机构编制执行情况和使用效益评估与研究
机构编制执行情况和使用效益评估与研究
摘要：加强和规范机构编管理工作，开展机构编制执行情况和使用效益评估，是改进机构编制管理、优化编制资源配置的重要依据。本文结合张掖市市级党政机关和事业单位机构编制管理现状，以科学合理使用机构编制资源为初衷，从张掖市机构编制管理和评估的现状、存在的问题出发，通过研究，以层次分析法对评估指标进行量化，使得开展评估工作和评估结果更为客观公正，以此约束使被评估部门规范自身行为，提高机构编制意识，推动科学合理的机构编制调整，进一步优化机构编制管理的工作环境。
一、机构编制执行情况
1.党的领导高位推进，编制资源政治属性进一步强化。坚持和加强党的领导，提高政治站位，严格落实党管机构编制这一根本的政治原则，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，旗帜鲜明、坚定不移地把加强党的领导贯穿到机构编制工作的各方面。严格落实归口管理制度要求，主动适应新形势新定位新要求，把归口管理的制度优势、组织优势转化为工作优势，强化"组织口"意识，对标"组织口"标准，培育"组织口"作风，从组织部门的优良传统和作风中汲取营养。严格按照《中国共产党机构编制工作条例》和《甘肃省委机构编制管理规定（试行）》，配置机构编制资源，将党的领导贯穿到机构编制管理的全过程。
2.机构设置科学合理，机构职能职责配置进一步优化。机构改革时牢牢把握机构职能基本对应的要求，中央、省委要求必设的40个机构均对应进行了设置，市政府国资委、林业草原局、畜牧兽医局等其他7个因地制宜设置的机构，也与省级层面基本对应。各县区也严格按照中央、省委改革要求设置机构，市县两级机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同、监管更加有力，有效维护了法制统一、政令统一，确保了上下贯通、执行有力。
3.体制机制协同高效，部门单位运行管理进一步顺畅。强化机构编制制度执行，规范机构编制决策行为，在审议办理机构编制事项，落实重大体制机制改革上牢牢把握优化协同高效原则，机构职能配置既突出科学合理、权责一致，又突出有统有分、有主有次，强化内部职责和业务整合，确保体制调整后部门单位履职到位、流程顺畅。
4.内部潜力充分挖掘，编制资源使用效益进一步发挥。不断创新编制使用方式，开展编制动态管理、加强政府购买服务等方式盘活资源，化解编制供需矛盾。近年来，我市着力加大对设置重复分散、公益职能弱化、规模较小的事业单位撤并整合力度，将收回的编制重点向卫生健康、畜牧、退役军人管理服务、审计等民生和公共服务领域投放，推动编制资源更好地满足事业发展需要，推动解决公益事业发展不平衡、不充分的问题。明确以"购买服务"为主的原则，会同财政部门，将基本公共服务领域的教育、就业、卫生等行业适宜由社会力量承担的服务事项纳入政府购买服务指导性目录，不再新增机构和编制。
5.刚性约束全面加强，机构编制法治观念进一步提升。推进机构编制法定化，用法治思维和法治方式维护机构编制的权威性和严肃性，认真落实《中国共产党机构编制工作条例》《"三定"规定制定和实施办法》，强化"三定"规定就是党内法规的意识，把"三定"规定作为设置机构、核定编制、配备人员、行使职权、履行责任的基本准绳，严格贯彻、坚决执行，未经规范程序，任何部门单位不得随意解读、变通执行，切实彰显"三定"规定在机构编制管理、部门职责定位、权力运行中的基础性作用，实现机构编制工作在法治化轨道中运行。
虽然取得了一些成效，但是也存在一些问题，在机构改革方面还存在一些问题，一是编制资源供需矛盾日益突出。我市编制基数小、总量少，编制紧张与部门单位需求之间的矛盾突出，挖潜创新、统筹使用编制资源的措施办法还不多。二是党政群机关使用事业编制。党政机关使用事业编制问题，目前全国、全省普遍存在，中央编办要求今年完成消化，但没有中央、省上相关政策的支持，消化难度非常大。三是局部超编问题还不同程度存在。全市党政群机关和财政预算事业编制总体空编，但市、县区均有局部超编情况。四是财政预算事业编制调剂空间有限。市直财政预算事业编制空编不多，且均在各事业单位，机构编制部门没有待分配编制。保障市委、市政府中心工作和重点任务所需编制，均通过核减其他单位空编或连人带编划转等形式调剂解决，编制挖潜的空间很小。
二、机构编制使用效益评估情况
《中国共产党机构编制工作条例》印发实施后，明确要求各级机构编制委员会办公室应当采取科学办法，对机构编制执行情况和使用效益进行客观评估。为全面贯彻落实中央决策部署，切实巩固深化机构改革成果，进一步改进机构编制管理、优化编制资源配置，我市在市县部门开展机构编制执行情况和使用效益调研评估工作。
1.广泛征求意见，科学设定评估指标体系。前期按照《中国共产党机构编制工作条例》、《"三定"规定制定和实施办法》、《机构编制监督检查工作办法》，市委编办制作了《机构编制执行情况与使用效益调查问卷》、《机构编制执行情况和使用效益评估表》、《机构编制执行情况和使用效益测评表》、《机构编制执行情况和使用效益服务对象满意度测评表》等相关表册，为了切合实际有操作性，先后两次与临泽县委编办研究讨论，多方征求意见形成了科学完备的评估指标体系。机构编制执行情况和使用效益评估同步实施，具体细化指标包括八个方面，分别是职能配置、机构设置、编制配置、工作机制、协作机制、履职尽责、效能效益、日常管理。
2.明确方法步骤，全面开展部门自查自评。将评估分为评估前、评估中、评估后三个阶段。评估前，通过制定实施方案发通知，部门单位自评两个程序，提出具体评估要求，提前查阅被评估部门单位的自评报告材料，初步了解掌握被评估部门单位执行机构编制的基本情况。评估中，通过实施社会调查，实地评估两个程序，实地了解被评估部门单位执行机构编制的详细情况，全面了解社会各界对被评估部门单位的评价情况。评估后，通过实施撰写报告、反馈结果、评估复核、总结汇报四个程序，深入总结反馈被评估部门单位执行机构编制情况提出相应的评估整改意见。制定下发中共张掖市委机构编制委员会办公室《关于对"三定"规定执行情况开展自查自评和专项督查的通知》，督促全市各级各部门单位党组（党委）从学习贯彻《中国共产党机构编制工作条例》《"三定"规定制定和实施办法》《机构编制监督检查工作办法》、落实机构改革任务、规范机构编制管理、严格执行"三定"规定、严肃机构编制纪律等方面进行自查自评，止4月底，六县区和市直58个部门单位、县区270多个部门单位同步报送了自查自评报告，确保自查自评工作统一标准、同步推进、全面覆盖。
3.组织实地评估，掌握编制使用效益情况。在组织实地评估过程中主要采取了"五步走"方法：一是面上听，即听取被评估的部门单位执行机构编制情况的汇报，从面上掌握总体情况。二是逐项查，即对照"三定"、《机构编制执行情况评估表》的指标，逐项查阅部门单位机构编制执行情况。三是现场看，即现场查看评估部门科室挂牌、职数使用、机构设置，人员配备等情况，了解"真实性"。四是深入访，即根据评估部门单位的履职范围，向被评估单位全体干部职工发放民主测评表，了解执行机构编制情况的意见和建议，有针对性的选择一定数量被评估部门单位的服务对象进行问卷调查，了解服务对象对评估部门单位履职履行职责的社会认可度、满意度。五是综合评，即依据"听、查、看、访"等实际情况对被评估的部门单位机构编制执行情况和使用效益进行综合评价分析，作出客观评价。止目前，共实地走访了2个县区18个单位,开展机构编制执行情况和机构编制使用效益评估工作，现场发放《机构编制执行情况和使用效益测评表》360份，《机构编制执行情况和使用效益服务对象满意度测评表》180份，并开展座谈调研活动，进一步了解部门单位对机构编制执行情况和使用效益的真实感受。
4.及时反馈复核，谨慎准确出具评估结果。实地评估工作结束后，开展综合评价。评估小组采取数据汇集、实地察访等方式，深入了解被评估部门职能运行情况，汇总服务对象评价情况，根据《机构编制执行情况和使用效益评估表》进行打分，得出部门年度得分，同时结合定性指标收集的情况，形成被评估部门的综合评价结果，并形成了评估报告。将结果反馈各部门单位、进行评估复核、最终形成总结汇报，深入总结反馈被评估部门单位执行机构编制情况提出相应的评估整改意见。
5.强化结果运用，不断优化编制资源配置。机构编制使用效益评估结果应当作为优化编制资源配置的重要依据和领导班子综合考核评价的参考。止目前在18个测评单位的360名干部职工中对《机构编制执行情况和使用效益测评表》中，围绕职能配置、机构设置、编制配置、工作机制、协作机制、履职尽责、效能效益、日常管理八个项目对本部门（单位）机构编制执行情况进行的定性评价，360名干部中对职能配置满意率达98%；对机构设置满意率达95%；编制配置满意率达92%；工作机制满意率达98%；协作机制满意率达95%；履职尽责满意率达96%；效能效益满意率达97%；日常管理满意率达99%。180名服务对象中对18个单位机构编制执行情况和满意度测评满意率达到95%。下一步，评估结果的合理运用是保证评估顺利实施的关键因素，要进一步明确评估结果将与调整部门机构编制工作挂钩，评估结果为一般、较差的被评估部门，自反馈评估结果之日起一年内不受理其调整机构规格、增设机构、增加编制和领导职数等请示事项。评估结果优秀的要进一步加强机构编制保障力度。
三、完善机构编制执行情况和使用效益评估思考
（一）统分结合刚柔并济，着力提升机构编制效能。
1.深化编制周转池建设，探索编制资源柔性统筹。要始终树立坚持问题导向，破解"空编不用"和"无编可用"并存的难题，聚焦不同领域人员编制需求，跨界运用金融存贷所有权与使用权分离理念，借用共享经济、大数据和"云"服务思维，探索形成"市级统筹、重点保障、动态管理、周转使用"编制周转池制度(相当于"银行")，破解编制资源配置固化难题。在不改变各单位编制"占有权"前提下，将编制"占有权"与"使用权"分离，依托机构编制管理实名制系统大数据平台，将长期闲置的空编统筹起来，建立"周转池"(相当于"存款"),向急需领城、行业投放(相当于"贷款")。将编制资源占有权与使用权分离，打破编制资源部门化，实现编制资源共享;实施编制资源"云"整合，破解编制管理碎片化，统筹一定数量存量编制，实现市级存量编制资源动态活化、统筹使用。
2.开展编制资源硬性收储，探索编制资源刚性调整。通过推进机构"撤并转"，腾挪编制余缺调剂空间。如省委编办与妇联和团省委配合，为进一步加强群团机关工作力量，在2018年采取"减上补下"措施，为我市团市委和妇联机关各划转行政编制1名。还有其他省市，比如四川省探索建立行政编制"基本+动态"管理制度。打破各类编制界限，推动编制资源统筹使用。海南省印发《统筹使用各类编制资源管理办法》、山东省印发《关于统筹使用各类编制资源的意见(试行)》;可借鉴这些经验，探索对任务不饱满、编制长期闲置不用单位的编制按一定比例予以收回。推动行政编制、事业编制跨层级、跨地区、跨部门调剂使用。
3.开展管理体制创新，探索编制资源使用效益途径。在严格执行机构限额、领导职数、编制种类和总量管理的政策规定，严控机构编制总量，盘活机构编制存量，坚持"收、冻、减"用好编制资源，通过事业单位改革、整合撤并机构、重新明确职能等措施，进一步核减压缩编制，收回空闲富余编制，促使有限的机构编制资源向民生领域、重大项目和基层一线流动。创新中小学教职工编制管理和事业单位编制管理方式，在教育系统探索实行系统内编制总量控制；在公立医院探索实行编制备案制管理，有效保障公立医院用人自主权，激发事业单位活力；在试点开展编制"周转池"工作的基础上，探索跨领域、跨行业调剂编制的新路径，建立"高层次急需紧缺人才编制池"，做好人才引进编制服务保障工作。
（二）充分借鉴吸收转化，科学制定评估指标体系
1.广泛调研，"研、鉴"结合，明确以评促管评估原则。认真学习贯彻落实《中国共产党机构编制工作条例》、《中共中央办公厅关于印发<"三定"规定制定和实施办法>、<机构编制监督检查工作办法>》文件精神，积极学习借鉴昆明市等其他省市关于机构编制执行情况和使用效益评估方面的先进经验，对评估范围、监管内容、工作机制等进行细化完善，建立起一套科学可行的指标体系，确定评估原则是：坚持政治引领，把加强党的全面领导和以人民为中心的发展思想贯穿机构编制管理评估全过程，更好地服务党和国家事业发展大局；坚持改革方向，巩固和深化党和国家机构改革成果，推进党和国家机构职能优化协同高效；坚持目标导向、问题导向、结果导向，促进机构编制工作提质增效：坚持科学规范、务实管用，力戒形式主义。
2.反复论证，"践、变"结合，理清以评促建评估思路。机构编制评估指标可分为主观指标和客观指标。主观指标包括评估组对被评估部门的运行情况，被调查者对本单位的印象、感受等内容；客观指标包括被评估部门的编制数、领导职数是否符合机构编制相关规定，承诺时限是否按时办结、行政审批事项是否落实到位等，主观指标通过问卷调查得出分值，客观指标根据该部门实际情况打分，最终得出评估结果。在确定思路的情况下设计《机构编制执行情况与使用效益调查问卷》、《机构编制执行情况和使用效益评估表》、《机构编制执行情况和使用效益测评表》、《机构编制执行情况和使用效益服务对象满意度测评表》等。
3.深入核查，"测、评"结合，完善以评促改评估内容。部门单位执行机构编制情况综合评估包括8项指标45项内容：一是在职能配置职责落实方面，主要评估部门单位职能配置的合法合规度、完整清晰度、权责统一度、职责交叉度、适应经济社会发展度等。二是在机构设置管理方面，主要评估部门单位内部机构设置及职能配置的科学合理度、内部机构职责边界清晰度等。三是在编制配置方面，主要评估部门单位编制与职责适宜度、领导职数与管理任务适宜度、人员配备到位度、人员结构合理度、人员岗位适应度等。四是在落实工作机制方面，主要评估部门单位内部机构协调配合度、工作流程合理度、人员分工明晰度、环境氛围满意度等。五是协作机制方面，主要评估部门单位协作配合机制建立健全度、牵头工作职责落实度、协助配合职责落实度、相关部门认可度等。六是在履职尽责方面，主要评估部门单位划入或新增的职责落实度、转移或下放的职责落实度、取消的职责落实度、加强的职责落实度、承担的责任落实度、履行职责到位度、工作创新发展度、社会公众和服务对象满意度、社会热点难点问题和人民群众反映突出问题解决度、履行职责重大失误度等。七是在效能效益方面，主要评估部门单位工作任务完成、职责饱和程度、人员作用发挥、内部潜力挖掘、主要社会贡献等。八是在日常管理方面，主要评估有关重点领域改革是否实施到位，是否严格执行《条例》、"三定"规定和机构编制实名制管理制度，是否及时更新机构编制统计数据，是否履行督促事业单位执行登记管理制度等职责，是否按照规定做好单位网上名称管理，及时办理统一社会信用代码证等情况。
（三）加强评估结果运用
结果的合理运用是保证评估工作有效开展的前提，也是各部门提高机构编制意识的有力手段，只有将评估结果用到实处，才能使机构编制评估工作的重要意义充分发挥出来。
1.将机构编制评估结果运用于日常机构编制管理工作。通过机构编制评估，总结查找各单位在职能设定、内设机构设置、编制数量和结构方面的问题，在机构编制日常管理中及时予以调整，以保证部门的职能作用充分发挥。同时，将评估结果作为审核各部门增加编制、调整内设机构的重要依据，对于确实缺编制、领导职数或内设机构的部门，可在研究其机构编制事项时予以倾斜；对于编制较充裕的部门，可适时收回一定编制或２年内不予受理其机构编制调整事项，使各部门在申请编制时能够首先盘活现有资源，做到"物尽其用"。
2.将机构编制评估结果运用于各部门单位年度用编进人计划。将机构编制评估的结果与每年全省公务员招考及张掖市遴选考试的用人计划结合起来，根据评估结果，对于该单位在编工作人员工作量较轻的，暂停审批其编制申请计划，尽量避免行政单位"忙闲不均"的情况发生；对于确需增加人员编制的，鼓励各部门先从本单位盘活资源，或根据退休人数申请用编计划，确保机构编制资源效用得以充分发挥。
3.将机构编制评估结果纳入市级年度绩效考评体系。力争在市县区年度考评工作中，将机构编制工作纳入了考评指标体系。机构编制评估是对机构编制使用情况的评估，应属于政府绩效评估。将机构编制评估工作纳入张掖市市级年度绩效考评体系，使评估结果与部门目标绩效奖金挂钩，有利于提高机构编制部门的主导性，进一步增强机构编制评估的权威性和执行力。
（四）加大机构编制监督检查力度
尽管我市机构编制管理取得了良好的成果，但机构编制监督检查常态化的工作力度始终不能减，要紧密结合评估工作的结果，对各部门遵守机构编制政策法规和"三定"规定的执行情况进行监督检查，确保各项机构编制管理工作符合相关政策规定。
1.完善部门联合联动机制。目前，我市已形成了组织、编办、财政、人社、审计等多个部门紧密配合的工作机制，要在此基础上，继续加强与各部门的密切配合，融入纪检监察部门的日常检查和巡视巡察范围，充分发挥部门联动约束机制，构建"大督查"的新格局。例如，对于在纪检监察部门投诉较多、市委巡察存在问题较多，履职尽责不到位的部门单位，适当缩减其编制数量或用编计划；如在机构编制评估过程中发现的违纪违规行为加大惩处力度，形成监管合力，增强评估工作的权威性，促进机构编制规范管理。
2.建立系统年度或周期调整机制。机构编制一直实行分级负责制度，也可同样实行分系统负责制度。教育、卫生、社会救助、公安系统等与人民群众的生活息息相关，发挥着机构编制资源保障民生发展的重要作用，在编制的使用上，可破除部门界限，以系统为单位开展"总量核准、周期调整"的编制调整机制，尝试在教育系统、卫生系统等编制使用较多的系统，采用编制三年核准、日常内部调整的动态管理机制，鼓励各系统内部挖潜编制资源，提高机构编制使用效益。
3.形成机构编制监督检查常态化机制。在认真贯彻落实机构编制政策法规的基础上，既强化机构编制的专项督察，也要加强机构编制的常规检查，定期检查各部门机构编制的管理和运行情况，严格落实机构编制年度报告制度，及时对检查结果进行通报并要求整改，严格落实机构"撤一建一"、严禁超编进人等原则，严守机构编制底线，杜绝违纪违规现象发生。
（五）意见建议
一是积极总结借鉴，不断推进机构编制资源优化。系统梳理总结近2年来机构编制评估好的做法、主要经验和存在问题，认真梳理研判，开展机构编制评估工作。同时，积极学习借鉴先进地区好经验、好做法，不断加强机构编制管理，持续推进"向改革要编制、向管理要编制、向信息化要编制"，不断挖潜机构编制资源。
二是定期开展评估，加大评估力度实现全覆盖。认真落实管住管好用活机构编制，严控总量、统筹使用、科学增减，不断提升机构编制使用效益的要求，严格贯彻执行中共甘肃省委机构编制委员会《关于学习贯彻<机构编制管理评估办法（试行）>》的通知和《中共甘肃省委机构编制管理规定(试行)》，每2年定期对党政机关事业单位机构编制进行系统全面评估，实现部门单位机构编制评估全覆盖。
三是强化业务培训，建立以解决问题促评估的工作机制。可从相关部门单位抽调一批具体从事干部人事、机构编制工作的干部参与评估。定期对参评人员进行业务培训，把评估人员培养成"懂行"、"能干"、"干好"的行家里手，达到人员精干高效，真正配齐配强评估力量。机构编制部门要切实加强对评估发现问题的调查研究，选准工作切入点，积极主动协调引导编委其他成员单位，强化措施、形成合力，有针对性地解决问题，让参与评估的部门单位尝到"甜头"，切实调动部门单位参评积极性，推动机构编制评估全面开展。
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