充分发挥审计监督职能作用 有力有效促进防范化解地方政府债务风险
充分发挥审计监督职能作用有力有效促进防范化解地方政府债务风险
近年来，市审计局深入贯彻落实市委、市人大、市政府关于加强地方债务管理的决策部署。强化审计监督，防范化解风险，现将有关情况报告如下：
一、提高政治站位，持续加强政府债务审计监督
习近平总书记在党的XX大、历次中央经济工作会议及中央审计委员会会议上多次强调，必须增强忧患意识，坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，持续有效防范化解重点领域风险，统筹化解地方债务、中小企融机构等风险，坚决守住不发生系统性风险的底线；明确要求审计机关聚焦发展和安全，发挥好经济运行"探头"作用，发挥专业性强、触角广泛、反应快速等优势，密切关注地方政府债务等重点领域，增强前瞻性、提升敏锐性，及时揭示风险隐患，推动防范化解重大风险。
市委、市政府及市人大常委会一直以来高度重视政府债务管理工作。2023年市委经济工作会议提出，要更好统筹发展和安全，主动有效防范化解各类风险，防范化解地方金融机构和地方风险；2024年市政府工作报告进一步明确部署，要对各类风险保持高度政治敏锐性，压实各方责任，抓早抓小，集中力量化解高风险地区债务，清理拖欠企业账款；市人大常委会要求审计机关，在每年提交审议的年度预算执行和其他财政收支审计工作报告中，要重点反映地方政府债务风险防范和债务资金绩效管理情况。
为深入贯彻习近平总书记重要指示精神，按照市委、市政府安排部署及市人大常委会监督要求，市审计局把推动防范化解地方政府债务风险作为政治任务，坚决打好歼灭战、持久战，持续加强地方政府债务审计监督，服务保障省、市相关政策措施落地落实。2018年，针对当时政府债务底数不清、风险不明等实际情况，按照省审计厅的工作部署，举全市审计机关之力，对我市地方政府债务进行了全覆盖审计，全面摸清了政府债务底数，初步弄清了地方政府隐性债务隐在哪、险在哪和化解难在哪、招在哪。2019年以来，审计部门持续跟踪防范化解政府债务风险情况，其中：2022年，省审计厅组织省、市、县三级审计机关对全省xxx家国有投融资企业进行了全覆盖式专项审计调查，重点关注涉及政府债务风险事项，稳妥化解隐性债务存量。通过审计揭示问题并督促整改，有效促进严控隐性债务增量，推动融资平台公司市场化转型。2024年上半年，省审计厅组织xx个省辖市审计机关对全省xx个县（市、区）政府债务管理及财政运行情况实施审计，重点关注县级政府债务规模、结构变化情况，债务资金"借、用、管、还"各环节全流程管控情况，以及县级财政收支平衡情况和财政运行情况等，推动有力有序有效防范化解地方债务风险和财政运行风险，为我市商质量发展提供坚强审计保障。
二、聚焦审计重点，全面揭示政府债务管理中存在的问题和风险
从近几年审计情况看，我市地方政府债务管理持续不断规范，政府债务风险总体可控，但在遏制新增隐性债务、化解存量隐性债务以及专项债券管理使用方面仍存在一些问题和不足。
（一）遏制新增隐性债务方面
一是部分县（市、区）政府通过企事业单位新增隐性债务问题禁而未绝。从连续几年审计结果来看，部分县（市、区）政府通过本级融资平台公司、医院、学校等企事业单位，以流动资金周转等名义从商业银行贷煮或向融资租赁公司融资，再经由上述企事业单位转借给财政部门统筹使用，形成新增政府隐性债务。
二是部分县（市、区）行政事业单位通过融资平台公司违规借入款项问题较为普遍。近期审计发现，部分县（市、区）行政事业单位违规向融资平台公司借入款项，主要用于当地公益性项目建设和本单位日常经费支出等，形成违规新增政府隐性债务，而且，由于资金被行政事业单位长期占用，有关融资平台公司偿债能力严重削弱，企业经营风险逐年累积。
三是部分县（市、区）政府安排非融资平台公司举债建设公益性项目问题依然存在。根据中央明确的隐性债务口径及认定标准：国有独资或控服公司举债建设的市政道路、公园等没有收入的非市场化运营公益性项目，由此形成的债务应界定为政府隐性债务、从近几年审计情况看，部分县（市、区）政府安排本级融资平台公司举债代政府建设市政道路等基础设施、棚户区改造等无收益或收益极低的公益性项目，形成违规新增政府隐性债务。而且，上述举债建设公益性项目的融资平台公司普遍存在资产负债率高、公益性资产占比高且难以变现、自身造血能力弱等问题，企业自身偿债能力严重不足。
四是部分县（市、区）政府拖欠企业账款和PPP财政付款责任问题逐步凸显。受财政收支矛盾突出、库款保障能力不足等因素影响，部分县（市、区）政府未按合同约定的付款进度向施工企业支付工程款项、未按协议约定向PPP项目合作企业履行财政付款责任的问题逐步更加凸显，拖欠企业账款的累计金额较大且仍不断新增，风险隐患不容忽视。另外，根据中央明确的隐性债务口径及认定标准，各县（市、区）政府未将拖欠企业账款作为隐性债务上报，存在少报漏报隐性债务的问题。
（二）化解存量隐性债务方面
一是市县存量隐性债务化解能力普遍不足。从连续几年审计结果来看，全市多数县（市、区）政府财政收支矛盾较为突出，难以有效筹集财力按既定计划化解隐性债务存量，按期化解隐性债务的困难和压力遂年增加，截至2023年底，未完成存量隐性债务化解计划的县（市、区）数量、少化债金额均呈现逐年增加的超势。个别县（市、区）截至目前还未能完成2019年度化债计划。
二是部分县（市、区）虚假化解存量隐性债务的问题依然存在。根据中央有关规定，存量隐性债务到期后采取"借新还旧"等方式予以周转，因不减少债务余额，不属于化债措施。近几年审计发现，部分县（市、区）在未能及时足额筹集财力的情况下，采取"借新还旧"等方式偿还存量隐性债务，违规核减隐性债务余额或核销隐性债务项目，弄虚作假化解存量隐性债务。
（三）专项债务管理使用方面
一是部分县（市、区）将不符合条件的项目通过"包装违规获取专项债券资金。审计中发现，部分县（市、区）将以前年度已完工的项目"改头换面"包装成新项目，或是通过虚报项目收入、低估成本等方式将项目"包装"成收益与融资规模平衡，一些不符合条件的项目借此获取专项债券资金。
二是部分县（市、区）挪用专项债券资金用于与项目无关支出。连续多年审计发现，部分县（市、区）申报获得专项债券资金后，将债券资金挪用于偿还以前年度债务、发放财政供养人员工资、行政事业单位经常性支出以及财政平衡预算，导致专项债券项目推进缓慢，甚至无法开工实施。
三是部分专项债券资金在财政部门或项目单位长期滞留闲问题、从持续多年审计结果来看，我市专项债券资金支出进度慢、绩效不高的问题较为普遍。主要是，部分单位收到专项债券资金后按付不及时，一些债券资金长期港留闲置在财政部门，未发辉应有效益：还有些债券资金拨付到项目单位后，因项目推进缓慢，长期未形成实物工程量。此外，部分县区将应列财政支出的工程款等违规挂账财政暂付款，占用大量财政库款。在库款严重不足的情况下，上述县区为了保障"三保"支出不得不从上级财政大量超借现金，该行为掩盖了财政赤字，也进一步累积了政府债务风险。
形成上述问题的原因，除个别地方、部门（单位）贯彻执行中央有关政府债务管理政策措施不严格，超出财政承受能力上新项目、铺新摊子外，主要是近些年受经济下行压力、土地收入下降和更大规模减税降费等政策影响，各县（市、区）财政收支矛盾较为突出，可用财力严重不足，特别是县级基层财政兜牢"三保"底线存在较大困难，个别县区已引发新的拖欠工资、民生政策欠账等问题，偿债风险不断累积。
三、有关意见建议
（一）进一步研究出台支持地方政府债务风险化解的政策措施。全面梳理评估地方政府债务风险状况及突出困难，区别采取不同政策措施给予引导、支持和帮助。针对化债能力不足的债务沉重地区，在地方政府债券额度、阶段性财力补助、库款调度等方面给予政策倾斜、更大力度支持地方发行专项债券置换利息率较高的存量隐性债务，降低利息成本，延展还款期限，平滑隐性债务偿还压力、
（二）进一步强化预算约来和政府投资项目管理。制定出台并认真落实更严格的政府"过紧日子要求，大力压减非重点非刚性支出，从严控制一般性支出，压缩非必要政府投资项目规模，统筹各类资金资源，积极稳妥化解存量隐性债务，同时，限期清退行政事业单位借入款项，及时足额履行政府付款责任，阻断国有企事业单位新增政府隐性债务路径。
（三）进一步加强对融资平台公司的监督管理。加大融资平台公司整合力度，压缩数量、提升质量、提高评级，规范经营运作，增强造血功能，加快推动转型为市场化运营的国有企业。
（四）进一步加大对政府隐性债务的监督检查及问责力度。健全完善日常监管机制，加大隐性债务监测平台抽查核查力度及时掌握和处置普遍性，典型性和苗头性、趋势性问题，对弄虚作假、违规新增隐性债务等问题责任人严肃追责问责。
下一步，全市审计机关将坚决贯彻落实市委市政府决策部暑，自觉接受市人大及其常委会监督，持续关注政府债务管理中的突出问题和风险隐患，做好常态化"经济体检"，发挥好经济运行"探头"作用。一是深入学习贯彻中共中央办公厅《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》和《关于建立健全政府债务管理情况报告制度的意见》，以及我市有关实施意见，结合审计职能定位和我市实际，抓好贯彻落实。二是紧扣人大对政府债务审查监督要求，进一步聚焦重点，持续加大跟踪审计监督力度，及时提醒纠偏，预警防范，服务人大审查监督。三是进一步推动审计监督与人大监督、财政监督的有机贯通、相互协调，建立信息及时共享、结果互通共用、问题整改共促的协作机制，形成监督合力，提升监督成效。
