辅导报告：健全风腐同查同治机制坚决斩断由风及腐利益链
辅导报告：健全风腐同查同治机制坚决斩断由风及腐利益链
同志们：
2024年1月召开的二十届中央纪委三次全会提出："健全风腐同查同治工作机制，既'由风查腐'又'由腐纠风'。"之后这项工作被纳入党的二十届三中全会"深入推进党风廉政建设和反腐败斗争"方面的工作部署中，进一步提出"健全不正之风和腐败问题同查同治机制"。两次公报的内容在文字表述上略有差别，主要是由公报的性质不同而决定的。在中央纪委的公报中，直接使用"风腐"这一缩略词，主要因为"风腐"已经成为约定俗成的"纪言纪语"，对于长期从事纪检监察工作的领导干部来说，"风腐"二字的含义是比较明确的。而党的二十届三中全会报告，面向的是全党乃至全国人民，所以将"风腐"二字进一步明确为"不正之风"和"腐败问题"。另外在党的二十届三中全会的报告中，"工作机制"少了"工作"二字，只保留了"机制"，因为风腐同查同治对于纪委来说是一项工作，但对于全党来说不仅仅是纪委一家负责的"工作"，机制的内涵会更加丰富。因此，虽然两次公报在语言表述上略有区别，但是目标指向是非常明确的，那就是风腐同查同治将成为未来一个阶段反腐败斗争工作的重要内容。那么到底什么是风腐同查同治？这个提法的背后有哪些学理性的基础？我们未来又该从哪些方面进一步健全风腐同查同治的相关机制？借此机会，由我为大家作一堂辅导报告，围绕以上三个问题与同志们共同探讨交流。
一、"风腐同查同治"的内涵界定与阐释
"风腐同查同治"这个短语由两个关键词组成："风腐"和"同查同治"。首先来看"风腐"。党的二十届三中全会报告对这个概念作了权威阐述，"风腐"指的就是"不正之风"和"腐败问题"。其中，惩治不正之风是我们党长期以来抓作风建设的重要内容，与"腐败问题"相比，不正之风的内涵更加宽泛，但同时也更加模糊，在不同的历史时期和不同发展阶段，不正之风的表现形式也有所差异。比如在改革开放之初，不正之风主要表现为国家机关及工作人员钻改革的空子，以权谋私，弄虚作假，买空卖空等。随着改革开放的深入，不正之风在党内和国家机关有不同的表现，蔓延和扩散到不同领域和不同行业之中，党风、政风和行风成为当时不正之风的三种主要表现形态。1990年国务院专门设立"纠正行业不正之风办公室"，专门负责协调开展纠风治理工作。但由于"三风"之间的内在关联，纠风办设在中央纪委，纠风办主任由监察部部长担任，纠风办副主任由中央纪委的党风政风监督室的主任担任，实际上当时这种组织设置已经体现了"三风"联查共治。党的十八大以来，随着反腐败斗争的深入，以及新时期对全面从严治党的细化落实，"三风"的内容明确聚焦"四风"问题：形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。关于作风建设，党的十八大以来另外一个重要举措就是2012年12月4日，中央政治局审议通过中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。自此之后，党中央在惩治不正之风的工作中，查处违反中央八项规定精神的问题成为一项关键任务。在2024年中央纪委三次全会的公报中，"健全风腐同查同治工作机制"就是在落实中央八项规定精神的条目下提出的。
相对于不正之风来说，腐败问题的内涵是比较清晰的，学术界普遍认可将腐败定义为利用公共权力谋取私利的行为。腐败问题的表现形式千变万化，但万变不离其宗。从手段上来说，包括以贪污、挪用公款、侵吞国有资产为主要形式的自体型腐败，也包括以行贿和受贿为主要形式的交易型腐败，其中交易型腐败的手段比较复杂，包括权钱交易、权色交易和权权交易。从领域上来说，金融、房地产、矿产资源、医疗教育、国有企业等资源富集、资金密集领域为腐败的易发、多发和高发领域。但发生在群众身边的小微型腐败也不容忽视，因为这些腐败直接侵犯老百姓的切身利益，动摇党的执政基础。当然，如果要将这两个概念完全区分开也是做不到的，因为二者之间有许多交叉和重叠的领域。腐败问题相对于不正之风来说也只是相对清晰一些，其中也有许多非常模糊的地带，在不同历史时期和文化背景下，到底什么是公权、什么是私利也有着非常大的差异。有些比较轻微的腐败问题长期存在就会形成一种风气，比如托关系、走后门，常见的吃喝风、说情风等，其中不同程度地存在公权私用的问题。而有些不正之风，实际上已经构成了腐败。因此，二者之间相对清晰的区别，主要体现在比较严重的、已经构成违纪违法的腐败问题，比如贪污贿赂类职务犯罪，这类行为我们可以将其与不正之风比较明确地区分开来。"同查同治"比较容易理解，而且在二十届中央纪委三次全会的报告中明确指出其包括"由风查腐"和"由腐纠风"两条路径。"由风查腐"指的是在查处四风问题、落实中央八项规定精神问题的过程中，要注重对这些现象和行为背后是否隐藏着腐败问题的线索进行仔细甄别。这样一来，既扩大了腐败问题线索的来源，又不会因为查处过作风问题而放过了更为严重的腐败问题。"由腐纠风"则刚好相反，指的是要做好反腐败斗争的"后半篇"文章，在腐败问题的治理过程中，注重发现其中的苗头性、倾向性问题，铲除作为腐败滋生土壤的文化和作风问题。
二、风腐一体同源：风腐一体化治理的机理
风腐一体化治理的根本原因在于不正之风和腐败问题的一体性。一是从宏观战略方面来说，党的十八大以来我们党领导的反腐败斗争经历了一个从"以治标为主，用治标为治本赢得时间"到取得压倒性胜利的过程，但是腐败的形势依然复杂严峻。因此，为了巩固压倒性胜利的成果，现阶段我们的反腐败战略是"三不腐"一体推进。其中，在不敢腐的胜利成果已经巩固的基础上，推进完善党和国家监督体系，不能腐的制度建设也取得了体系化的成效。但与此同时，我们还要抓紧在不想腐方面找到切实有效的办法，观念、生态、文化是腐败滋生的土壤，而不正之风就是与这三者紧密关联的。因此，注重推进不想腐必须重视治理滋生腐败问题的歪风邪气。风腐同查同治也体现了我们党对腐败问题的"零容忍"态度，不会因为腐败问题还处在比较轻微的阶段就放松纵容或者忽略不计，而是意识到千里之堤毁于蚁穴，许多小问题不抓终将酿成大祸。二是我们党在长期反腐败斗争中逐渐深化了对风腐一体性的认识。细究起来，不正之风和腐败问题二者之间有着以下几种关系。第一种关系：不正之风不能被认定为严格意义上的腐败。比如官僚主义和形式主义，这是职业官僚群体在工作过程中从自身利益出发所形成的一种行为模式，在为人民群众服务的过程中没有公仆意识，老百姓在与政府打交道的过程中感到"脸难看、门难进"。在政策执行过程中，欺上瞒下、阳奉阴违，有好处时趋之若鹜，没有好处的时候应付了事。类似这些行为，我们无法将其严格认定为腐败问题。第二种关系：不正之风是腐败问题的早期表现形式。许多不正之风其实是腐败行为的苗头性、倾向性问题，比如吃喝风、说情风，利用公款大吃大喝其实已经符合腐败定义中的以权谋私行为了，这些问题既可以说是不正之风，也是一种比较轻微的腐败现象。如果这些苗头性、倾向性的问题不加以治理，长此以往将会逐渐发展演变为更为严重的腐败问题。第三种关系：不正之风是某些严重腐败问题的表象。在中央查处落实中央八项规定精神问题的过程中，发现了大量严重腐败问题的线索，有些问题在发现之初是公款接待和公款旅游问题，但有些领导干部贪图享受成为习惯，理想信念逐渐丧失，开始接受管理服务对象提供的宴请和旅游活动，并且利用手中的权力为他们的利益提供帮助，这就是典型的腐败问题。三是风腐的一体性意味着我们要从生命周期的角度重新理解腐败问题的形成过程。一直以来，对腐败问题的研究都是将腐败行为的发生视为一个"事件"，而很少有人将腐败行为视为一个长期的社会"过程"。与事件分析不同的是，过程分析要求我们不能只分析腐败行为发生这个时点的各种因素，而是要对腐败行为的整个生命周期进行过程追踪。举一个简单的例子，纪委监委在2024年查处了一起腐败案件，但实际上我们发现这个腐败官员第一次犯案可能是在2010年，而他的许多苗头性、倾向性问题可能发生在2000年。这样一来，我们就必须把2024年这起腐败案件视为一个从2000年开始的长"时段"社会过程，而不能仅从2024年这个"时点"着手来研究腐败问题的发生和解决。从生命周期的角度来研究腐败，需要我们重视腐败发生的"过程"而不是结构性因素，关注的焦点要从哪些因素导致腐败的发生，转向腐败如何从萌芽阶段逐渐蔓延滋生起来的，要关注早期苗头性现象和后期严重腐败问题二者之间的"连接性"。
三、风腐一体化治理：健全风腐同查同治相关机制的对策举措
在厘清不正之风和腐败问题概念内涵的基础上，我们明确了对风腐一体性的认识，而正是风腐的一体性决定了必须对不正之风和腐败问题进行一体化治理。从健全完善风腐同查同治相关机制的角度来看，可以着眼于以下几个方面的举措。
注重"治小病"，把反对不正之风视为治理腐败问题的预防性工作。在反腐败工作中，我们党目前比较重视两方面的工作：一是"打老虎"，党的十八大以来我们党查处了一大批大案要案，显著提升了反腐败的震慑力，也展示了我们党坚决铲除腐败问题的决心；二是"治未病"，加快完善党内法规和反腐败相关法律，完善党和国家监督体系，扎紧制度的笼子，一系列有力措施压缩了官员寻租的空间，减少了以权谋私的机会。但是腐败的预防不仅包括"治未病"，还应当包括"治小病"，比如"四种形态"中的红脸出汗和党内轻处分，就应当属于治小病的范畴。虽然在反腐败实践中，我们一直说要把纪律挺在前面，抓早抓小，防微杜渐。但实事求是地说，目前无论从学术研究的角度，还是在实际工作中，都比较重视那些较为严重的腐败问题，尤其是构成职务犯罪问题的相关行为，而对于那些所谓的"小病"问题重视不足。由于缺乏这方面的相关资料和数据，因此目前对这个问题缺少学理性的分析和总结。换句话说，这意味着我们对严重腐败问题的"萌芽"阶段缺乏规律性的认识。而不理解腐败问题的"萌芽"阶段，意味着我们的预防腐败工作还有待健全。因此，第一个举措应当是观念上的，在反腐败斗争中要清醒地认识到"治小病"就是在"防大病"，从餐桌、红包、月饼着手来反腐败，不是避重就轻，而是防微杜渐。
注重日常监督和政治生态监督，总结腐败问题发生机理中的"日常性"规律。治理不正之风从工作实践的角度来看，难点在于这项工作很难找到"抓手"，即我们经常要问一个问题：到底做了什么实际工作才能有效扭转不正之风？不正之风中的"风"真是一个非常精妙的隐喻，即我们对这股风可以明确体会到其存在，但是却看不见也抓不着。风气，就是一股来无影去无踪的力量。但如果我们把治理不正之风作为一项预防腐败的工作，那么就可以从两个方面来着手。一是狠抓日常监督：只有从细微处着手才能真正扎紧制度的笼子。日常监督当前已经成为监督检查室的一项常规工作，这项工作的特点就是从细节处见微知著，这项工作的常规形式包括走访、调查、谈话、提醒、蹲点、列席会议等，这些活动的共同特点在于广泛搜集被监督对象的信息，信息对于监督工作来说是关键中的关键，核心中的核心。没有信息，监督工作只能流于形式，但没有方向地盲目搜集信息又会让监督的成本无限增大，这一对矛盾在日常监督工作中体现得尤其明显。因此，日常监督工作应该总结归纳不正之风与腐败问题相互连接的关键"日常性"规律，将这些规律转化为指标化的清单，再根据这些清单来建立监督档案。
二是做实政治生态监督。生态是对有机体生存整体环境的统称，政治生态就是政治生活的总体环境的状态。显然，如果生态坏了，那么其中的有机体都无法独善其身。习近平总书记在二十届中央纪委三次全会上讲话时强调："要持之以恒净化政治生态。坚持激浊和扬清并举，严明政治纪律和政治规矩，严肃党内政治生活。"只有健康的政治生态才能形成党的优良作风，可以说净化政治生态和治理不正之风是一体性的两项工作。但是由于政治生态概念的内涵极其宽泛，想要做实这项工作也实属不易。有些地区开始尝试引入互联网和信息技术，首先将政治生态分解为可以测度的指标体系，在此基础上建立政治生态实时测评的信息平台，这样一来不仅可以较为及时地发现政治生态的总体状况，还可以根据分指标来掌握到底哪些因素在影响政治生态的优劣。无论是日常监督还是政治生态监督，我们可以发现其中的关键点都是"信息"。不正之风看似虚无缥缈，但如果转换思维，就可以发现这股"风"的本质是一系列行为，行为的背后又隐含着各种信息，从信息的角度着手我们就能抓住它。但与查办案件相比，日常监督的难度在于我们对于不正之风中关键信息的类型缺乏认知，职务犯罪的犯罪事实类信息是非常明确的，不过这种明确性也是源自长期的法律实践。但日常监督和政治生态监督的相关实践时间还比较短，如何尽快加强研究，提升我们对风腐同源性的科学化认知是接下来亟待解决的问题。
注重反腐败工作的系统性和协同性。坚持纪检监察体制改革，建立健全风腐同查同治工作机制。在纪检监察体制改革的过程中，纪委监委的业务分工已经比较细化，不同的科室和部门负责不同方面问题的监督和审查工作，逐渐形成了按照问题性质进行分类整治的工作模式。而同查同治中的"同"体现在纪检监察机构的工作实际中就意味着"协同"。所谓"协同"，指的就是不同部门在各司其职的基础上通过一定的制度化机制进行协作和配合。那么风腐同查同治就要求负责作风建设和查办腐败案件的不同部门，在完成各自领域工作的过程中，建立一定形式的协作配合机制。这项工作说起来容易做起来却很难，主要问题就在于协同机制的设计问题。笔者曾经在对"四项监督"协同问题的研究中提出，协同机制的设计大致有两种类型：联动赋能和系统赋能。前者是依靠参与协同部门之间在工作中的联动来完成协同的，后者则是为协同工作本身建立起一个更大的支持系统。但需要指出的是，协同机制设计的主要原则应当是"信息政治"，要从信息的搜集、信息的分享以及信息的分析和研判三个阶段来设计协同机制。首先，从信息搜集阶段来看，关于不正之风和腐败问题的信息是来自多个不同信息源的，可能会来自信访举报，也可能来自巡视巡察，还有可能来自对腐败问题的立案调查过程，甚至来自其他国家机关包括人大、政协、统计、审计等。其次，风腐同查同治就要求多个信息来源相互分享信息，尤其是负责作风建设和腐败问题审查调查的部门，要充分意识到作风问题的信息可能是严重腐败案件的线索，同时在深挖腐败问题形成根源的过程中也可能为作风建设提供帮助，因此建立多个信息源的分享机制是协同的第一步。最后，从信息的分析和研判来看，来自作风建设和腐败问题查处的不同部门的工作人员，就风腐同查同治建立一定的协同化分析研判机制也是非常必要的，因为不同部门的工作人员除了掌握不同领域的信息之外，还具备更加专业的知识和能力，不正之风中体现出来的问题是否有值得深挖下去的价值，可能需要具备审查调查经验的人员来协助判断。同样的道理，查处腐败问题之后，如何就政治生态和作风建设提供建议也需要后者的参与。
以上报告，不当之处，请同志们批评指正，谢谢！