“千万工程”素材汇编（乡村建设、乡村振兴、主题教育）(第13/17页)

（2） "智治合一"的精准治理。在"千万工程"实施过程中，针对公共产品管理有规制措施，但规制主体职责不清和不到位的难题，探索了将压实地方责任和数字化、信息化相互匹配的规制办法。其中，2003年，长兴县在全国率先实行河长制并取得了巨大成效，并于2017年开始在全国推广。此后，浙江以河长制为典型的行政责任制治理方式为范本，先后探索出了道长制、所长制、林长制、田长制等可参照的"简约化"的制度选择与安排。"某长制"建立了协同治理机制，强调对人居环境整治进行分级治理，通过行政层面一级压一级的方式，将公共性资源环境治理责任落实到行政层级与干部，其机制包含行政首长负责制、自上而下行政问责，破解了公共资源规制中的"辖区壁垒"和相互推诿问题。浙江"某长制"的成功还依赖于农业农村领域数字经济"一号工程"的全面推广。开展农业农村管理数据和空间数据上图入库，实现全省农业农村信息资源网络化、空间化和可视化，将数字与信息技术同责任制相匹配， 实现"智治合一"的精准问责和精准治理。以"智慧河长"建设为例，2018年起，浙江省在全国率先上线了覆盖省、市、县、乡、村五级的河长制信息化平台，各级河长只需打开手机上的河长制ＡＰＰ，就可以点一点开始河长履职、

拍一拍上传巡查照片、扫一扫检查河道水质。

（3） "调动群众"的柔性治理。群众参与是我党群众路线的基本准绳和法宝，是做好乡村公共事务和社区公共产品治理不可或缺的力量。如何调动群众参与公共事务的积极性，既要发动群众、带动群众，更要通过合适的制度安排来激励群众参与，其中德治与自治是重要关键。1963年，浙江诸暨的枫桥镇， 因乡村治理"小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交"，得到了毛泽东同志的肯定，"枫桥经验"闻名全国。2003年，习近平同志在浙江工作期间再次批示肯定，要求坚持和发展"枫桥经验"。2017年，嘉兴桐乡首创的一种新型基层治理模式---自治、法治、德治"三治融合"，写入了党的十九大报告，以"一约"（村规民约）、"两会"（百姓议事会、乡贤参事会）、"三团"（百姓参政团、道德评判团、百事服务团）为载体，成为新时代"枫桥经验"的精髓和基层社会治理创新的发展方向。一是深化村民自治，以自治消化内在矛盾。充分激发党员群众和社会组织参与乡村治理的活力，建立村民议事会、乡贤促进会等相关自组织，推动实现自我管理、自我监督、自我服务。二是增强法治保障，以法治强化行为规则。引导干部群众形成自觉守法、全民懂法、遇事找法的乡村法治良序。三是激发德治活力，以德治调动群众参与。发挥村规民俗等非正式制度对村民行为的引导，鼓励群众自愿参与公共事务，担任"河小二" "池大爷""塘大妈""垃圾管理员""护绿小卫士"等，创新三治积分制管理，形成"让有德者有所得"的激励机制，用崇德向善的力量，实现乡村有效治理。

（4） "激励相容"的市场治理。市场机制是最能体现激励与约束相融的制度。市场制度不仅能对非公共性领域的资源与要素配置发挥高效率的作用，而且也可以通过一定的制度设计，在公共性领域，尤其是类似乡村社区公共性领域的资源与要素配置，发挥高效率的作用。随着浙江"千村示范、万村整治" 工程广度和深度的拓展，"美丽乡村"的内涵也不断丰富，浙江积极引入市场激励制度，赋予相关主体（农民、企业）生态资源使用权与经营权，并且通过生态产业化和产业生态化的途径，将社区公共品转化为市场品，打通"绿水青山"向"金山银山"的转化通道，实现从美丽生态到美丽经济，再到美丽生活的"三美融合"。例如，通过赋权不同经营主体发展再生资源开发利用产业、高效生态农业、民宿休闲度假、乡村文化旅游、健康养生养老等绿色产业与业态，将社区环境建设和保护与绿色经济发展 年紧密结合。这一做法使得不同

经营主体在发展绿色产业的同时，对社区环境与公共设施建设、管护的内生动力被充分激活，既降低了乡村社区环境建设与保护的成本，又发展了生态环境友好型绿色产业。

三、结语

浙江"千万工程"为我国"乡村建设行动"做出了有益尝试，其在制度安排与治理体系方面的创新探索非常值得其他地区参考借鉴，也为解决我国乡村建设的三个重要关键提供了浙江解题思路。因此，在未来我国乡村建设过程中， 可参考浙江"千万工程"经验：在整体推进上，要明确解题步骤，注重重点突破、示范带动、层层深化；在区域发展上，要强化规划引领，注重因地制宜、需求引领、突出特色；在城乡融合上，要加快发展县域经济，注重要素集聚、规模经济、资源优化；在政府管理上，要明细权责分工，注重党管干部、层级管理、责任到人；在管理模式上，要压实地方责任，注重机制协同、技术创新、数字治理；在乡村治理上，要广泛动员群众，注重自治为本、法治为纲、德治为根；在市场治理上，要引入市场激励，注重三生融合、三产融合、三美融合。此外，乡村建设需要久久为功，"输血"与"造血"相结合，才能实现持续有效发展。

新农村理设规划中的难题与对策 以浙江省"千万工程"为例

浙江省诸暨市瑛山镇入民政府 孙嘉江

2003年以来，浙江省委、省人民政府实施了"千村示范、万村整治"工程， 并将其作为推进全省城乡一体化工作的起点，目前这一工程的规划工作巳接近尾声。与前几年的工作相比，由于这一次工作的重心在农村，涉及的对象是利益主体非常明确的农民，使得往常城市规划过程中流于形式的、被动的"公众参与"一下子变得主动、普遍与真实。规划师和规划管理部门也体会到了由农民朋友给他们带来的对规划的全新感受规划不再是"一言堂"或领导一句话， 而是真真切切的多元利益的协调过程。小小的"村庄规划"使规划的工作导向不得不从"领导层"走向"领导层、管理层与基层"三方协调的轨道。如果农民不同意或没有取得一致意见，规划实施过程就将困难重重。本文通过对影响"千村示范、万村整治"工程规划与建设的三元主体（领导层、管理层、基层） 的思想理性与行为风险的分析，揭示当前新农村建设规划所面对的复杂工作环境，提出解决问题的对策思路。

一、新农村建设过程中三元主体的思想理性及行为风险

（一）决策层一政治理性下的政府失灵风险各级政府领导根据各自政治理性的不同，大致可以分为三类：（1）追求某种政治信念，切实履行公共服务职能。如本次"千村示范、万村整治"工程是浙江省委、省政府依据现实发展形势，按照"三个代表"重要思想和十六大提出的统筹城乡经济社会发展要求而推出的消除城乡二元结构、坚待城乡协调发展、推进城乡一体化进程的一大举措，是促进农业发展、农民增收、农村进步，加快全面建设小康社会和提前基本实现现代化步伐的重要战略部署。（2）追求权势与声誉，但决策也会反映多数社会公众的偏好。如浙江省"千万工程"工作虽然得到了各级政府领导的认可，各级地方政府也相应出台了各种政策措施，并把新农村建设作为近年"为民办实事"几大工程之一；但心态不同，意图各异，有些人想借此噪名，乘机升迁，因而免不了搞形式主义。（3）追求个人经济利益，决策反映极少数利益

小团体的偏好。如有些人利用这次工作带来的各项优惠政策，如财政拨款、土地划拨、商业信贷等，为自己或某些小团体打起小算盘，出现了寻租行为与腐败现象。可见理性是以自我为本体的主观存在，表现为个人分别依照自我独特的主观价值参考体系，在既定的各种条件下，采取自以为是的博弈策略，为尽可能充分实现自我判断的主观价值而行动。各级地方政府领导表现出来的不同政治理性使得新农村的规划与建设被赋予复杂的政治含义，规划师和管理人员面临着不同政治理性的干扰与抉择。如当前正在进行的新农村试点工作中，大多是由县市长牵头，一把手领导亲自把关从规划到实施的各个环节，并责成相关部门解决试点村的建设资金。"要算政治帐，不要算经济帐＂，这种"一杠子插到底"的长官牵头工程极易导致"政府失灵"，为后期大量村庄建设工作留下诸多隐患，可待续性差。

（二）管理层一社会理性下的规范失灵风险

管理层是指各职能部门，具体负责新农村的规划、建设与管理过程，并以社会公共利益维护者的身份而存在。"没有规矩，不成方圆"，管理部门的职能就是依据规范来管制市场行为，保护公共利益和社会长远利益，防止"市场失灵"。然而，在当前社会制度和发展环境下，管理层工作依据的规范却面临着双重挑战。一是"权威性"规范，即主要领导的意志与管理部门在承担着地方村镇建设管理职能的同时，有时又不得不屈服于地方主要领导人的"规范"， 承受着来自领导层为了追求规划的超前性而屡屡突破正常规范的巨大压力。二是"僵化性"规范；即过时但未修改或废弃的规范。原有的一些村镇规范标准巳远远落后于当前浙江省农村经济社会发展的现实，套用老规范，村民根本无法接受，但在新规范出台之前，管理部门只能"因循守旧"，不敢拥有较多的自由裁量权，由此免不了同村民或规划师等其他主体发生矛盾，从而陷人"规范失灵"。管理部门的这种服从性、规范性、服务性使村镇规划与建设过程又被赋予了复杂的社会含义。

（三）基层一一经济理性下的市场失灵风险

基层村民作为真真切切的"经济人"，希望选出能给自己带来最大满足同时费用最小化的方案，其选择过程充满着经济理性。由于受自身素质的局限， 加上衣村各种思想陋习根深蒂固，农民难免目光短浅-一只看眼前，不顾长远， 只顾自身利益，忽视公共利益。因此，这种理性"经济人"的选择过程必然会导致诸多的"市场失灵勹但如果将农民所选择的那些与政府目标官员意图或陈

旧技术规范不一致的行为，简单地看作是农民的愚昧与无知，那么不仅会深深地伤害农民，而且还会导致不合理政策的产生，以致因实施成本过高导致目标落空等一系列后果。村庄建设的建设主体与消费主体都是衣民个体，而个体的差异很大，如果一味地强调政绩目标或规范，不考虑建成后使用主体的就业特征与社会保障等问题，规划方案就不具备可操作性。

二、新农村建设规划的对策思路

三元主体的个体优缺点与博奕关系反映了"千村示范、万村整治"工程实施过程中的复杂性及难度，如何建构三者之间的协作机制成为新衣村规划建设的关键。与一般城市规划建设模式不同，本次"千村示范、万村整治"工程由于涉及利益主体的特殊性，使得作为维护社会公共与长远利益的规划师与管理部门，更多的是面临政府领导政治理性和基层村民经济理性的"两头夹击"。"领导淡化规划的严肃性，村民无视规划的规范性"是某些地方新农村规划建设过程中出现的尴尬现象，这成了规划师和规划管理部门在工作过程中最大的难题，使他们经常处于一种进退两难的困境。针对新衣村规划建设过程中出现的"政府失灵"、"规范失灵"与"市场失灵"现象，需要通过决策机制的科学化、民主化与管理程序的规范化、制度化、法制化建设，逐步建立一整套完善的新衣村规划与建设管理体制，对政府失灵行为进行有效的监督，对规范失灵情况进行科学评估和有效改进，对市场失灵情形下的建设活动加强控制，对各种利于保障体系建设的行为措施实行引导，方能使"千村示范、万村整治" 工程健康有序的开展。

（一）加强规划内部建设，注重编制的科学性和管理的创新性

要使规划部门摆脱在"千村示范、万村整治"工程中的困境，首要一步是加强规划内部建设，尤其要强化规划编制过程中的科学性和规划实施过程中的规范性建设，改变原先"谁官大谁说了算、谁出钱向谁偏好"的被动局面，使规划真正成为一门反对主观随意性、反映客观规律性的科学。重点要做好以下两项工作：（1）加强对当前农村经济社会的基础研究，使村庄物质环境的规划" 形式"真正适合目前农村经济社会发展的"本质"需求，使规划从原先的"形态主义"走向"功能主义"和"人文主义"。只有这样，才能实现规划对农村经济和社会发展的指导意义；惟有如此，规划才能得到领导层、管理层和村民的一致认可。（2）实现规划管理方法与管理过程的的创新。长期以来，规划管理工作的重点是在城市和乡镇，对农村工作鲜有触及，如果用原先一套较为成

熟的城镇管理方法来指导衣村工作，难免会"水土不服"。农村工作的特殊性与复杂性必然要求规划管理工作在程序与方法上的改进与创新。只有这样，才能与农民实现沟通，也惟有如此，农村规划管理工作才能得以顺利进行。

（二）加强规划外部建设，确立规划地位的法制性和权威性

有法不依、执法不力、违法难究，缺乏强有力的监督机制，是规划实施不力的主要外因。因此，加强规划外部环境建设，确立规划地位的法制性和权威性，是"千村示范、万村整治"工程得以实施的根本保障。目前各地新农村规划建设都建立县市长总负责制度，一方面强化了规划实施监督力度；另一方面由于缺乏领导权力的监督约束机制，使得规划的编制、实施和修改很大程度上以政府领导意志为转移，规划师受现实利益驱动，编制规划也往往只能以出资人利益的偏好为目标，使得规划的科学性和决策的民主性难以得到保证。为此， 应该严格对规划的编制、评审、报批与实施等各个环节的管理，加强"新农村" 规划和管理的法制建设，推行各环节管理监督机制，并建立上级仲裁机构和新衣村建设专家组，完善规划职能体系，确立规划的权威性、严肃性及其法制性地位。

（三）引导公众参与，营造政府调控、市场调节和公共选择的多元资源配置体系

"千村示范、万村整治"工程在加强规划内外部环境建设的基础上，还必须发挥"公众参与＂的作用，使资涌配置实现效益与公平的双重目的。"公众参与"强调了规划建设中三元主体在对公共物品的配置和对私人物品的选择两方面真正发挥资源配置主体的重要性。其中，政府和管理部门在公共物品的供给上应注重发挥公共选择机制的作用；在私人物品的供给上除了政府调控外， 还应注重市场调节的基础性作用，使政府调控、市场调节和公共选择的多元资源配置体系协调运作，使领导层、决策层和基层三元资涌配置主体"各得其所， 相得益彰"。

为此，一方面要加强规划的严肃性与操作过程的规范性，严禁村民私自改变住宅类型或颜色，保持村庄建设风貌的统一性与韵味，防止新的杂乱无章现象；另一方面，在建设过程中，应给予村民一定的自由空间，在保持外立面和尺寸统一的情况下，允许他们根据各自生产与生活的特点进行内部空间设计。总之，村庄的开发建设模式应有别于城市的房地产开发，其基本要求就是具有足够弹性而又不失规范。对待衣民这种建立在狭隘的个人主义和短期目标基础

上的经济理性，领导层、管理层和规划师要晓之以理、动之以情，对村民进行专业教育与科普讲座，使他们真正理解规划行为。

浙江："千万工程"托起美丽乡村

王浩、顾春

山水浙江，如诗如画，全省3万多个村庄散落在这秀美风光中。丽水市莲都区古堰画乡，江碧山青，翠柳画桥，古街悠长，多所艺术学院在此建立写生基地；绍兴市新昌县镜岭镇外婆坑村，11个少数民族生活在此，被称为"江南民族第一村"；台州市黄岩区宁溪镇乌岩头村，群山相拥，云遮雾绕，成为旅游爱好者心中的热门目的地

这份美丽得到了国际赞誉。北京时间2018年9月27日，中国浙江省"千村示范、万村整治"工程荣获联合国最高环保荣誉--"地球卫士奖"，标志着"千万工程"从中国农村走向世界。