融资担保机构发展调研报告

VV市融资担保机构发展调研报告

市政府办公室

2019年9月5日

为摸清辖内融资性担保机构发展现状和面临问题，进一步促进和规范辖融资担保机构健康发展，助力解决中小微企业、"三农"融资困境，助推金融资金进入重点领域和薄弱环节，引导金融"活水"不断流向脱贫攻坚领域。市政府金融办成立专题调研组，采取实地走访、召开座谈会、发放风险调研问卷、数据核实、非现场问询等方式完成对全市14家融资担保机构调研走访，形成本调研报告。

一、融资担保行业发展历程

（一）发展历程

1993年，国务院批准中国经济技术投资担保有限公司（现更名为"中国投资担保有限公司"）特例试办，标志着中国担保业开始起步和探索。经过25年的发展，融资性担保业在我国取得了蓬勃发展，在服务我国中小企业和地方经济发展方面发挥了积极的不可或缺的作用。近年来，贵州省融资担保行业在支持全省中小企业发展完善担保体系方面发挥着重要作用。截至2017年末，我省共有融资担保机构300家，其中：法人机构291家，分支机构9家。跨省（区、市）在我省设立的分支机构3家。全省融资担保机构净资产共计310.26亿元，在保余额602.64亿元，其中融资担保业务在保余额301.73亿元。融资担保业务在保户数27285户。从贵州省融资担保业现状看，融资担保行业成本高、利润薄，机构数量持续减少，担保规模呈下降态势，担保市场整体呈现"小、散、弱"等基本情况。

我市融资性担保行业发展大致经历了三个阶段。自2000年盘县地方企业信用担保有限公司成立，正式进入"探索萌芽"阶段，信用担保业务开始起步；2008年至2012进入"高速发展"阶段，市域机构总量飞速增长阶段，机构规模迅速增长至十余家；2012年以来，受经济形势和其它内外因素的影响，融资担保行业进入"振荡调整"阶段，许多融资担保机构停产歇业，仅有政策性担保机构和部分民营机构"存活"下来。

（二）趋势走向

党中央、国务院高度重视融资担保工作。融资担保从诞生至今，一直定位于支持普惠金融发展和促进资金融通的本质，坚持服务小微企业、"三农"方向。尤其是2017年以来，新一轮规范性法规条例和行业利好消息不断。2017年10月，国务院《融资担保公司监管条例》（国务院令第683号）正式施行。2018年4月，融资担保公司监管条例四项配套制度印发。2018年3月，由中央财政发起、联合有意愿的金融机构共同设立国家融资担保基金。基金首期募资不低于600亿元，预计今后三年撬动社会资本5000亿元进入担保领域。贵州省委、省政府同样高度重视融资担保行业发展。积极搭建政策性融资担保体系，2016年印发《贵州省政策性担保体系建设实施方案》（黔府办函〔2016〕79号），实现全省政策性融资担保机构的县域全覆盖。制定《贵州省担保贷款风险补偿金管理办法》（黔财金〔2016〕35号），确定风险补偿和风险奖励制度，发挥财政资金引领作用，撬动更多信贷资源进入小微、"三农"领域。

目前，融资担保行业已进入"减量提质增效"阶段，各项制度建设逐步完善，融资担保行业发展迎来新的机遇。

二、VV市融资担保行业发展状况

（一）基本情况

一是资产规模增速超过担保余额。2015年至2017年末，我市辖内融资担保机构净资产和担保余额均逐年递增。2017年末实现净资产20.36亿元，担保余额19.53亿元，近三年中首次出现净资产高于担保余额情况发生。从放大倍数变化情况看：2017年放大倍数为0.96，相较于2016年减少0.16，为近三年放大倍数首次低于1倍。

二是坚持"支农支小"的核心定位，在促进资金融通和发展普惠金融方面发挥了积极的作用。截至2017年末，我市辖内共有14家融资性担保公司，其中：政策性融资担保公司9家，民营机构5家。注册资本共计17.17亿元，净资产20.36亿元，从业人员约200人。融资性担保户数3313户。融资性机构担保余额19.53亿元，其中：小微企业担保余额11.04亿元，占比56.53%；涉农担保余额4.5亿元，占比23.04%。

三是政府性融资担保业务市场份额占比超9成。截至2017年末，市内政府性担保机构担保余额18.67亿元，在总担保余额中占比超过九成，达95.6%。

四是担保业务盈利水平逐步提升，内控风险能力有所提高。2017年度，全市融资担保机构新增担保金额14.97亿元，其中融资性担保金额14.79亿元，实现担保业务收入0.47亿元，较上年增加0.13亿元；担保业务利润0.42亿元，较上年增加0.11亿元；代偿额0.11亿元，较上年减少0.21亿元，代偿率0.98%，较上年降低2.46个百分点。

（二）与银行业机构合作情况

地方银行业法人机构充分展现政策优势，发挥信贷政策灵活特点，在为小微企业、三农领域提供担保贷款方面充当主力军。在与银行开展合作方面，全市19家银行业金融机构中，13家与辖内融资担保机构开展业务合作。融资担保贷款余额前三位的分别是：农信社系统7.48亿元、贵州银行3.83亿元、重庆银行1.53亿元。受信贷政策固化、程序不灵活、放贷额度有限等因素影响，5家国有银行所提供融资担保贷款余额仅为0.03亿元。

（三）落实产业政策情况

积极贯彻落实国家产业政策，坚持以服务小微企业和三农领域为导向，融资担保行业为解决企业融资难问题发挥了积极作用。省财政厅在印发《贵州省政策性担保体系建设实施方案》、《贵州省担保贷款风险补偿金管理办法》和《贵州省政策性融资担保政银担风险分担实施细则》等文件后，多次召开有关工作推进会议。为了鼓励银行业金融机构放贷积极性，调整了政策性担保业务贷款利率（将原有不超过基准利率调整为上浮不超过基本利率30%），对于业务推广较好的金融机构还给予风险奖励金。我市各级财政部门积极落实产业政策，建立政策性担保贷款风险补偿金。2017年市、县财政共预算安排担保风险补偿金3500万元。其中：市级财政安排1000万元，六枝特区安排200万元，盘州市安排1000万元，水城县安排500万元，钟山区安排800万元。通过构建风险补偿和激励制度，不断提高政策性融资担保机构和银行业金融机构合作规模，以有限财政资金撬动更多信贷资源。

（四）政府部门融资担保行业扶持情况

积极落实有关税收减免政策，减轻融资担保企业负担。2014年，省政府金融办联合省国税、地税印发《关于融资担保机构有关企业所得税优惠政策问题的通知》（黔府金发〔2014〕4号），凡是符合《西部地区鼓励类产业目录》的融资担保企业均可享受所得税减按15%计征。多年来，市政府金融办积极组织辖内融资担保机构参与所得税减免申报工作。截至2017年末，我市融资担保机构累计享受所得税优惠减免700余万元。

三、存在问题

（一）资产撬动信贷资金杠杆能力弱。一是行业呈现"僧多粥少"现象，担保相对能力减弱。据统计，2017年放大倍数为0.96，与2016年相比减少0.16，为近三年放大倍数最低值，注册资本金未发挥实际调节功能，担保机构无法通过业务规模效益来稀释风险。特别是政策性融资担保机构，没有充分发挥好国有资本撬动社会资金和促进资金加速流通作用，行业内部竞争程度将不断加剧，优胜劣汰局面已形成。二是各县区融资担保业务发展严重不均衡。截至目前，市本级和盘州市融资担保机构净资产16.22亿元，占全市机构净资产77.27%。担保余额20.35亿元，占比83.71%。剩余3个县区融资担保余额占比不足两成。

（二）公司治理结构不健全，内部风险控制能力弱。我市融资担保机构在申请设立时基本能按照有关规定，建立以股东会、执行董事、监事、高级管理层为主体的治理结构，制定了相互制衡的配套制度。但受市场宏观环境和经营不善等问题影响，民营融资担保机构业务开展举步维艰，目前仅有部分股东或者负责财务工作人员在岗，业务大多处于停歇状态。还有部分国有或者国有控股政策性融资担保机构对于公司治理结构不重视，未按规定及时设立董事会、监事会或者执行董事、监事，公司内部相互制衡、监督和促进的机制不畅，存在内部治理风险隐患。

（三）业务风险及违规经营现象时常发生。部分担保企业存在违规经营的情况，风险防控能力不足。主要体现在：一是部分企业未按规定提取或未足额提取风险准备金、挪用或占用客户保证金，一旦发生风险，难以及时代偿。二是部分企业注册金不实，存在虚构或直接、变相抽逃抽借资本金情况。三是部分企业项目评审、风险控制、代偿追偿等方面制度缺乏或流于形式，不注重贷后管理和风险预警。

（四）政策性融资担保企业受体制机制影响，市场化转型障碍较大。一是薪酬结构不合理，引进和留住人才困难；二是人事用工制度不够灵活，需政府层层审批；三是欠缺激励制度，业务开展积极性不够高；四是政府过多干预担保贷款评审，企业无实际经营决策权；五是开拓市场主动性不够，因担心融资担保业务发生代偿，故而不愿或者消极发展业务。

（五）缺乏专业人才，缺少专业知识。一是融资担保领域专业人才缺乏。截至2017年末，我市融资性担保机构从业人员仅有200余人，平均每家担保机构从业人员约14人。全省从业人员约3600人，我市从业人员占比不足5%。其中具有3年以上从业经历的不足20%，"引不进"和"留不住"问题依然严峻。二是从业人员缺乏专业知识和培训。由于行业不景气和待遇不高等原因，导致从业人员流动性较大，存在边干边学情况，缺乏相应工作经验和专业培训，对于风险控制与评估能力较弱，难以满足关键业务需要。

（六）与银行业机构合作较为被动。银行业的信贷支持是融资担保业务开展的基础和保障，而融资担保贷款业务并非银行核心业务，业务总量占比也不高。同时，系统内部对于融资担保贷款工作并没有相应考核权重，这就决定多数情况下融资担保机构在与银行打交道过程中处于绝对弱势，与银行机构建立合作关系难、门槛高，高额的存出保证金、担保合作程序繁琐等问题依然存在。《贵州省政策性融资担保政银担风险分担实施细则》明确了"4321"的政银担合作风险分担机制（发生风险后由担保机构承担40%，省级财政风险补偿承担30%，合作银行承担20%，担保机构所在地本级财政风险补偿承担10%），其推进情况一直不尽如人意，究其原因是制度建设缺陷或不完善，银行机构站在自身经营管理和风险控制角度，参与分担风险积极性不高。

四、发展建议

大力发展融资担保行业，是破解小微企业和"三农"融资难融资贵问题的重要举措。切实通过担保为资金需求方增强信用、为资金供给方分担风险，使双方实现有效对接，解决融资难的问题，应做到五个坚持。即：坚持政府主导和财政支持力度，做大做强政府性融资担保体系；坚持持续发展和与时俱进，完善"4321"政银担合作模式；坚持完善功能和整合资源，建立健全多层次再担保体系；坚持正向引导和奖补激励，完善对政府性融资担保公司考核机制；坚持上下贯通和左右互补，实现银行与担保体系全面对接。

切实发挥财政资金杠杆作用，引导更多信贷资源投入脱贫攻坚与区域实体经济发展上来，力争通过三年时间建成体制顺畅、机构完备、发展均衡、业务规范的融资担保体系。发挥财政撬动社会资金的杠杆作用，在风险可控前提下通过三至五年时间将融资担保放大倍数逐步放大至5倍以上。

（一）健全地方金融监管体系，深化金融体制改革。新形势下，金融发展日新月异，互联网金融、商业保理公司、资产管理公司等新金融业态层出不穷，地方金融监管逐渐产生新的变化，监管内容新、监管范围大、监管手段少等问题突出。由于中央和地方金融监管部门尚未形成统一的监管体系，而地方金融办（局）在机构属性、隶属关系、编制设置、履行职责等方面均未进行统一。地方金融监管监管队伍编制和实际监管工作需要不太适应，机构头重脚轻情况严重，县级金融办往往就2～3人，还需承担政府各项任务。地方金融监管和风险防控需要理顺机构、明确职责。

（二）认真摸清形势，把握政策导向。融资担保企业，特别是政策性融资担保企业，要牢牢把握融资担保支持普惠金融发展和促进资金融通的本质，紧紧围绕"支农支小"和防范风险两条主线，科学规划制定企业经营发展方向。地方政府要抢抓机遇，抢占国家在实施普惠金融中大力发展融资担保战略先机，淡化盈利要求指标，加强风险补偿和奖励投入，强化政策性融资担保体系建设，紧紧围绕促进资金融通和实体经济发展来制定考核和监督办法，积极发挥财政资金杠杆作用，撬动更多社会资金进入政策导向的重点领域和薄弱环节。

（三）牢固树立共赢的理念，切实加强合作。一是建立市县两级政银担联席会议制度，定期组织有关部门召开联席会议，协调解决全市政策性融资担保机构在工作中遇到问题和困难。二是鼓励国有、民营融资性担保机构通过增资扩股、兼并、收购、重组等市场化方式，持续提升资本实力、优化资本结构、整合担保资源，推动融资担保行业"减量、提质、增效"。三是建议融资担保机构采取联保、分保、合保及与保险公司合作等方式，充分发挥信贷担保的政策导向、桥梁纽带和风险分散功能，拓宽中小企业融资渠道。

（四）深化政策性融资担保体制机制改革，破除发展障碍。要充分发挥融资担保作用，核心在推动政策性融资担保体系建设和发展，理顺机制体制问题，实现真正意义上政企分开、企业市场化转型。一是建立与企业发展相匹配的薪酬待遇体系。应根据企业的经营战略、经济能力、人力资源配置和市场薪酬水平等制定合理的薪资水平和结构，激发工作人员业务发展和干事创业的积极性。二是完善劳动人事用工管理制度。除了国企高层任免提名外，建议放开中层和普通员工编制和薪资限制，建立"开放、流动、竞争、协作"的用人环境，实现人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低的用人机制，充分调动广大员工的积极性和创造性。三是实现担保自主决策权。科学合理划定融资担保评审限额，常规额度内项目要实现融资担保企业担保决策自主权。四是改进绩效考核机制。对于政策性融资担保公司的考核，应充分考虑其准公共产品属性，重点考核其政策性业务开展情况，如小微、"三农"领域融资担保业务规模、户数、担保放大倍数等。

（五）切实加强自身建设。一是积极扩充资本金。建立可持续的资本金补充机制，有条件的地方可探索将所需资本金纳入本级财政年度预算。地方财政可以通过直接注资等形式，重点支持专注主业的优秀政策性融资担保公司做优做强。二是不断完善法人治理结构，建立现代企业制度。三是鼓励融资性担保机构创新业务品种和模式。支持融资性担保机构进行差异化创新，细分客户群体和市场需求，找准市场定位，实现客户动态分级管理。鼓励创新反担保方式。鼓励通过分保、联保、与保险相结合等方式分散担保风险。支持符合条件的融资性担保机构开展再担保业务，提高行业承保能力，促进行业良性发展。深入研究融资担保机构"如何建立要素流转市场"，进一步促进融资担保做大做优。四是提高风险防范能力。融资担保公司作为防范风险的责任主体，必须建立严格的风险内控体系。强化净资产和代偿能力管理，保证充足的担保履约能力，要根据不同行业的客户特点，有针对性地建立起担保业务风险识别、评价、控制、处置等管理体系；健全融资担保项目评审、担保后管理、代偿责任追偿等方面的业务规范，切实提高风险内控水平，筑牢风险防控的第一道防线。五是支持和鼓励融资性担保机构积极引进精通经济、金融、法律、财务、技术等专业人才，制定科学合理的人才培养、储备和使用规划，强化从业人员的资质管理，加大对高级管理人员和中层管理人员的培训，加强对员工专业知识和技能的培养，进一步提升从业人员的专业水平。六是抓好政策性担保机构党建工作。

（六）组建VV市融资性担保行业协会。发挥协会在行业发展中促进和自律作用，组织和参与融资担保行业的理论与实务研究，举办行业研讨活动，推广银担合作典型经验，开展交流与合作；建立行业宣传平台，开展对外宣传；相关专业资格考试及评定，开展行业信息统计；开展行业人才培养、专业培训和文化建设；提升风险预判和防控能力等有关工作。