党课：进一步全面深化改革切实推进监督力量资源整合

党课：进一步全面深化改革切实推进监督力量资源整合

同志们：

习近平总书记指出："要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。"党的XX大报告再次强调，"健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制"。以构建权威高效的国家监察体系为目标，深化国家监察体制改革、推进国家反腐败体制发展，既需要建立集中统一行使监察职权的专责机关，也需要监察机关与其他职能部门之间形成联动合作关系的协同机制。我们要深刻领会党中央决策部署，切实增强推进各类监督贯通协同的政治自觉、思想自觉、行动自觉，推动监督制度优势更好转化为治理效能。下面，我讲几点意见。

一、监察体制改革中反腐败机构资源整合的双重路径

在监察体制改革之初，首要以部门归并作为解决资源分散、力量分离等相关问题的基本对策，将职责相似、职权互补、权能相适的职能部门归并为统一独立、专业权威的反腐败专门机构－－国家监察委员会，把国家机关中履行反腐败职能的资源力量进行合并，包括行政监察部门、预防腐败部门、反贪部门在内的职能机构被合为一体，将行政监察、行政预防、反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防进行整合的"五权合一"模式由此形成。"五种权力"并不是简单拼合，而是对这几种权力的权能进行吸收转化和有机耦合之后形成的全新状态，具有内在的逻辑性、融合性和系统性，是一种更高级形态的职权结构体系。

部门归并虽然在监察体制改革的具体实践中已被证明是实现反腐败职能机构资源整合的有效路径，但是其建立在被整合的部门具有职权重叠性与权能互补性的基础上，对于那些技术无法重合、功能难以合一的职能部门，部门归并的手段并不适用，比如因其专业性而难以被整合的审计部门等。因此，新组建的监察委员会并没有将检察院、法院、公安部门等国家机关整合进来，这些较难或不能被合并的部门只能采用另外一种方式才能得以形成资源力量的有机融合－－构建以监察委员会为平台框架的职能协同模式。通过作为反腐败专责机关的监察委员会为依托，在党的领导下以构建集中统一、权威高效的权力监督体系为目标，将难以通过部门归并方式进行资源合并的职能部门，以建立与完善职能协同机制来充分协调相关工作，依照程序规则有组织、系统性地整合资源，推动反腐败合力效应的有序释放，以期提升反腐败治理的工作效能。目前，监察体制改革中反腐败职能机构资源整合的相关研究，往往过于偏重部门归并，由此忽视了职能协同的机制研究。部门归并与职能协同作为反腐败职能机构整合资源的双重路径，应在推进相关理论研究与实践探索中都给予同等分量的关注度。

二、监察体制改革中职能协同的内在逻辑

所谓"职能协同"是指各反腐败机构在履行反腐败职责过程中，需要彼此协助才能更好完成反腐败相关工作的情况下，以构建规范化、制度化的工作机制，推动协作流程的有力顺畅、程序环节的无缝对接，在相互配合的同时明确各部门的权限关系，形成"既合作又制约"的工作局面。分析职能协同的内在逻辑，其浅层价值在于对职能协同的运行机理进行阐析，也就是说需要把握反腐败机构之间为何以及何以合作互助等相关概念，而核心价值在于如何在不同部门因行使反腐败职权而产生彼此影响的反腐败工作中推进制度化建设，有力促使廉政治理体系与治理能力的现代化。

（一）目标逻辑：现代国家职能分工体系的同一任务

从更大范围的视域来看，追求并完成现代国家职能分工体系的同一任务，是作为整体系统的现代国家机构，依据科学分权与无间配合为导向，进行部门分设与职能分立的终极目标。在现代国家职能分工体系中，关于具体职责的内部划分与区别虽然愈加朝着细分化、专门化的方向发展，但是与此同时，职能交叉、彼此依存、相互合作的部门间关系也在不断加深。可以说，在推进国家职能分工体系建设中造就的职能分立，会逐渐引起不同部门在机构运转过程中的分离化趋势。为此，需要借助不同部门之间的职能协同机制消弭彼此过于割裂、离散的态势，以此促进机构间关系处于求同与分立之间的平衡状态。必须加强任何机构需要依靠与其他部门的通力合作才能更好完成本职工作的潜意识，将机构之间强调配合的求同关系通过完善制度建设加以规范与引导。作为集中统一行使监察职权的反腐败专责机构，监察委员会在面对反腐败斗争形势依然严峻复杂、监察体制改革还在不断深化的大背景下，更要突出与其他反腐败机构在反腐败治理工作中的协调配合。国家监察体制改革的最终目的，除了建立集中统一、权威高效的权力监督系统之外，更为重要的是"构建以监察委员会为基本内核的反腐败体制"，以此完成现代国家廉政治理体制的建构目标。以促成反腐败合力推动反腐败机构间的职能协同，不仅有利于承担反腐败职能的各部门健全相关工作制度，而且有利于形成以各部门协同作战为基础的现代廉政治理体制。

（二）制度逻辑：机构部门间的职能分立

在国家机构间构建相互配合的部门协作关系，无不是将部门分设与功能分立作为预设前提。"基于职能分立形成不同国家机构之间履行职务职能而相互协作、彼此依存的关系。"如果存在可以集合所有权力于一身的超级部门，那么出于对自身力量的绝对自信与基于环境条件的现实决定，主观上不仅不存在配合的意愿，客观上也没有配合的可能。然而，随着人类社会现代化进程的加快与专业化程度的加深，社会分工不可避免地日益朝着精细化方向发展。"按照精细化管理原则和要求管理政府职能，是现代社会政府治理的趋势。"在现代社会高度分工的现实条件下，以部门分设与职能分立为导向设置的各类国家机关，在作为国家共同体的机构体系中存在着彼此迥异、互不相同的具体职能，由此组建既相互交叉又彼此区别的国家机构职能分工系统。机构部门之间形成一定程度的工作协作关系与程序衔接流程，成为现实中推动国家机器整体运转的必要条件。为实现相同的工作目标或为了促进连贯、完整的职权运作，各个部门必须相互配合、分工协作，这使得现代国家机关间构建更为紧密的关系联结成为现实可能。作为求同与分立并存的关系状态，监察体制改革中反腐败机构间职能协同关系的前提，正是监察委员会与其他相关部门之间的职能分立与部门分设。监察体制改革将一些原本分散的机构进行部门归并，"五权合一"造就了作为专责反腐败机构而存在独立行使监察职权的监察委员会，是从原先由行政部门、司法部门等肩负反腐败职责的权能体系中分化出来并重新组合而成，因此，监察体制改革中构建监委与其他反腐败机构的职能协同关系成为必要的选择。

（三）行动逻辑：合作与约束并存的相互行为

职能协同的行动逻辑不仅仅在于反腐败机构之间在反腐败工作流程中的合作协调，还应该突出在权力运行过程中彼此的相互制约。机构之间良好的职能协同关系应该表现出合作与约束并存的基本态势。相较于反腐败机构在行使权力过程中，由于监督不到位等原因引起不作为表现从而导致权力监督的失效问题，不同部门之间出现权力与权力不正当勾结的"权力板结"状态更应加以严密防范，必须确保被监督对象与监督者之间关系能够处于法治化保障、制度化建设之中，不至于出现失衡状态。为此，必须通过各机构相互之间的权力制约来杜绝此类现象，降低机构间通过权力网络实现权力无序扩张的可能性。为此，一方面，持续推进关于职责分工的制度化过程，明确各项工作流程、办事环节相对应的职能部门，清楚反腐败工作中相关事项的责任归属；另一方面，建立、完善与职能协同相关的程序规则，依靠健全的规章程序约束各部门权力运行。同时，以严格程序审批确保程序执行的实质化，防止程序流于形式等现象的产生，充分发挥基于程序规则的确定性保障作用，避免出现权力行使过程中的随意化倾向。

三、监察体制改革中职能协同的机制构建

以进一步提升反腐败机构的资源整合力度为目标，推动形成各职能部门联动配合的工作格局，有助于大力深化监察体制改革。为此，职能协同作为部门归并之外提升反腐败合力的另一项有效举措，对于构建全面覆盖、权威高效的权力监督体系而言较为关键。面对目前反腐败工作中各职能部门在程序衔接、标准适用、配合意识等方面存在的诸多问题，可以通过建立与完善职能协同机制来寻求解决之道。一般而言，可以从业务协作机制、程序规范机制、组织协调机制和内外保障机制四个方面推进职能协同的机制构建。

（一）业务协作机制

为了寻求监察委员会与其他部门在反腐败工作中，通过明确不同业务流程之间的协作细节以确保协作配合的顺利推进，基于工作业务事项细分的相关考虑，必然需要构建反腐败机构之间的业务协作机制。首先，业务信息的互通机制。同属监督体系的各职能机构针对监督对象的社会关系、财务、财产、行踪等相关部门在开展工作时产生的业务信息，在遵守不对外泄露信息、保护对象隐私权等有关法律规定的前提下，应按照反腐败工作的实际需要，建立部门之间业务信息的互通机制。其次，证据线索的互送机制。各职能部门在围绕被监督对象开展相关工作时发现问题并取得相关的证物信息，以及接到来自人民群众的检举、举报、来信、来访时获得的相关材料，根据证据线索所指向具体行为涉及的具体领域，及时传达告知、移交线索给主要负责监督该领域的相关机构，以此构建职能部门彼此之间关于证据线索的互送机制，从而提升反腐败机构间的合作程度。最后，监督工作的互助机制。由于在具体工作中相关案件所涉及的范围可能包含多个职能部门负责的业务领域，各部门在履行权力监督的工作职责时，可以通过建立互助机制来整体性提高反腐败工作的协同效率。一方面，不同职能部门从各自业务角度出发提出的建议，对于制定本部门更为全面科学的工作计划或有帮助，有助于增强部门间的合作意愿，从而为增强协作水平奠定基础；另一方面，在开展监督工作过程中遇到不属于本部门的专业性事项，可以通过互助机制邀请对此具有业务专长的职能部门协助调查，有助于部门工作推进、增强工作效能，从而为协作配合的整体性效率提升创造条件。

（二）程序规范机制

虽然监察委员会以及其他职能部门之间，在反腐败相关工作中的职责定位与监督对象存在一定程度的相似性，然而，由于不同部门在机构的特征性质、内部设置等方面具有不一致性，由此可能成为横亘在各职能部门之间导致发生矛盾冲突、难以形成合作的鸿沟壁垒。因此，必须通过推进规章制度建设，借助不断推出成体系、规范化的法定程序，大力促进各职能部门之间依据明确度高的程序规则促进联动协作的全面开展，由此减少在职能协同过程中出现衔接不畅、无规可依等现象的可能性，从而以法治化、规范化、程序化的方式有效促进形成反腐败工作合力，有力引导反腐败资源整合。首先，必须严格遵守诸如《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国警察法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国审计法》等与各部门职责相关的法律法规，在各自权责界限内履行好与反腐败工作相关的部门对应职能，在信息沟通、程序流转等方面形成良好合作。其次，涉及各职能部门在反腐败工作中与履行相关职权的责任归属问题，必须通过建立权责清晰的问责制度，推进责任承担方式的规范化建设，以构建持续优化、强而有力的追责程序，对协作配合中不作为、乱作为等不法行为的行动主体进行相应的惩戒。最后，依照部门设置的结构特点与职权特质，创建可持续、适用性强的工作配合方式、职能衔接流程，以可预期的规范化程序实现科学合理的职能分配与职责分工体系，建立部门之间在完成协作任务方面的考核评价、成果反馈等工作制度。

（三）组织协调机制

与构成组织的内部机构之间形成的内在协同关系不同，同属于权力监督体系的各反腐败机构通过合作形成的外在协同关系，无论是在人员配备还是平台设置抑或是交互模式等方面，都无法与前者所展现的组织性、配合度相比拟。为此，如果要提升各反腐败机构间的职能协同效果，必须建立与完善组织协调机制。首先，人员配备的有机整合。由于各职能部门自身的专业属性与工作特点，在标准设立、技术操作与程序设定等方面呈现出具有明显区别的专业藩篱。在反腐败协作中要围绕人员专业的差异性合理配置人力资源，通过构建制度化的信息共享机制与信息沟通渠道，打破不同部门的工作人员由于专业技术、职业领域的不同而造成的区隔界限，推动各部门人员在技术理论、专业知识等层面形成充分的交流与沟通，增强职能部门间对于彼此工作的熟悉度，从而为顺利推进与完成职能协同相关工作提供有利条件。其次，平台设置的优化完善。目前，履行反腐败相关职能的某些机构部门，依然没有完全摆脱以强调自我力量为主的思维桎梏，与达到高水平的协作状态仍有一定差距。为此，要在深化监察体制改革中，进一步提升以协助监委的监察工作为核心的平台协调水平，以更及时的沟通、更分明的权责、更无间的配合促进反腐败机构间的职能协同。最后，交互模式的制度设定。以不同部门间积极的交流、反馈与商讨来解决协作配合中具体问题的工作会议，可以通过建立规章的制度化形式加以确立，以此作为解决问题的常态化运作模式。着重围绕某项具体工作的协作状态与配合程度，借助协商共议、论证研讨的方式共同制定出优化方案与实施举措。

（四）内外保障机制

一方面，强化合作意识是推动职能协同的内部保障。依靠制度规章虽然能借助外部的强制推动促进反腐败机构间的协调配合，然而，主动协作的思维意识、积极配合的观念认知，才是推动职能协同工作顺利开展的内在动力来源。从强制性的被动行为到自发性的主动为之，培育正确的意识与形成强烈的意愿是推动这一过程转化的必要前提。因此，以造就自觉行动为方向促成主动、积极的协作意识，是确保职能协同真正发挥工作效能的内在保障。只有各部门充分明确职能协同对于反腐败治理工作的重要价值、对于深化监察体制改革的重大意义，从而牢固确立对于持续加强相关部门开展协同配合的必要性与紧迫性的现实认识，逐步形成进一步提高反腐败机构的资源整合力度，以此健全监督体系的价值认知，才能从主观意识层面消除影响协作配合的思维鸿沟，进而以天然的意识自觉与强烈的行动意愿推进部门间协作配合的工作开展，由此有效增强职能协同的效率水平。另一方面，改善合作环境是促进职能协同的外部保障。不可否认，承担反腐败职能的各部门与政治体系、经济体制、文化系统、社会制度等构成外界环境的诸要素之间存在着深度关联。所以，置身于具体环境中各机构间的合作深受外界影响，因而合作环境的改善可以从外部为职能协同提供切实保障。党的XX大提出的"健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系"等要求，为反腐败机构间的职能协同确立了明确、可预期的政策导向。随着党和国家监督体系的不断完善与持续推进，会逐步形成以进一步强化反腐败机构的资源整合、在更高水平提升反腐败合力为特征的职能协同发展环境，从而为强化协同效能、巩固协作水平提供强有力的外部保障。