县基层改革后乡（镇）综合行政执法工作调研报告

〔…〕县基层改革后乡（镇）综合行政执法工作调研报告

〔…〕县乡镇综合行政执法改革已步入正轨，为全面了解和掌握本县综合行政执法改革的逻辑，以此构建职能体系完备、运行科学高效、各方协调联动、改革效应明显的工作格局，并进一步深化基层管理体制改革，完善基层综合行政执法体系，以加强基层治理体系和治理能力现代化建设，〔…〕县委编办组成工作组，通过座谈交流、查阅资料、听取汇报等方式，对本县乡镇综合行政执法改革进行全方位、多角度审视，梳理汇总改革过程中既有成效的经验，发掘改革实践中的问题与不足，在此基础上提出解决问题的方案。

一、乡（镇）综合行政执法基本现状

（一）职能配置及机构编制人员情况

当前，全县15个乡（镇）均设置乡（镇）综合行政执法队，属于县财政全额拨款正科级事业单位，设队长1名，副队长2名；全县核定编制150名，实际工作人数达180人。综合执法队的核心职能即承担本辖区范围内的综合执法工作，根据县级执法部门委托，集中行使有关乡（镇）交通运输、安全生产、自然资源、生态环境保护、农业、林业草原、文化旅游等领域的行政许可权和相对集中的部分行政处罚权，并承担相应的执法信息报送工作。除常规性执法工作之外，还需配合县级执法部门开展联合执法、专项行动等阶段性执法活动。

（二）乡镇赋权指导目录事项落实情况

为深入贯彻落实〔…〕省赋予乡镇和街道部分县级经济社会管理权限指导目录精神，进一步推进行政执法力量向基层下沉，有效提升基层治理整体水平。按照"谁审批、谁负责"、"谁主管、谁监管"、"谁行权、谁担责"的原则，全面履行赋权承接事项的事中事后监管职责，指导、监督、支持乡镇对承接事项优化流程、规范管理，确保承接的赋权事项无缝对接。结合实际情况对自然资源、环境保护、住建等10个赋权部门及15个承接乡镇可以承接的经济社会管理权限予以下放，2020年12月19日，县政府办通过《关于印发《〔…〕县赋予乡（镇）部分县级经济社会管理权限目录（第一批157项）的通知》》，明确将10个行政执法部门的157项权力（150项行政处罚权和7项行政许可权）赋予乡（镇）人民政府，同时签订乡镇赋权事项授权书，要求赋权单位在权限下放后设置过渡期，对下放权限工作随时进行指导，及时纠偏正向，确保赋权事项放得下、接得住、管得好、有监督，防止出现管理真空，使乡镇更好服务基层、服务群众、服务民生。

（三）机构运行及工作开展情况

其一，本县15个乡（镇）整合现有基层站所执法力量和资源，组建由乡（镇）统一管理的综合行政执法机构，依法明确乡（镇）执法主体地位，接受行业主管部门委托，按照有关法律的规定集中行使行政执法权，以乡（镇）名义开展执法工作，并接受县级主管部门的业务指导和监督，有效实现基层一支队伍管执法。

其二，将培训需要、工作需要与执法人员成长结合起来，通过集中培训、网络培训、个人自学、指导授课等多种培训方式，精准定制培训课程，必修科目包括习近平法治思想、行政处罚法等综合法律法规知识，选学内容涵盖各执法单位专业法律知识课程，解决好"需求"与"供给"之间的矛盾，推动培训方式从"大水漫灌"向"精准滴灌"转变，满足不同层次、不同岗位干部个性化、多样化学习需求。近年来，我县先后举办行政执法能力建设培训班3次。

其三，各乡（镇）综合行政执法队成立以来，积极开展环境卫生整治、砂场整治、非法乱占耕地建房、非法毁坏非物质文化专项整治、市场检查、消防安全检查监管等方面的行政执法工作，尤其对三轮车违规载人、出店经营、乱搭乱建等行为进行监督管理，取得积极的成效，改变了过去"看得见、管不着"的局面。但在行政执法"三项制度"的落实上，还基本处于摸索阶段，依然有待加强。2021－2022年全县共办理案件189件，主要集中驿马、马岭等在人口比较多的乡镇。

二、存在的问题及困难

（一）执法工作人员业务繁多杂乱

根据改革要求，乡（镇）综合行政执法队本职工作庞杂繁多，其工作内容涵盖10个行业部门赋予的157项执法权限，涉及的领域广阔且分散，诸如环境保护、安全生产、自然资源等多方面的内容，需要耗费大量的工作精力以完成常规性执法工作。

另一方面，基于属地管理原则，乡（镇）综合行政执法队隶属于乡镇政府，在本职工作之外，常常需要协助完成乡镇政府的中心工作。在加强基层政权建设的同时，基层政府的工作内容更加丰富及精细化，乡（镇）干部大都身兼数职，综合执法队工作人员也不例外，不仅要进行日常执法活动，还要完成诸如包村、农业生产、乡村振兴等乡（镇）政府综合业务，使得综合执法队工作人员工作任务更加繁重，用于开展综合执法检查巡查的时间减少，工作效率也无法达到预期目标。

（二）综合执法队与授权单位衔接不足

由于乡（镇）综合行政执法队的执法权力来源于10个部门的委托或者授权，县级政府未设立相应的主管单位，行业主管部门和乡镇执法队之间尚未建立有效的协调机制，导致乡（镇）执法队在工作中遇到问题无处咨询、无人指导，工作开展难度极大。更重要的是，县乡两级执法机构之间缺乏有效的案件移送和协调机制，"一对多"和"多对一"也只是存在业务往来的层面，在执法层面鲜有涉及，这就意味着，基层执法体系仍有疏漏。

（三）执法队人员专业素养不够高

乡（镇）综合行政执法队人员基本上都是乡（镇）政府原有干部，其中大多数工作人员为非政法专业，未经过系统的法律知识培训，法律思维和法律知识欠缺，虽然县上组织过短期的业务培训，但依然存在执法程序不规范、重实体轻程序、对法律条文的适用和理解存在认识上的偏差等问题。目前15个乡镇综合行政执法队已按规定且超额配备了人员，但由于人员变动较快，调出人员较多，导致持证率较低，目前仅有82人持证，持证率仅为45％。

（四）执法队伍基础保障不到位

基层执法队伍的基础保障存在不少问题，首先，15个乡镇都设有办公场所，但部分乡镇由于办公用房紧张，尚未设立专门的业务用房和办公用房，采用和其他业务部门合署办公的方式。其次，乡（镇）执法队尚未配备统一执法服装和执法车辆，尤其在一些偏远乡（镇），干部开展执法活动时缺乏代步工具，只能私车公用，存在安全隐患和燃油费无法报销等现实问题。最后，新修订《行政处罚法》中明确提出了行政执法"三项制度"，按照制度要求，我县15个乡（镇）综合执法队均未配备执法记录仪，乡镇执法的对象是群众，执法过程中遇到相对人不配合时不能及时有效保留相关证据，不利于执法人员开展执法活动。

三、意见及建议

（一）持续做好赋权事项的下放

按照〔…〕县赋予乡镇部分县级经济社会管理权限授权书要求，严格落实"分事行权、分岗设权、分级授权"制度；持续做好尚不具备承接条件58项赋权事项高效有序下放工作，县委编办将会同县政府办、县司法局、县