关于重庆市万州区、开县三峡后续年度项目实施情况的调研报告

关于重庆市万州区、开县三峡后续年度项目实施情况的调研报告

为更好地科学合理安排三峡后续工作年度实施项目，及时掌握首期实施规划已批复项目的实施情况以及项目在申报、审核、实施、管理等环节存在的问题，4月8日至4月16日，由国务院三峡办资金计划司任骁军副司长带队，资金计划司王伟、许娟同志、重庆市移民局杜华山同志及中咨公司等单位有关人员一起，赴重庆市万州区及开县开展后续工作实施项目调研。现将调研有关情况报告如下：

一、基本情况

（一）首期实施规划概况

根据重庆市政府批准的首期实施规划，万州区和开县三峡后续专项资金补助规模居列第一和第五位，分别为71亿元和34亿元，占重庆市360亿规模的20%和9%。具体如下：

万州区一期规划项目368个，总投资257.27亿元，实施规划计列补助投资71.01亿元。按照投资类别划分：移民安稳致富与促进库区经济社会发展规划项目256个，总投资221.16亿元，实施规划计列补助投资54.17亿元；生态环境建设与保护规划项目73个，总投资32.70亿元，实施规划计列补助投资13.45亿元；地质灾害防治规划项目39个，总投资3.41亿元，实施规划计列补助投资3.40亿元。

开县一期规划项目262个，总投资98.04亿元，实施规划计列补助投资33.67亿元。按照投资类别划分：移民安稳致富与促进库区经济社会发展规划项目135个，总投资73.84亿元，实施规划计列补助投资20.41亿元；生态环境建设与保护规划项目80个，总投资21.53亿元，实施规划计列补助投资10.59亿元；地质灾害防治规划项目47个，总投资2.67亿元，实施规划计列补助投资2.67亿元。

（二）已批复项目概况

2011年至2013年，我办累计核定万州区和开县三峡后续专项补助资金额35亿元和20亿元，已达到本县区一期实施规划资金控制规模的一半以上（49%和59%），同时占重庆市核定总额181亿元的19%和11%。具体如下：

累计批复万州区三峡后续工作项目211个（包含地灾和文物项目），总投93.14亿元，核定三峡后续补助投资35.08亿元，下达资金预算32.33亿元。按照投资类别分类情况为：移民安稳致富与促进库区经济社会发展规划项目119个，总投资77.88亿元，核定补助资金24.44亿元；生态环境建设与保护规划项目38个，总投资10.87亿元，核定补助资金7.45亿元；地质灾害防治规划项目54个，总投资4.4亿元，核定补助资金3.19亿元。

累计批复开县三峡后续工作项目194个（含地灾和培训项目），总投资71.75亿元，核定三峡后续补助投资20.08亿元，下达资金预算16.96亿元。按照投资类别分类情况为：移民安稳致富与促进库区经济社会发展规划项目86个，总投资51.49亿元，核定补助资金11.49亿元；生态环境建设与保护规划项目60个，总投资19.10亿元，核定补助资金7.86亿元；地质灾害防治规划项目48个，总投资1.16亿元，核定补助资金0.72亿元。

（三）首期实施规划内尚未申报项目情况

按照一期实施规划，万州区尚有近一半项目未申报，开县也有近三分之一项目未申报，分别为157个和68个，占本县区一期实施规划的43%和26%。

按照两区县移民局的汇报，万州区拟将用于2014年度及以后继续申报。开县表示23个项目延迟申报或不申报，一是"开县赵家场社区、丰乐街道迎华社区、丰乐街道华联社区文化站、卫生室建设项目"等18个项目，实施规划计列补助投资3.03亿元，因土地征用未完成和其它原因将在2015年继续申报；二是"丰乐街道第二中心小学建设项目"等5个项目，实施规划计列补助投资0.13亿元，因为建设发展、城市扩张，政策覆盖等原因不再申报。

二、调研情况

（一）调研方式方法

本次调研采取区县全面填报数据，重点抽查部分项目的办法，抽查了各区县批复项目总数的20%，涵盖了移民安稳致富、生态环境保护、地质灾害防治三大类。调研通过查阅项目档案资料，与相关人员沟通交流，直接进入项目现场查看情况，统计分析数据等方式，深入了解抽查项目的实施情况，重点调研了两区县项目管理基本情况、已批复项目实施进展情况、首期实施规划目标完成情况以及2014年拟申报项目前期准备情况等内容。

本次调研共抽查项目80个，按地域分，万州区项目42个，开县项目38个；按进度分，已完工项目33个，在建项目27个，未开工项目20个；按投资类别分，移民安稳致富类43个、生态环境保护类27个、地质灾害防治类10个。

（二）调研基本评价

本次调研两区县政府及有关部门高度重视、积极配合。总体看，三峡后续工作实施项目的管理体制机制逐步健全，项目管理基本规范，项目进度基本正常，专项资金拨付基本到位，一些项目实施效果已初有成效。

1、体制机制逐步健全，管理制度不断完善

从调研情况看，两区县于2012年起均明确了由区县政府全面负责，移民部门综合管理，相关部门各司其职、业主单位具体实施的三峡后续项目管理体制。在运行机制方面，万州区建立了"1+5+1"（1个实施意见、5个办法或细则、1个项目验收工作方案）的运行机制。在制度完善方面，两区县出台了规划实施管理暂行办法或细则、专项资金管理细则、地质灾害防治暂行办法、稽察管理办法或工作细则、监督检查办法等一系列规章制度。在工程管理方面，两区县基本上能够按照基本建设程序有关规定实行"四制管理"，开县由县督查室牵头督查，每半月进行一次进度情况通报，并将项目建设情况纳入年度综合目标考核，确保项目实施进度。

2、项目进度基本正常，三年整体开工率过半

从调研情况看，两区县的项目实施进度基本处于正常水平，开县的项目开工率较高，2011-2012年批复项目开工率开县达96%，万州区仅为62%。2013年度批复项目因专项资金在2014年初下达，开工率也达到了三分之一，即41%和37%。三年整体开工率过半，即64%和54%。具体如下表：

表1项目工程进度统计表（不含地灾、市统筹项目）略

3、补助资金基本到位，资金拨付逐步规范

按照财政部下达的年度预算额，从区县填报的数据分析，87%的资金已到区县一级，其中一半以上资金已到建设单位，即万州52%，开县62%。具体见下表：

表2补助资金到位情况统计表略

从调研情况看，两区县均加强了三峡后续资金的管理，2013年5月和10月，先后以政府名义或移民局、财政局等联合形式，下发了《万州区三峡后续工作专项资金使用管理实施细则（试行）》和《开县三峡后续工程项目实施管理相关事项的补充通知》，进一步规范了资金拨付程序，申请环节由业主向财政部门提出，进度审核环节万州区由区财政投资评审中心审核，开县由移民部门会同财政部门现场审核，拨付环节由财政部门直接拨付专项资金至建设单位，基本做到了资金拨付各环节的及时和安全。

4、规划目标有序推进，实施效果初步显现

按照首期实施规划确定的目标，通过近三年三峡后续项目的实施，库区带来了新一轮的变化。从调研情况看，通过试点帮扶生态农业园项目，先期启动的部分蔬菜基地扶持项目已具一定规模，如万州区甘宁镇蔬菜基地项目，由万州区农委统一管理建设，已建成常年蔬菜基地近3000亩。通过扶持一批工业园基础设施建设项目，吸引项目入驻，产业集群初步形成，运营效益初步显现，2013年万州经开区和开县工业园区分别实现工业产值405亿元和160亿元，同比增长15%和25%。通过移民安置小区帮扶、岸线环境综合整治等一批项目的实施，人居环境有较大改善，如开县汉丰湖被评为国家4A级水利风景区；通过植被恢复、污水处理、垃圾治理、水库清漂等一批项目的实施，有效削减了污染排放，长江水质得到有效保护；通过实施地质灾害防治、高切坡治理等项目，确保了群众生命财产安全。

5、稽察问题基本整改到位，整改率95%

根据两区县的汇报，2013年我办稽察调研对20个项目（万州11个，开县9个）提出的有关问题，除万州区明镜滩岸线综合整治工程库容手续还未办理到位以外，均已整改到位。对于部分项目前期工作不深入、审批手续不完备、未按规定权限审批等问题，积极补齐相关手续；对于部分项目挤占挪用资金的问题，已按有关规定及时将资金退回；对于部分项目存在的特殊情况，已向我办稽查组提交了解释说明材料。

6、2014年申报项目基本确定，规划外项目占44%

根据两区县的汇报，2014年度三峡后续规划项目实施方案编制工作于2013年3季度开始启动，2014年3月底已基本完成申报工作，70%项目已完成前期手续，确定项目222个（万州103个，开县119个），拟申请三峡专项补助资金53亿元（万州37亿元，开县16亿元），其中首期实施规划外项目97个（万州14个，开县83个），占44%（万州14%，开县70%）。

三、存在问题

（一）部分管理部门在观念和认识上与现行管理办法要求存在一定差距，项目建设中"等、靠、要"的思想比较严重。

本次调研发现，随着移民工作的转型和工作机制的变化，三峡后续工作涉及的管理部门及单位较多，少数行业主管部门和业主还不适应，对三峡后续工作的补助政策和管理模式未能深入把握，对项目的"责任主体"和专项资金的"补助"性质理解不够准确到位，加之地区社会经济发展基础薄弱，财力不足等客观原因，造成在项目前期准备阶段及后期实施阶段主动性不足，在项目开工、资金投入等方面更多是等待国家专项资金。部分建设单位甚至以自筹资金不足为由，提出"给多少钱干多少事"，而不按照所报项目的整体建设规模及内容去实施，这将导致项目整体效益发挥受限，也会影响规划目标的实现。

如万州小周镇蔬菜基地项目、中山杉示范试点项目，业主提出要求减少配套资金额度及建设内容和规模。

（二）移民管理部门的综合管理作用发挥不充分，项目实施过程监督不到位。

虽然两区县积极完善了相关体制机制，但调研发现，由于后续项目涉及多个领域、多个行业和多个部门，区县移民局在后续项目的实施管理过程中，受管理手段的制约，与工程管理部门、财务部门间的协调不够，致使施工合同、工程进度、拨款进度等资料不能及时收集，不能清晰地反映项目投资完成情况，对不由本单位直接承担的项目的实施过程监督管理不到位，不能充分发挥监督管理职能，不能全面掌握本区县所有三峡后续项目的资料及具体情况。

（三）项目前期审批手续不完善的问题普遍存在，地方重视程度不足，解决力度不够。

在检查中发现，项目前期工作不深入，批复手续不齐全等问题仍然存在。一是有关单位对国家相关基本建设项目管理的规定认识不够充分，没有及时补充完善项目的相关资料及批复手续。二是移民局批复初设文件与发改委批复的可研文件，时间及投资量倒置问题较为普遍。如：万州区甘宁镇蔬菜基地建设项目可研批复与初步设计批复倒置的问题，万州青龙瀑布群景区公路建设及景区附属设施项目前期可研、初设、概算均未批复问题，开县城区安康、平桥、中吉片区雨污管网综合整治工程二期项目可研批复与概算批复差距较大的等问题。

（四）申报项目随意打捆和拆分，实施过程缺乏整体规划，造成核查困难。

一是部分2011年以前已完工项目，打捆包装、重新审批，批复项目与子项目之间关系不明，如："开县平桥移民生态工业园基础设施建设工程（道路及管网工程）"项目，将9个项目打捆包装成一个大项目进行申报，2009年立项,2010年实施,2011年完工，提供的资料是9个独立的施工合同，其名称、内容与此大项目的关系难以明确，合同总金额16987万也与申报总投资19912万有出入。该项目已批复并下达专项资金4000万元。

二是部分项目前期申报随意拆分或合并，实施过程中也未按照申报项目单元进行管理，如"开县城区安康片区雨污管网综合整治工程一期、开县城区平桥片区雨污管网综合整治工程一期、开县城区中吉片区雨污管网综合整治工程一期"三个项目实际为一个项目,在初步设计、施工图、施工招标中均为一个整体项目，该整体项目概算批复工程费用30939万元，但是8个标段合同价仅为20986万元，降低32%；3个项目当时申报总投资为拆分后新做的可研批复投资，合计1.1亿元，批复专项资金为1.07亿元。因此，从总项目上看投资变化出入较大，从单个项目来看则由于申报的拆分、合并与实际的分标段施工实施完全没有关系，难以对应核实具体每个项目规模、投资、专项资金的实际情况。

三是分阶段实施、分段招标的项目缺乏整体施工规划，导致项目实施过程中的管理困难。如：开县厚坝镇大安村、大坝村、厚坝村、群联村居民点环境改善项目分段施工图设计、招标施工，目前只有一个标段完成招标，项目整体标段如何划分难以核实，本项目进度及后期进度安排也均难以核实。

四是造林类项目难以核实工程量，重庆库区造林项目均为完工项目归垫资金，工程实际实施情况与申报情况差距较大，难以对某一个具体项目的建设内容、规模、投资等进行核实。如：2011年万州区3个林业项目实际为一个项目，该项目批复总投资为1.34亿元（创建森林城市工作领导小组的作业设计批复），远小于申报总投资2.86亿元和批复专项资金2.05亿元，建设单位也未提供所有中标通知书或者合同，难以核对实际的中标金额和实施规模、内容。

（五）项目实施过程中擅自改变建设规模，报大建小问题较多，存在资金结余现象。

一是部分项目擅自改变建设规模，预期实施目标无法实现。如：开县绿化长江柑橘带建设（经济林）项目，申报建设规模"新建柑橘果园2.6万亩，改造柑橘果园0.8万亩"，实际仅实施0.55万亩。此项目已完工，申报总投资1000万元，补助专项资金500万元。又如："万州区长青路改扩建工程"申报建设内容为"万渝高速入城大道改扩建项目，长度8.17km，路面宽度24.5米，原4车道改成6车道"。该项目属于2011年5月份已交工的项目，实际建设内容，从资料看不出4车道改成6车道的内容，只有道路景观及照明改造的合同。且该项目没有独立核算专项资金，与其它几个项目混记账，难以区分实际的开支金额及内容。该项目已批复并下达专项资金4902万元。

二是部分项目虚报总投资，专项资金存在结余的现象。如：万州区"百安坝移民安置区上海大道延伸段道路建设工程"项目，经开区经济发展局批复的可研及概算，概算总投资8459万元，道路长2.49公里。项目实际实施分两个标段，一标2587万，二标2486万，合同价总计5073万。项目申报总投资13500万元，核定专项资金总额8000万元，目前已下达4000万（建设单位3200万，县财政800万），资金结余约3000万元。又如：开县"厚坝镇污水处理工程"项目，申报总投资2075万元，已拨付专项资金1223万元，实际中标合同价仅为868万元，即便考虑20%的工程建设其他费，项目实际总投资也只有1085万元，小于安排专项资金数，如果再考虑项目补助标准为总投资84%的因素，结余资金将会更多。

（六）资金拨付进度超项目建设进度，擅自将专项资金在不同项目之间相互调剂使用，资金安全存在风险。

一是拨付进度超建设进度，如：万州区"新城路望江大梯道项目"只有1150万元的施工合同，但是专项资金已经拨付至建设单位3533万元；万州区"明镜滩消落区环境综合整治工程"因为抢险先签订了合同5800万元，但是专项资金拨付到建设单位已有8906万元；"万州经开区高峰生态工业园自来水厂工程"，现场查看，水厂的主体建设尚未开工，只完成了场平工程，因场平非单独招标，无法计算施工价格。业主单位的账面显示，区财政拨款及利息收入共10874万，已支出2429万元。财政局拨款进度与工程建设进度不匹配。

二是造林类项目存在擅自将专项资金在不同项目之间相互调剂的问题。如：开县"沧海桑田工程低效林改造项目"结余资金1352万元，被"沧海桑田工程新造林项目"挤占1352万元。开县提出根据《重庆市绿化长江工程管理办法》、《重庆市长江两岸森林工程资金计划安排方案》、《重庆市绿化长江工程市级补助资金使用管理暂行办法》等文件规定，在实施后续规划绿化项目时，任务、资金"双包干"。开县把沧海桑田新造林项目和沧海桑田低效林改造项目进行了统一规划，打捆实施，资金在两个项目的总预算范围内进行了调剂。目前，两个项目已完工，此类项目能否自行调剂资金，需要有关部门进一步确定。

（七）部分项目实际中标价远低于概算批复价，可能会影响项目实施效果。

开县很多项目批复项目施工图预算后，均下浮5%作为招标最高限价，然后采用价低者中标的方式，如："开县汉丰湖岸线环境综合整治工程（开县新县城平桥段）"概算批复工程费用8235.23万元、中标价为6538万元，减少21%；"开县汉丰湖岸线环境综合整治工程（开县新县城文峰段四标段）"概算批复工程费用3753万元、中标价为3089万元，减少17%。

（八）项目自筹资金难以到位，区县财政能力不足，造成实施进度滞后。

一是各业主单位自筹资金到位率低，截止2014年2月，开县应自筹资金50亿元，各业主单位按工程项目进度已到位自筹资金33亿元，自筹资金到位率为66%。万州区应自筹套资金66亿元，各业主单位按工程项目进度已到位自筹资金32亿元，自筹资金到位率为49%。万州区89个未开工项目，主要原因为自筹资金难以到位，部分项目的业主提出要减少项目建设规模，导致项目建设进度落后，实施规划效果难以达到预期效果。

二是区县财政能力不足，万州区已批复项目总投资99亿元，地方财政配套1.3亿元，仅占项目总投资的1%。开县已批复项目总投资70亿元，地方财政配套8.4亿元，占项目总投资的12%，由此可见，地方财政实际配套能力非常有限，项目在申报环节出具的地方财政配套资金证明可靠性不强。

（九）项目审核过程中精细化程度不够，项目基础管理工作重视程度不足。

一是已批复项目基础信息存在错误，如：2011年的项目没有统一编号，需统一更正。2012年开县两个项目存在下达年度补助资金大于核定补助资金总额的问题。部分续建项目存在编号、名称、核定额等内容与之前的批复内容不符的问题。

二是区县移民局及各项目的业主单位普遍存在对项目档案资料管理工作重视程度不足的问题。仍有很大一部分的项目档案资料管理较为随意，没有统一规范的归档，专项资金没有独立专账核算，统计工作的信息填报不够及时，数据真实性、完整性也有待提高。

四、有关建议

（一）进一步完善出台《三峡后续工作年度项目申报审核管理细则》。一是明确界定中央及地方的事权及责任，三峡后续实施项目是地方政府投资项目，为地方事权，中央通过转移支付方式辅助地方发展，地方为主，中央为辅。二是理顺项目审核机制，项目合规性审核与资金审核同步开展，防治项目审批与资金拨付环节脱节。三是适当减少审核要件，本着"谁审批，谁负责"的原则，合规性审核的重点侧重规划的符合性和项目的可行性。四是对于补助地方的数量多、范围广、单项资金少的项目，采取下达年度投资控制规模的方式，由省市后续管理机构分解安排到具体项目，并对其合规性负责。

（二）采取全面检查和专项检查形式，适时利用惩治手段，加大监督力度。一是年度检查制度化，每年至少全面检查一次，及时掌握项目实施整体情况。二是专项检查常态化，三峡办内部，充分发挥各业务司局的专业作用，定期开展专项检查，及时发现问题，解决问题。三是对检查发现问题较多，整改迟迟不到位的地区，暂缓受理安排年度项目或停止拨付相应资金。

（三）实事求是，及时补充更正批复文件存在的问题。一是补充编制2011年批复文件中项目的编码。二是核实更正2012年至2013年批复文件中发现的项目错误编码和名称，并以文件形式明确。三是对于2012年开县两个项目存在下达年度补助资金大于核定补助资金总额的问题，协调财政部，按程序尽快更正。四是请中咨公司对2011年项目资金使用情况进行评估，我办根据评估意见，合理调整项目核定额。

（四）对《三峡后续工作专项资金补助标准》调整完善。一是细化项目的补助细则，确保补助标准的科学性、合理性和操作性。二是结合三峡库区实际，适当提高部分项目的补助标准。三是对基础设施和公益性项目，考虑库区的实际情况，由国家给予全额补助。