在市“推进农村集体经营性建设用地入市改革,促进我市乡村振兴”专题协商会上的讲话

在〔*〕市"推进农村集体经营性建设用地入市改革,促进我市乡村振兴"专题协商会上的讲话

同志们:

今天,市政协聚焦"推进农村集体经营性建设用地入市改革,促进我市乡村振兴"这一关键课题,召开专题协商会,时机重要,意义深远。刚才,市政协课题组通报了内容详实的调研报告,市资规局、〔*〕集团和〔*〕镇等单位负责同志介绍了工作进展,各位常委、委员提出了许多富有建设性的意见建议。大家的发言站位高、思考深、落点实,充分体现了政协协商的专业水准和责任担当。市委将对这些真知灼见进行认真研究、充分吸纳。下面,结合大家的发言和前期的思考,我讲三点意见。

一、提高站位,深刻认识深化改革的时代必然与战略价值

推进农村集体经营性建设用地入市改革,是党中央着眼于城乡融合发展和现代化建设全局作出的一项重大决策部署。深刻理解这项改革,不能就土地论土地,必须将其置于国家战略、区域发展和乡村振兴的宏观坐标系中去审视,准确把握其蕴含的时代必然与战略价值。

首先,这是破解城乡二元结构、促进城乡融合发展的关键一招。长期以来,城乡土地市场的分割,造成了城乡之间要素流动不畅、资源配置失衡。国有建设用地与集体建设用地"同地不同权、同权不同利"的现象,固化了城乡发展的差距。国家层面的数据显示,全国农村集体经营性建设用地总量规模可观,但盘活利用率普遍不高大量宝贵的土地资源处于低效甚至闲置状态。打通集经营性建设用地入市的通道,就是要打破这堵无形的"墙",实现城乡土地"同等入市、同权同价"引导资金、技术、人才等生产要素更多地流向农村,从而在根本上重塑城乡关系,为城乡融合发展注入强大动力。

其次,这是激活农村沉睡资产、壮大新型集体经济的活力源泉。土地是农村最重要的生产资料,是集体经济的根基。过去,由于入市渠道不畅,集体土地的价值无法充分显化,集体经济组织"抱着金饭碗没饭吃"的现象普遍存在。据初步摸排,我市符合入市条件的集经营性建设用地存量约为8500亩,而已成功入市的面积尚不足300亩,占比不到4%,这其中蕴含的价值潜力是巨大的。在全国部分试点地区,通过入市改革,已有效带动了投资,增加了就业,并显著提升了农民收入。通过规范化的市场交易,能够将土地的级差收益、资产收益更多地留在农村、留给集体,为发展壮大村级集体经济提供稳定、长效的资金来源,使其有能力、有底气为村民提供更好的公共服务、兴办更多的公益事业。

再者,这是保障农民财产权益、激发乡村内生动力的根本途径。乡村振兴,主体是农民。农民是农村土地的主人,任何涉及土地的改革都必须以保障和增进农民福祉为出发点和落脚点。《乡村振兴促进法》明确将"坚持农民主体地位"作为核心原则这是我们一切工作的法律遵循和根本准则。推进集经营性建设用地入市,核心要义在于将土地的权能更多地赋予农民,让农民在土地的增值过程中拥有更多的参与权、决策权和收益权。这不仅是对农民土地承包权益的有力保障更是对农民作为市场主体的尊重和肯定。当农民能够实实在在地从土地改革中分享到红利,其参与乡村建设的积极性、主动性和创造性必将被极大激发,为乡村振兴注入最持久、最深厚的内生动力。

二、精准施策,有序推进土地要素配置的系统重塑与效能提升

集经营性建设用地入市改革是一项系统工程,涉及产权、规划、市场、分配等多个环节,敏感度高、政策性强。必须坚持稳慎推进的原则,处理好改革、发展与稳定的关系,以系统思维和精准举措,确保改革行稳致远、取得实效。

第一,持续强化顶层设计,构建权责清晰的制度体系。目前,我市在这方面的探索还处于起步阶段,面临着政策法规不健全、实施路径不清晰等问题。必须加快构建符合我市实际的"1+N"政策体系。所谓"1",就是要尽快研究出台一份总揽全局的纲领性文件,即《〔*〕市关于深化农村集体经营性建设用地入市改革的实施意见》。这份文件要明确改革的指导思想、基本原则、总体目标和实施步骤,为全市改革工作提供总遵循。所谓"N",就是要围绕这个纲领性文件,抓紧制定出台一系列配套的操作细则和管理办法。这其中应至少包括:土地调查与认定办法、国土空间规划动态调整规程、入市交易管理办法、收益分配指导意见、土地增值收益调节金征管使用细则,以及后续监管和法律保障等。在制定过程中,要积极借鉴北京、上海等先进地区的法规建设经验确保制度设计既符合上位法精神,又贴合〔*〕市发展实际,做到于法有据、操作性强。

第二,全面提升配置效能,实现土地资源与产业发展的良性互动。土地入市不是目的,通过优化土地资源配置,赋能乡村产业高质量发展才是根本。要坚决杜绝"为入市而入市"的短期行为,必须将土地要素的供给与乡村产业发展的需求紧密结合起来。一是要强化规划引领。要将集经营性建设用地布局与全市国土空间总体规划乡村振兴战略规划、产业发展规划等进行有效衔接,优先保障乡村旅游、休闲康养、农产品精深加工、农村电商物流等重点产业和优质项目的用地需求。二是要创新供地方式。根据不同产业的特点和生命周期,灵活采用出让、租赁、作价出资(入股)等多种入市方式。对于成长性好、带动性强的产业项目,可以探索长期租赁、先租后让等模式,降低企业初期的用地成本;对于资本密集型项目,可以鼓励村集体以土地作价入股,与社会资本形成利益共同体,实现风险共担、收益共享。三是要搭建阳光平台。要依托市公共资源交易中心,建立统一规范、公开透明的城乡一体化建设用地市场交易平台。所有入市地块的信息发布、交易过程、成交结果必须全部上网公开,接受社会监督,从源头上防范暗箱操作和权力寻租,确保市场配置资源的决定性作用得到充分发挥。

第三,严格规范操作流程,确保改革过程的公平公正与平稳有序。程序公正是实体公正的重要保障。改革每推进一步,都必须有严谨的程序作为支撑,确保每个环节都经得起检验。要建立一套从地块识别到收益分配的全流程闭环管理机制。这个流程大致可以分为几个关键步骤:一是"摸家底"。由资规、农业农村等部门牵头,指导各镇(街道)、村(社区)对辖区内符合土地利用总体规划和城乡规划的存量集经营性建设用地进行全面调查、登记、核实和确认,建立全市统一的数据库。二是"定盘子"。在尊重历史和现实的基础上,依法依规完成土地所有权确权登记颁证工作,明晰产权是入市的前提。三是"编方案"。由村集体经济组织牵头,编制具体地块的入市方案。方案内容应包括地块位置、面积、用途、年限、入市方式、底价、收益分配办法等,并须经过村民会议或村民代表会议三分之二以上成员的同意,确保决策过程的民主性。四是"走市场"。入市方案经镇(街道)审核并报市人民政府批准后,由市公共资源交易平台组织公开交易。五是"分蛋糕"。土地入市产生的收益,在扣除土地增值收益调节金和相关交易成本后,应按照民主决议制定的分配方案,在集体成员内部进行合理分配,并提取一定比例纳入村集体公益金和公积金,用于乡村公共事业建设。

三、压紧压实,凝聚推进改革落地见效的强大合力与坚实保障

深化改革任务艰巨、责任重大,绝不是敲锣打鼓就能实现的,必须加强领导、协同作战、夯实基础,确保各项工作部署不折不扣落到实处。

第一,必须强化组织领导,扛起主责抓总的政治担当。这项改革是"一把手"工程。市委、市政府将成立由主要领导担任组长的〔*〕市农村集体经营性建设用地入市改革工作领导小组,统筹协调解决改革中遇到的重大问题。各镇(街道)党(工)委、政府(办事处)是改革的实施主体,要切实承担起属地责任,主要负责同志要亲自抓、负总责,深入一线,靠前指挥。要将这项改革的推进情况纳入年度综合考核体系,建立定期调度、督查通报和考核问责机制,对工作推进不力、改革进展缓慢的单位和个人,要严肃追责问责,形成"千斤重担人人挑,人人肩上有指标"的强大工作格局。

第二,必须注重协同推进,形成齐抓共管的工作合力。土地制度改革牵一发而动全身,不是哪一个部门的"独角戏",而是需要各部门共同参与的"大合唱"。市资规局要发挥好牵头作用,负责政策研究、规划衔接和业务指导。市农业农村局要重点指导村集体经济组织健全内部治理结构和收益分配机