县均按《会议纪要》划分的范围受理有关社会保险争议。
（二）依当事人的选择。许多区县的仲裁和监察部门在处理受案范围有交叉的案件时，依照当事人的选择受理。当事人选择仲裁的，由仲裁机构受理；当事人选择监察的，由监察机构受理。
（三）诉前引导。有些区县如西城、宣武、崇文、丰台、门头沟、房山等区县的仲裁和监察部门，在当事人申诉或举报时，根据案件的具体情况，引导当事人选择仲裁或者监察。对违法事实清楚、案情简单、需快速解决及超过仲裁时效的案件，一般引导当事人选择监察；对需要判断是非、确认劳动关系及案情较复杂的案件，一般引导当事人选择仲裁。
（四）立案后的引导。对于有些交叉案件，仲裁或监察立案后发现无法处理，比如，申诉请求超过60日仲裁时限、不属于仲裁受理范围等，仲裁部门一般通过出具“不予受理通知书”的方式，引导当事人选择监察或法院；如果被监察主体法人逃匿、下落不明等，监察部门则引导当事人选择仲裁或与仲裁部门协商将案件移送仲裁。
（五）集体争议由监察受理，或协商后由监察或仲裁处理。集体争议由于人数众多，对社会危害较大，一般以企业违反劳动法律法规、侵害职工合法权益的案件居多，比如拖欠职工工资、社会保险等，且需快速处理解决，因此，有些区县对此类集体争议案件一般由监察受理。对于案情较复杂的集体争议，经协商后，由监察或仲裁处理。
（六）突发事件由突发事件处理小组处理。我市各区县按照市局的要求，均成立了突发事件处理领导小组，遇有突发事件时，由领导小组负责指挥，仲裁、监察、信访、工资、保险等部门共同配合，协商处理。
目前，我市大部分区县劳动仲裁和劳动监察工作是由同一位主管局长分工负责，两部门在受案范围问题上出现分歧时，一般都能较好地协调处理。有些区县仲裁和监察部门相互间还建立了受案交流制度、疑难案件研究制度；有的区县实行了仲裁、监察、信访三位一体联合接待制度等。这些制度、措施的建立和实施，对仲裁和监察工作在出现分歧和交叉时的互相合作、防止推委扯皮、方便当事人以及及时维护当事人的合法权益起到了积极的作用。[page]
二、存在的问题及原因分析
我市仲裁和监察部门在处理受案范围有交叉的案件时，虽然大都能互相协商，妥善处理，但也存在分歧意见和一些难以处理的问题。这些问题主要有：
（一）对受案范围交叉的案件，缺乏统一的原则划分。目前，对受案范围交叉的案件，全市没有一个统一的划分原则，各区县仲裁和监察部门都是根据各自的认识和理解处理交叉问题。由于两部门在认识上有时存在偏差，因此，难免产生分歧，有时还会发生推委、扯皮现象。
（二）对如何引导当事人选择仲裁或监察缺乏制度化的措施及沟通机制。目前，我市大部分区县仲裁和监察在接待当事人申诉或举报的方式上，采取的是各自分别接待、立案的方式。很多时候，当事人申诉或举报的事项在受案范围上有交叉，或仲裁不宜受理或监察不宜受理。这种情况下，是否引导及如何引导当事人选择仲裁或者监察，全市缺乏制度化的措施。虽然有些区县在这种情况下对当事人进行了引导，但并没有成为一项制度落实到日常接待工作中，且两部门缺乏制度化的沟通机制。事实上，有些举报和申诉如果不对当事人加以引导，仲裁或监察很难维护当事人的合法权益。比如，超过仲裁申诉时限的争议，劳动法规定提请仲裁的期限为60日，监察的时限为两年，而一些劳动者由于不谙法律，或者对企业仍存幻想，60天的期限稍纵即逝，特别是某些企业，常以超过仲裁时效为由规避法律，这种情况下，仲裁很难维护当事人的合法权益。
（三）对于严重违法案件，仲裁的处理力度不够。有些用人单位在生产经营活动中，故意违反劳动法律、法规、规章，严重侵害了劳动者的合法权益，甚至引发职工的过激行为，给社会稳定带来危害。比如，用人单位不缴纳社会保险费、恶意拖欠职工工资的集体举报案件，尤其是拖欠农民工工资，社会危害极大。在处理这类案件时，仲裁显得力度不够。其主要原因是，仲裁只能追究违法者的经济责任，而不能对其进行行政处罚。
《劳动法》就违反劳动法的法律责任设有专章规定，另外，还有劳动部颁布的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》、《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》、《违反〈劳动法〉有关劳动合同规定的赔偿办法》等配套性的违反劳动法律责任的劳动规章。违反劳动法的法律责任形式主要有经济责任（也称民事责任）、行政责任和刑事责任。劳动仲裁处理的劳动争议案件在司法上归类为民事案件，因此，仲裁在处理劳动争议案件时，企业和职工是平等主体，劳动仲裁只能追究违法者的经济责任，达不到制裁违法者的目的。而实际上，劳动者在劳动关系中一般处于听命服从状态，在劳动争议中又往往处于被动抗辩状态，其弱势特点尤为突出。加之劳动法及有关法律责任方面的配套规定，对于在劳动关系中处于明显优势地位的用人单位来说，本身力度也不够。有关劳动法律专家指出，当违法成本低于违法者所要承担的法律后果时，违法者肯定会选择后者，某种意义上说是鼓励了犯罪。简单的损失赔偿不足以有效制止违法行为的再次发生。因此，加大执法力度，对违反劳动法律的行为进行行政处罚，就成为劳动保障部门依法维护劳动者合法权益，依法惩处违法行为的重要手段。依据《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》的规定，行政处罚包括警告、通报批评、罚款、责令经济补偿、责令支付赔偿、加收滞纳金、责令停工、停产、停业整顿、吊销许可证等。对同一违法案件的处理，行政处罚的力度要大于仲裁。例如，对企业不缴纳社会保险费的违法行为，仲裁只能裁决按规定补缴，而监察除责令补缴外，还可以加收滞纳金。又如，对用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资、加班费等的违法行为，仲裁只能裁决企业支付劳动报酬及相当于劳动报酬25%的经济补偿金，而监察除责令支付劳动报酬和经济补偿金外，还可以责令企业按相当于劳动报酬1至5倍支付赔偿金。很显然，在对违法行为的处理上，劳动行政部门的执法力度及社会效果要大于仲裁。
（四）、双方争议较大、事实不易查清及法律依据不足的案件行政风险较大。有些案件双方争议较大，事实不易查清，且法律依据不足。以追索经济补偿金的争议为例，这类案件在因履行劳动合同引发的争议中最多，主要有三种表现形式：一是解除劳动合同时职工不知道有补偿规定；二是补偿金标准不到位；三是有些企业迫使员工提出解除劳动关系或故意找茬以严重违纪或严重失职为由解除劳动合同，有意回避补偿。处理这类案件时往往首先要确认解除劳动合同是否合法，同时还要确认职工的工资收入情况、职工在企业的工作年限、违纪及失职的事实等。由于这类案件在很多时候关系到企业自身的管理行为是否正确，企业往往抵触情绪较大，举证及取证困难，给事实的认定带来难度。特别是有些企业按劳动法第二十五条规定，以“严重违纪”或“严重失职”为由解除劳动合同，逃避支付经济补偿金的责任，但法律法规对何为“严重”并无规定，因此在处理时法律依据不足。如果由监察处理这类事实不清、法律依据不足的案件，行政风险较大。
（五）劳动保障有关工作及政策宣传不到位。在大量的劳动争议案件中，有一些争议是能够避免的，只是由于工作不到位或政策宣传不到位。比如，缴费工资基数不实的问题，是长期困扰社会保险经办机构的大问题。目前很多企业不是按照规定的缴费基数缴费，而是以低于规定的基数缴费，这一问题不仅影响到职工的切身利益，更主要的是给社会保险基金带来巨大冲击，给社会保险基金的支付造成压力。因缴费工资基数不实引发争议的一个主要原因是，用人单位在申报缴费基数时作假，即统计报表与实际情况不符。反映到我们的工作中就是在企业申报缴费基数时，审查核实的环节出现了漏洞，而这一问题，通过有关部门加强对缴费基数的审核是可以避免的。再比如，补充保险的问题，目前这类争议也时有发生。原因是，职工并不清楚补充保险与基本保险的区别，不知道补充保险并不是职工的法定权利，而只是企业行为，发生争议后盲目申诉和举报。又如，有些职工对于什么是终止合同、什么是解除合同这些基本问题都搞不清，发生争议后乱要经济补偿金。这些都说明我们的政策宣传工作不到位。另外，对于用人单位拖欠、克扣劳动者工资的问题，虽然一再加大执法力度，但仍屡禁不止，对此，有关行政职能部门缺少对策、措施。据报载，一些外省市政府，对这一问题已采取了一些措施。如贵州省规定，承包单位承包工程后，要按工程合同总价的1%缴纳工资保证金，并存入指定的银行专户，一旦发生拖欠、克扣民工工资，首先启用工资保证金来兑现民工工资；深圳已在全国率先建立和完善了欠薪保障制度，对符合条件的企业欠薪予以垫付。此种做法我们是否可以借鉴。[page]
（六）社会保险争议案件受理范围的划分不尽合理。社会保险争议是受案范围有交叉的案件类型中矛盾最突出的。根据《中华人民共和国企业劳动争议处理条理》、《劳动监察规定》及《社会保险稽核办法》等的规定，劳动仲裁机构、劳动监察机构、社会保险经办机构都应当受理企业和职工因社会保险问题引发的争议，其中，劳动仲裁机构是依当事人的申请受理，劳动监察机构和社会保险经办机构除应受理当事人的举报外，还应对参保情况和缴费情况主动监察和稽核。我局有关社会保险争议受理范围划分问题的《会议纪要》中，对社会保险争议及举报案件的受理做了内部分工，虽然暂时解决了社会保险争议受案范围交叉的矛盾，但深层次的问题依然存在。《会议纪要》对社会保险经办机构是否受理职工举报的问题没有明确。而《社会保险稽核办法》第八条、第九条对社会保险经办机构应当受理举报并进行稽核作了明确规定。目前，我市社会保险争议和违法案件由仲裁和监察两个部门受理，由此产生了以下问题：
1、缴费工资基数核定困难。因缴费工资基数不实引发的争议中，以养老保险缴费工资基数不实的争议案件最为突出。仲裁在受理这类案件时遇到的最大问题是缴费基数的核定问题。按照《社会保险稽核办法》及有关文件的规定，缴费工资基数应由社会保险经办机构核定，因此，目前仲裁在受理这类案件时，要先向社会保险经办机构发出缴费基数核定函，经社会保险经办机构核定后才能做出裁决。实际上，社会保险经办机构在核定缴费基数后，有权直接要求企业或职工补缴社会保险费。目前的做法，不仅使简单案件复杂化，增加了仲裁的工作量，同时拖延了结案时间，增加了成本。另外，某些缴费基数不实的争议，历史背景复杂，问题十分专业，仲裁很难决断。
2、执行难。劳动仲裁机构对裁决结果无强制执行的权力，裁决结果的履行要依靠法院执行。由于因缴费工资基数不实引发的争议，其仲裁处理结果往往是裁决由企业或职工向社保经办机构补缴保险费，而社保经办机构在仲裁活动中又不是当事人，因此，当企业或职工不履行裁决时，人民法院无法强制执行，难以保障职工的合法权益。根据《社会保险稽核办法》第十一条的规定，对少报、瞒报缴费基数的，社会保险机构应当责令其改正；拒不改正的，社会保险经办机构应当报请劳动保障行政部门依法处罚。如果缴费单位仍拒不缴纳的，劳动保障行政部门可以依据《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条的规定，申请人民法院依法强制征缴。因此，如果由社保经办机构或监察直接受理此类案件，可以避免执行难的问题。
3、对社会保险基金不利。在处理缴费工资基数不实的争议时，如果职工对缴费工资基数（包括98年以后的）曾经签字认可，现又发现不对，仲裁一般按超过仲裁时效驳回。如果职工要求补缴的是98年以后的缴费基数，这样的处理结果往往使社会保险基金受到损失。
三、劳动争议仲裁与劳动监察的区别及受案范围划分的原则
（一）劳动争议仲裁与劳动监察的区别
劳动争议是指劳动关系双方当事人因劳动权利与义务引起的纠纷。劳动争议概括为两类：一类是因为适用法律法规和劳动合同所规定的条件而发生的争议，另一类是因指定或变更劳动条件而产生的争议。仲裁也称公断，其基本含义是有一个公正的第三者对当事人之间的争议作出评判。劳动争议仲裁是劳动争议仲裁委员会对用人单位与劳动者之间发生的争议，采取在查明事实、明确是非、分清责任的基础上，依法作出裁决的活动。
劳动监察是指劳动行政部门和人员代表国家对劳动法的遵守情况所依法进行的检查、处罚等一系列执法活动。具有：1法定性，即依据强行性法律规范进行监察活动；2、行政性，即属于行政执法和行政监督，是行使行政权利的具体行政行为；3、专门性，即是有专门机构和人员针对劳动法的遵守所实施的专门监督；4、惟一性，即在劳动监督体系中，惟有劳动监察是以国家的名义对劳动法的遵守实行统一和全面的监督。
劳动争议仲裁和劳动监察的区别：
1、性质不同。劳动法兼有公法和私法的特征，劳动争议适用调解、仲裁是由劳动法所具有的私法因素决定的；劳动监察的产生是由劳动法所具有的公法因素决定的。其中，从合同到仲裁，带有传统的私法特征；而从基准到监察则主要体现公法的特征。
2、机构不同。劳动争议仲裁机构的建立，三方原则是国际上普遍遵循的原则。劳动监察的设立，主要强调行政性，它是国家机关依法行政的机构。
3、适用法律规范不同。劳动法律规范按其规定事项不同，可划分为关于劳动者实体权利义务的法律规范和关于劳动关系运行规则的法律规范；按其法律的约束力不同，可划分为强行性法律规范和任意性法律规范。劳动仲裁处理劳动争议既适用强行性法律规范也适用任意性法律规范，并可以依据劳动合同中的有效条款、企业劳动规则等进行调解和裁决。劳动监察处理案件只能适用强行性法律规范。
4、程序不同。劳动仲裁机构依当事人的请求而实施仲裁，既不诉不理；劳动监察主体对其职权范围内的事项则应当主动进行监察。劳动仲裁适用调解程序；劳动监察不适用调解程序；劳动仲裁的程序集中体现了自愿原则，如提请仲裁的自愿，处分权利的自愿等；劳动监察体现的是强制原则，如果用人单位违法，在损害他人合法权益、社会公共利益和国家利益的情况下，不允许通过劳动者放弃权利，免于追究法律责任。
5、处理不同。劳动仲裁追究法律责任一般限于民事责任（经济责任）；劳动监察除追究民事责任外，还可以追究行政责任。
6、证据收集方式不同。劳动仲裁采取“谁主张谁举证”的原则，除法定情形外不主动依职权收集证据；劳动监察不仅要求当事人举证，而且可以主动依职权收集证据。
7、后果不同。当事人不服仲裁裁决可提起民事诉讼；当事人不服劳动监察处理决定则可提起行政诉讼或行政复议。
8、受理案件时限不同。劳动仲裁受理案件的时限是60天；劳动监察受理案件的时限是两年。
（二）、仲裁和监察受案范围划分的原则
搞清仲裁和监察各自的职能，并据此对交叉案件进行原则划分，是解决案件交叉问题的前提。为此，在对仲裁和监察各自职能统一认识的基础上，结合目前存在的问题，我们对交叉案件的划分原则进行了讨论，并达成了共识。对于受案范围有交叉的劳动争议案件或违法案件，从法律法规的规定上说，劳动仲裁与劳动监察机构都应当受理，不宜强行划分。另外，有些案件只有在审理和调查后才能知道如何适用法律，事前也不容易划清。但是为了避免在工作中互相推委扯皮、有利于各自工作的开展，应当做一些原则性的划分。根据劳动仲裁和劳动监察各自职能以及适用法律规范上的不同，本着顾全大局、发挥整体优势、提高工作效率、降低行政风险的精神，同时借鉴我市各区县的一些成功做法，我们认为，在处理社会保险、劳动报酬、履行劳动合同等受案范围有交叉的申诉或举报案件时应遵循以下原则：
1、当事人自愿选择的原则。对于受案范围存在交叉的问题，既然法律法规规定仲裁和监察都应当受理，那么当事人就有权自主选择是向劳动仲裁机构申请仲裁还是向劳动监察机构举报来解决劳动纠纷，这是法律赋予当事人的权利。当事人有权根据自己的情况，如考虑经济成本、举证能力、申诉风险等选择仲裁或是监察，受案部门应当尊重当事人的选择。我们认为，尊重当事人选择的原则，应是划分仲裁和监察受理交叉案件时的首要原则。
2、便于当事人解决问题的原则。对于两个部门都应当受理的同一案件，究竟是选择仲裁还是选择监察，在当事人自愿选择的基础上，还应当考虑便于当事人解决问题的原则。根据仲裁和监察在适用法律规范上的区别，对于受案范围有交叉的案件，如果适用强行性法律规范，则仲裁和监察都应当受理，在这种情况下，应当尊重当事人的选择；如果适用任意性法律规范，从有利于解决纠纷的角度考虑，以仲裁受理为宜。比如，基于争议双方的约定（如劳动合同中的约定或口头约定）及企业规章制度的规定而产生的降低工资标准、追索经济补偿金、支付违约金、培训费等争议等，由仲裁受理为宜。又如，在履行劳动合同争议中，对于劳动合同中没有明确约定的义务，如基于诚实信用而派生出的劳动者对用人单位的忠诚义务、保密义务和竞业禁止义务等附随义务，有些需要靠推定的方法确定，由于附随义务在我国劳动立法中到目前还没有明确规定，且具有不确定性和广泛性，因此，在履行劳动合同争议中，因附随义务引发的争议，由仲裁受理为宜。另外，超过60日仲裁申诉时限的争议，应视情况，如果仲裁不能受理，应由监察受理。
3、依法制裁、惩处严重违法行为及快速处理争议的原则。对于有些用人单位故意违反劳动法律、法规的规定，严重侵害劳动者合法权益，且影响恶劣、社会危害严重的案件，比如，用人单位不参加社会保险，不依法缴纳社会保险费、恶意拖欠或克扣职工工资的集体争议，特别是有些行业的包工头、个体老板恶意拖欠农民工工资等严重违法、影响恶劣的案件，由劳动监察机构处理为宜。因为劳动监察机构在查处时，除责令用人单位支付劳动者劳动报酬、经济补偿金、缴纳社会保险费外，还可责令支付劳动者赔偿金、加收滞纳金等，较之仲裁处理更能体现对违法者的制裁。上述违法行为，侵害了劳动者的合法权益，且社会危害严重，用人单位当然应当承担具有强制性的、更为严重的法律后果。这是对用人单位直接违反劳动法关于维护劳动者合法权益方面的保障性和禁止性的规定应承担的责任。通过法律制裁，在使违法者受到行政上、经济上乃至刑事上的法律惩处的同时，对劳动关系双方以至全社会也是一个警示，各方都可以因此而增强其与违法行为作斗争的义务感，增强自觉履行劳动义务，自觉抵制违法行为，维护劳动秩序的责任感。此外，依法制裁违法者，纠避邪恶，不仅是法律赋予劳动行政部门的权利和神圣职责，同时也体现了国家、人民和社会对劳动违法行为的谴责和制裁，劳动监察部门责无旁贷。另外，劳动监察处理集体争议案件，具有主动、快速的优势，有利于及时解决问题。
4、疑难案件由仲裁受理的原则。所谓疑难案件是指对某一事实当事人双方争议较大，事实不清、证据不足的案件。在处理疑难案件时，由于事实不清、证据不足，给仲裁或监察做出正确的裁决或决定带来难度。仲裁在处理这类案件时，具有明显优势。因为目前客观真实已不再是裁判的标准，取而代之的是法律的真实。能证明事实的证据有多少，仲裁就认定多少，而不去理会证据是否达到了足以证明案件的客观事实的程度，仲裁甚至可用“法律推定”、“法律拟制”等假定事实为依据作出结论。另外，从证明标准的角度看，如果待证事实真伪不明的，仲裁还可以根据确认优势证据的证明力及根据举证责任分配原则由负担证明责任的一方当事人承担败诉的后果等作出判断。由此可见，如果这类事实不清、证据不足的疑难案件由劳动监察处理，由于其不具备仲裁在认定事实方面的上述优势，有可能导致行政不作为或适用法律错误，容易引起行政复议或行政诉讼，行政风险较大。因此，从劳动保障工作全局的角度出发，为避免过多的行政案件，降低行政风险和行政成本，切实维护当事人的合法权益，疑难案件应由劳动仲裁机构受理为宜。比如，用工主体资格被吊销、注消、法人逃匿的；需要确认双方是否存在劳动关系的；是非不明需要公断的等。目前，我市大部分区县都采取了疑难案件由仲裁受理的办法，取得了很好的效果。
四、对策建议
根据目前我市劳动仲裁、劳动监察受案范围交叉的现状、存在的问题以及受案范围划分的原则，提出如下对策建议：
（一）劳动保障有关行政职能部门应参与劳动争议的预防和处理工作。劳动争议处理工作不仅是仲裁和监察两家的事，而应是劳动保障各有关行政职能部门的共同责任。仲裁裁决和监察处理举报是在争议发生后的一种消极行为，而各行政职能部门加强政策研究和对用人单位的行政指导、各项政策及宣传到位，才是预防劳动争议的积极措施。因此，因政策不到位或对政策不理解引发的劳动争议，有关行政职能部门应当作好解释工作，参与行政调解，同时，还应加强调查研究，完善有关政策规定。
（二）建立申诉或举报风险告知制度。为方便当事人申诉或举报，借鉴人民法院民事诉讼风险告知的做法，建立风险告知制度。仲裁及监察机构在当事人申诉或举报时，应向当事人发放申诉或举报风险告知书，在告知书中应明确仲裁和监察的性质、职能、时效、程序及收费规定，告知举证责任及举证不能的法律后果等，使当事人心中有数，以便决定选择仲裁或监察，同时，使当事人对申诉或举报风险事先有一个心理准备。
（三）建立仲裁、监察信息沟通制度和联动机制。仲裁和监察应建立定期或不定期的信息沟通制度，对工作中出现的问题及时沟通，共同研究解决疑难问题。制定疑难案件的研究、移送办法。另外，对于需由仲裁和监察共同协调处理的集体争议案件、突发事件，应建立相应机制，以保证及时果断处理。
（四）实行仲裁、监察、信访联合接待制度。改变仲裁、监察、信访等部门各自独立接待当事人的接待方式，由三个部门的工作人员组成联合接待组，共同接待申诉、举报和咨询。在遇到受案范围有交叉的申诉或举报时，按照交叉案件的划分原则，及时引导当事人选择仲裁或者监察。同时制定对当事人申诉和举报的引导办法。对于超过监察受理时限的举报，通过信访部门配合加以解决。[page]
（五）劳动仲裁和劳动监察工作应由同一位主管局长分工负责。目前，我市仍有少数区县的仲裁和监察工作是由两位主管局长分别负责，这样不便于两部门的协调配合。建议各区县劳动仲裁工作和劳动监察工作由同一位主管局长分工负责，以便于统一领导和协调两部门的工作。
（六）加强行政监管，减少劳动违法案件。劳动者固然要了解自己的权利并积极主动运用法律手段维护自己的权利。但是处于弱势地位的劳动者不敢和老板抗衡，因此劳动行政部门的行动更加重要，应切实履行检查监督职能。应对企业管理人员进行劳动法律法规方面的宣传教育，提高管理者守法经营意识；应定期对用人单位进行监督检查，发现违反法律法规的行为，及时查处纠正，严惩不贷。加强行政监管可以减少劳动违法案件的发生。当然还应处理好监督检查与优化投资环境、为企业服务的关系（七）研究由社保经办机构处理有关社会保险举报的问题。2003年2月发布的《社会保险稽核办法》（劳动和社会保障部第16号令）第八条规定“社会保险稽核采取日常稽核、重点稽核和举报稽核等方式进行。……对于不按规定缴纳社会保险费的行为，任何单位和个人有权举报，社会保险经办机构应当及时受理举报并进行稽核。” 第九条规定“ 社会保险缴费情况稽核内容包括：（1）缴费单位和缴费个人申报的社会保险缴费人数、缴费基数是否符合国家规定；（2）缴费单位和缴费个人是否按时足额缴纳社会保险费；（3）欠缴社会保险费的单位和个人的补缴情况；（4）国家规定的或者劳动保障行政部门交办的其他稽核事项。”根据《社会保险稽核办法》的规定，社会保险经办机构应当受理职工有关社会保险方面的举报。因此，建议社保经办机构尽快研究建立处理职工有关社会保险举报的机构和办法。北京市劳动争议仲裁委员会
下一篇：关于2023年法院机关的解说词