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关于高校所属企业体制改革后国有资产管理的调研报告

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关于高校所属企业体制改革后国有资产

管理的调研报告

一、引言

高校所属企业体制改革正在全面推进,根据改革精神,对相关企业进行分类处置,通过清理关闭"僵尸"、空壳企业和长期亏损企业,脱钩剥离与高校教学科研无关或关联度不高的企业后,将与高校教学科研密切相关的企业保留,高校担负起对保留企业管理的主体责任,亟待构建国有资产管理新体制,促进企业健康发展,提升国有资产价值,更好地服务于高校。

二、高校所属企业国有资产管理的重要意义

高校所属企业国有资产是高校国有资产的重要组成部分。高校所属企业是服务于高校人才培养、科学研究的重要力量,是高校科技成果转化的重要载体。坚持以管资本为主,加强高校所属企业的国有资产管理,理顺企业产权关系,明确相关权利和责任,建立现代企业制度,构建考核评价体系,健全监督机制,防范化解风险,聚焦科技创新,专注核心领域的科技攻关和成果转化,促进产学研良性循环、可持续发展,促进高校所属企业高质量发展,更好地服务于高校"双一流"建设。高校所属企业要结合高校学科建设优势和企业产业基础,全面提升科研能力,拓宽企业增长潜力,支撑企业主业发展,为社会发展贡献力量。

三、高校所属企业国有资产管理中亟待解决的问题

1.管理中存在事企不分,管理越位、错位的现象

事企不分主要是指高校和所属企业在财产所属关系、管理制度、财务核算和人员考核等方面权限不清晰,边界模糊。高校忽视所属企业的独立法人性质,使用的是事业单位资产的管理方式,直接使用行政管理或命令对企业的正常的经营活动进行直接干预,套用学校的相关规章管理制度,忽略企业自身的内部控制制度。例如,高校直接任命相关企业负责人,校内某些职能部门直接参与企业日常管理,负责人员考核,代为行使董事会及下设的薪酬管理委员会、企业经理层的相关职权。

2.以管企业为主的国有资产监管体制亟待转变

随着经济体制发生变化,高校所属企业的组织结构形式、公司的股权架构和经营模式发生了改变,国有资产与国有企业逐渐开始分离,不再是同一属性,国有资产因企业股东的多样性,不再局限于国有全资、控股,还囊括了民营企业、自然人等其他形式的股东参与的企业的国有资产,因此演变出国有资产与国有企业两者的差异,具体体现在管理的对象、方式和内容等方面。为了适应上述变化,对国有资产的管理体制的改革也势在必行,由管理企业向管理资产进行转变。

3.国有资产监管不到位,资产存在流失风险

现代的国有资产管理的监管体系主要分为两种形式,一种是来源于企业外部的监督,另一种是企业本身的内部监督。外部监督流于形式,机制不能有效运行,相关的资产清查工作无法有效开展。履行监管职责的国有资产相关部门职责清晰度不够,无法有效发挥监督实效。内部监督机构不健全,董事会对经理层的监督、监事会对董事会、经理层的监督机制需要完善,问责机制有待健全,无法充分发挥法人治理结构中有效制衡和监督的效力。

四、解决国有资产管理存有问题的对策

1.实行事企分开,促进和保障高校所属企业成为独立的市场运营主体

高校需要事业法人和企业法人的关系为基础对事企进行切分,高校和所属企业之间清晰明确财产所属关系、管理制度、财务核算和人员考核。在理顺高校和所属企业的产权、资本关系和出资性质后,固牢国有资产的出资人制度,明确出资人权利和义务,强化通过公司的治理结构来合法履行出资人的职责。引导企业建立内部控制制度,合法合规经营;维护出资人权利,确保企业独立的法人地位和自主经营的权利。站在企业的角度,高校的身份由直接管理者变成出资者,以企业股东的身份行使对企业财产监控的权力,降低由于使用行政手段决策失误带来的国有资产流失的风险。

(1)以公司章程为基础构建公司治理体系。公司的章程是企业的根本大法,在公司治理体系中,以公司章程为根基和核心,在此之上构建企业现代化制度体系,制定决策和管理等内部控制制度,股东会、董事会和监事会各司其职,既相互独立又能协调统一。法无授权,其他任何机构和职能部门不得对企业的正常生产经营进行干预,通过相关改革实现依法治企的目标。

(2)重点加强董事会建设,强化董事会职权。公司的决策机构是董事会,董事会执行股东会的决定,对股东负责。董事会依据公司法或公司章程在权限范围内依法决策,明确对企业经理层进行管理和监督,同时接受来自股东会或者监事会层面的监督。企业的股东会制定董事会议事规则,明确相关决策权限和范围,对特殊或重大事项,有可能涉及国有资产流失风险的特别议案的表决

必须经全体董事一致通过,对于一般事项表决可由三分之二以上董事通过。引入外部独立董事制度,聘用具有相关专业性的独立董事,客观公正发表意见,董事会的表决实行一人一票,董事对董事会决议承担相关责任,董事会会议记录要保证完整和议案真实完整,加强落实董事会决议,跟踪决议执行情况,进行事后评价。

2.以管资本为主加强国有资产监管,防止国有资产流失,促进国有资产保值增值

(1)以管资本为主转变职能。"管企业"强调的是直接参与管理企业经营的管理行为,"管资本"则偏重站在出资人或股东立场实施法律法规赋予的相关职权。坚持将高校的事业资产与企业的法人资产分开,通过出资人或股东行使相关权利,而不是向企业直接发出行政命令,明晰国有资产监督管理部门或机构的权限,转变管理理念。优化调整企业内设机构,完善制度体系,加强法律保障,将国有资产管理的具体要求体现在公司章程或公司内部控制制度中。尊重企业独立法人资格,以资本为纽带,通过公司章程或公司的股东会、董事会、监事行使相关权利,履行相关职责,保证国有企业在市场经营体制中真正独立运营。

(2)改进和加强外派监事会监督。履行出资人职责的机构应对所出资企业按法定程序派出监事,深入企业开展实地督查,发现问题及时整改,形成监督闭环,对国有企业重大资产损失开展专项调查和责任认定,严肃问责追责,为企业改革发展提供强有力的监督保障。

对国有资产监督管理职能进行改革,调整相应的责权利清单,重点关注对资本的布局,规范化运作资本,注重防范风险,在保证资本安全的前提下,提高资本运行效率,提升国有资本保值增值率。通过加强监督管理,谨防国有资产流失,避免发生重大风险,使国有资产保值增值。

3.通过专业化、法治化的监管体系,做强做优国有企业和资本

专业化是指监管过程中有的放矢,将专业性贯穿企业经营管理全级次,在企业战略目标制定、财务内部控制、经营目标考核等环节,体现监管的全方位和全过程性。法治化是指监管符合国有资产管理的相关法律法规,符合公司法和公司章程等规章制度,建立健全监管体系,不断完善监管能力的现代化。

对国有资本实施动态监管,重点关注企业的"三重一大"事项和国有资产流失的高风险节点,跟踪决策和实施的全过程。规范国有产权的交易行为,在评估的基础上通过公开市场挂牌交易;企业投资融资环节严格履行集体决策程序,完善相关流程。

构建全面风险管理的内部控制新机制,将国有资产监管融入其中,创建评审模型。瞄准企业"三重一大"事项监督,管控重大专项风险,完善企业内部控制制度。协同学校作为出资人的监督、上级纪检监察、校内巡视、审计部门等各方监督力量,共享各方监督成果,检查巡视意见反馈的整改机制,形成监管合力。利用自身和社会公共平台主动发布相关信息,做到信息公开透明化,置身于全社会监督之下。定期发布国有资本总体资产状况和经营情况、各项监督和检查情况。

(1)高校应成立资产经营公司,由高校履行股东或投资人职责。按照高校所属企业体制改革要求,高校保留的所属企业应全部纳入高校资产经营有限公司管理;高校资产经营有限公司应按照现代企业制度要求,完善公司治理结构,对所属企业行使股东权利,依法选派董事和监事,体现国有股东意志,维护高校权益;健全监管制度,规范企业经营活动的行为,防范企业的投资和筹资风险,确保企业的健康发展和国有资产保值增值。

首先,高校要对资产经营公司加强监管,完善资产经营公司的法人治理结构,建立具有中国特色的现代企业制度。高校是资产经营公司的股东,履行股东职责。高校通过建立高校国有资产管理委员会行使股东会权利,通过委派高校财务处、审计处等相关职能部门负责人,依照法定程序担任董事、监事,相关专业技术人员担任独立董事,通过资产经营公司的董事会、监事会行使相关权利,体现高校意志,履行监管职责,维护高校利益。按照"三重一大"要求,高校党委常委会、校长办公会、国有资产管理委员会按权限决策涉及出资人权益、重大发展规划等事项。按照财政部、教育部、高校国有资产监督管理等相关规定,统一领导高校国有资产的管理工作。

其次,资产经营公司治理的目标是建立现代企业制度,完善由股东会、董事会、监事会及管理层所构成的公司内部治理结构。加强对董事会的建设,董事会决定了公司内部管理机构设置、基本管理制度的制定、内部控制体系的建设。规范董事会议事规则,保证决策科学,有效防范公司风险。资产经营公司要担负起对所投资企业的监管职责。资产经营公司要实行科学管理、规范运营、稳健发展,确保企业自身的健康发展,同时提升国有资产的保值增值率。再次,资产经营公司对所属企业履行股东职责,维护国有资本权益,履行国有资产保值增值的责任。资产经营公司对校企改革后保留管理的企业,要结合企业的主业,分析其发展潜力,服务于高校学科建设,搭建教学科研的服务平台,服务于高校的人才培养,着力支持高校的科技成果转化孵化,做好产业化;对在完全竞争市场中占有优势且有良好发展前景的企业,通过完善管理体制和机制,激发企业的活力,助力企业做大做强。

最后,资产经营公司应侧重在企业中所持国有股权的份额,对所属企业分类实施监管。对国有全资和控股企业,可以通过制定公司章程,委派董事、监事,选派经理等高级管理人员,体现国有股东的意志,资产经营公司对国有全资及控股企业实行目标责任考核,确保国有资产保值和增值。对参股企业,国有股权话语权比例小,只能通过公司章程有效行使相关权利,资产经营公司派符合相关条件的股东代表,通过股东会有效行使股东权利,同时依据公司章程对参股企业选派的董事、监事,相关人员依据法定程序进入董事会、监事会,对参股企业进行有效监管,重点关注企业运营中对外投资、举债和担保等重大事件,控制财务风险。

(2)构建高校所属企业的监督体系。完善高校所属企业的内部监督架构,明确董事会对经理层的监督,建立独立董事制度;监事会对涉及国有资产流失的事项和关键环节、对董事会及经理层履职事项的监督;高校的相关职能部门,例如审计部门、纪检监察和财务部的监督管理职责,完善相关制度,增强执行力度,加大问责力度。建立健全企业内部控制体系,特别是财务内部控制,对企业的"三重一大"事项实行集体决策,对重要部门和岗位加大监督力度,防止权力滥用。

(3)建立外部监督机制。完善国有资产监管部门的监管管理,指导和规范企业涉及国有资本相关事项的行为,注重发挥监事会作用,明晰监事的职责和权力,加强对企业全过程的监督,使专项监督和审计工作常态化。按国有股权的所持比例,明确对全资、控股、参股的监管目标和重点,分类实施监管,高校的纪检监察和巡视范围同时要覆盖全资和控股企业,落实对监督和巡视意见的整改工作,有效形成工作闭环。

(4)加大社会监督力度。对高校所属企业的国有资产监管的相关信息进行公开,发挥社会和媒体监督效力,保障社会公众的监督通道畅通。

五、结语高校所属企业体制改革正在稳步进行中,实行事企分开、推进从管企业向

管资本转变,构建高校所属企业国有资产管理新体制,激发高校所属企业活力,推动高校科技产业统筹发展,促进社会经济发展。

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