破解深度贫困地区脱贫攻坚难题的调研报告

破解深度贫困地区脱贫攻坚难题的调研报告

〔…〕市扶贫局　

2019年1月8日

2018年8月，〔…〕市四大班子领导带队，深入全市脱贫攻坚任务最繁重的深度贫困地区，集中调研了解深度贫困地区发展现状、基础设施、文化特点、产业基础、资源禀赋等情况，找准制约性发展因素，市扶贫局根据各组调研情况，深入分析整理，形成全市破解深度贫困地区脱贫攻坚制约性问题的工作建议，为下步工作决策提供参考依据。

一、深度贫困地区的基本情况

〔…〕4个县（市、特区、区）中，有3个国家扶贫开发重点县（六枝特区、盘州市、水城县）、68个贫困乡镇、615个贫困村，截至2018年10月，有建档立卡贫困人口20.34万人，贫困发生率为8%，高于全省0.4个百分点。按照省的标准，全市深度贫困地区含1个深度贫困县（水城县），13个深度贫困乡镇（保基乡、营盘乡、青林乡、金盆乡、南开乡、保华镇、木果镇、牛场乡、关寨镇、英武镇、普田乡、陡箐镇、野钟乡）和162个贫困发生率高于20%的深度贫困村。该区域2014年建档立卡时，有贫困人口24.6万人，通过这几年艰苦战斗，减少了10余万人，目前还有贫困人口4.03万户14.5万人，占全市现有贫困人口比重为71.36%，贫困发生率高达22.53%，高出全市有14.53个百分点，脱贫攻坚任务十分艰巨。

（一）深度贫困县域分析。通过定性、定量等指标分析水城县被列为全国189个、全省14个深度贫困县之一。全县总人口93.46万人，其中贫困人口14.52人，2017年农村居民人均可支配收入为8470元，贫困发生率高达17.3%，高于全省9.55个百分点，高于全市9.3个百分点；全县299个行政村中贫困村182个，贫困村占比60.87%，占全市贫困村总数的29.6%，其中深度贫困村有100个（其中钟山战区29个），占全市162个深度贫困村62%。

（二）深度贫困乡镇分析。通过采取客观和发展环境两项评估指标评定，〔…〕市在省认定省级极贫乡镇保基乡和营盘乡的基础上，认定"216"扶贫开发试验区另外的11个贫困乡镇为市级的深度贫困乡镇。13个深度贫困乡镇有贫困村119个，农业人口11.06万户42万人，其中贫困人口1.45万户5.71万人，贫困发生率达13.6%，远高于全市贫困发生率5.6个百分点。

（三）深度贫困村分析。根据贫困发生率在20%以上深度贫困村认定标准，全省2760个深度贫困村，〔…〕市162个。贫困发生率在20%-30%的有112个；30%-40%的有35个；40%-50%的有12个；50%以上的有3个。从地理区域上分析：特别是全市的162个边旮吊等深度贫困村，重点向北分布与乌蒙山区毕节地区相连的滇桂黔石漠化地区的深度贫困村109个，占比67.3%；与乌蒙山区云南地区相连深度贫困村53个;"216"扶贫开发试验区有52个，占比32.1%；北盘江流域18个乡镇中占61个，占比37.7%。这些深度贫困地区离市中心城区较远，石漠化和水土流失严重，山高坡陡谷深，人多地少，贫困人口总体素质较低，信息文化落后，基础设施和社会事业欠账较大，减贫进度缓慢。

二、存在的制约性问题

从此次各组调研的情况来看，深度贫困地区各级党委政府在抓脱贫攻坚过程中，严格运用市委市政府提出的"五先五后"攻坚法践行"五步工作"，围绕"一达标两不愁三保障"，在"四场硬仗"、"三改三化"、产业革命等关键指标和方法步骤上，强统筹重兼顾，加快推进各项工作，成效明显，群众认可度较高。体现出党政重视好，统筹兼顾好，精神面貌好，干群关系好，脱贫信心足，工作干劲大，攻坚热情高等好的势头，总体来看，全市深度贫困地区贫困面貌发生了一些改变，由于该区域点多面散、贫困人口多而不集中、贫困程度深且脱贫基本面上欠账大等客观因素，围绕"一达标两不愁三保障"关键指标，还存在基础设施薄弱、易地扶贫搬迁难度大、产业带动脱贫效果乏力、公共服务保障不足、贫困群众内生动力不够、村庄环境整治欠帐多等多个制约性问题。

（一）基础设施建设欠账大，补短事项多。长期以来，这些偏远深度贫困山区和自然村寨的基础设施建设，受制于自然条件影响改变缓慢，交通、水利等建设基本处于边缘地带。工程性缺水问题十分突出，饮水安全得不到保障，一些小水窖储藏的水长期未更新，水质变坏。例如实地查看竹海镇大槽子村贫困户方守培户的小水窖时发现长时没更换，水里已经生长了蝌蚪。一些地方政府耗资几十万甚至上百万主导建设的安全饮水工程，长时间没能通水，迫使老百姓自行组织筹资解决安全饮水问题。又如：陡箐镇花地村七组，因为政府工程长时间没有通水，当地群众按户均500元标准，自筹资金2.5万元，解决了全村50余户100多人的安全饮水问题。这类现象，一方面浪费了国家资农助农资金，另一方面也降低了部分群众对政府和干部的认可度。很多深度贫困地区"三农"发展需要的基础设施条件得不到长久的保障，历年基础设施累计欠账越来越多，脱贫攻坚短板越叠越厚，严重制约了脱贫奔小康的进程。

（二）易地扶贫搬迁和危房改造推进慢。深度贫困地区，很多地方是典型的"一方水土养不起一方人"，房屋"破、旧、小"现象突出，安全隐患大。政府纳入易地扶贫办搬迁计划，但部分老百姓思想落后、念旧情怀重，宁愿"守着老地方过穷日子"，不愿搬。部分群众，主观认为旧房"不可能全部拆"，抱着"两头占""两头住"想法争取异地搬迁名额，到"真的要拆"时，又担心后续保障问题，于是不想搬了。如，陡箐镇阿佐村的罗家冲、苗寨和营上三个组，以往交通闭塞、文化落后、土地贫瘠、靠天吃水，总人口209户846人，其中贫困人口就占了135户560人，贫困发生率高达66.2%。其中的苗寨组少数民族聚居，七八口人家聚居在五六十平米屋子里的情况比比皆是。当地政府纳入整寨搬迁对象，反复做了大量工作，但愿意搬迁的仍然不多，2017年只搬迁了3户，2018年只签了9户。此类贫困区域，如果搬不动，致富门路少，脱贫攻坚难度十分艰巨。有些地方实施危房改造时，标准把握不准，改造不彻底，或改造推进缓慢、改造后入住率不高等问题，是考核脱贫退出时的风险因子。

（三）产业支撑严重不足。2017年8月全市深度贫困地区脱贫攻坚工作启动一年多来，全市仅新增特色长线产业31万亩，实施短线产业54.13万亩，这些产业大多是沿着高速路段和旅游景区，布局在深度贫困村的比重偏小，有些村甚至没有任何产业覆盖，覆盖的村组产业结构单一、周期长、见效慢、市场前景也缺乏研究，对深度贫困村高寒地区辐射带动力不强，贫困群众增收致富缺乏可持续产业支撑。如，比德镇黄草村，之前只布局单一的核桃产业，2018年初，仅示范种植5亩泥炭藓、2亩山药、8亩小黄姜，养殖产业基本上散户散养，不具规模，效果不明显。一些地方种植了特色产业，但是管护不到位，死亡率较高。如，化乐镇赵家河村村民王志兰反映，这两年种植的核桃因没人管护，成活率底，造成"地在一边荒、人在一边闲"。

（四）控辍保学形势不乐观，辍学存量大。调研暗访发现，在少数民族集中的乡镇、深度贫困村义务教育阶段辍学儿童较多，教育精准扶贫控辍保学形势严禁，扶智、扶志两大任务艰巨。比如，金盆乡双塘村三组贫困户李明科反映：他家7个孩子中，现有8岁、10岁的两个孩子一直未入学，主要原因是上学路程太远，单程就要1.5小时，孩子走不了。该村五组到最近的学校上学路程约8公里。在金盆乡双塘村村调研时发现，该村现有辍学儿童40人，占该村在校人数的5.6%；其中初中阶段26人，涉及贫困户5户5人；小学阶段14人，涉及贫困户3户3人。在南开乡花场村调研时发现，该村现有辍学儿童20人，占该村在校人数的2.7%，其中初中阶段15人，涉及贫困户6户6人；小学阶段5人，涉及贫困户1户1人。分析原因：因厌学辍学的31人、占51.7%，因外出务工辍学的19人、占31.7%，因早婚等其他原因辍学的10人、占16.6%。

（五）医疗卫生事业有差距，保障能力弱。调研发现，很多深度贫村没有建立卫生服务室，有些建立了但是无人开展工作，医疗卫生事业设施薄弱、人才匮乏，服务水平低现象突出。如钟山战区水城县北部地区乡镇在探索城乡医疗改革中对乡、村覆盖不到位，村级卫生室建设参差不齐，到户健康扶贫资料不全，村级卫生室服务能力急待提升。

（六）贫困群众内生动力弱，有效激发措施落实不够。部分贫困群众内生动力不足，不思进取、安于现状，等靠要的思想严重。如在陡箐镇土发村调研时，问起某贫困户18岁的儿子有啥打算的时候，他告诉调研组他在22岁之前不打算工作。有的为了享受扶贫政策，人为分户致贫，以争当"贫困户"为荣；有的认为脱贫不脱贫是干部的事，与自己没有多大的关系，积极性、主动性不够；有的虽然参加了政府组织的技能培训，但不愿积极主动寻找致富路子；有的认为自己脱了贫就没有人管了，不愿意脱贫，采集信息时不说实话，隐瞒虚报，等等。

（七）村庄人居环境整治滞后，面上欠帐多。当前，全市所有乡村全面推进"三改三化"，加快打造新农屋、新庭院、新生活。但是部分村寨环境整治不彻底，有的村寨人居环境整治仍存死角，进寨路面和村寨周边，存在垃圾乱堆现象，垃圾箱置而不拉，垃圾堆而无运，存在乡、村运管体制不明，村民共建共享联动机制不顺等问题。如在民主镇小白岩村至竹海镇大槽子村沿线，公共路面砂石、建筑垃圾等随意堆放，垃圾箱摆放有形式无人管；部分贫困户室内生活用品堆放杂乱，无功能适当分区，衣物床被摆放混乱，卧室缺灯少光，厨具乱堆乱放，生活区杂乱无序。

三、对策建议

针对以上这些深度贫困地区普遍存在的突出制约性问题，需要着力抓好以下几个方面来破解。

（一）坚持基础设施先行不动摇，尽力而为加大保障投入。要按照"五先五后"攻坚法，围绕"一达标两不愁三保障"指标，把握好尽力而为与量力而行的关系，完善投入机制，整合部门力量，如东西部扶贫资金，社会组织捐助资金90%以上向深度贫困地区投入，对水、电、路、讯、危房改造和环境整治等基础项目，做好统一规划，统一标准，资金集中投入到深度贫困地区基础设施会战，第一批次优先攻坚通组路、安全饮水、通讯保障、人居环境整治等考核短板问题，既不降低标准，也不吊高胃口，确保先形成脱贫攻坚基本面。

（二）坚持产业扶贫根本措施不改变，后置持续增收的发展条件。要聚焦打造"一乡一特、一村一品"特色优势产业，加强扶贫项目库建设，根据市场需求因地制宜发展山上经济、林下经济、水中经济、气候经济，大力发展菜茶菌禽药五大短平快扶贫产业，夯实产业扶贫根基；用好用活"三变"改革，从政策保障和奖励激励机制上加大对市场经营主体的培育力度，完善贫困户与经营主体的利益联结，推进特殊困难群体参与资产收益扶贫，加快产业变"现钱"，稳步推进农业产业结构的同时，实现群众增收致富。

（三）坚持政策兑现精准到户到人不迟疑，强化教育医疗住房保障落实。一是聚焦房的问题，统