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关于整合基层审批服务执法力量推进乡镇管理体制改革的思考

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关于整合基层审批服务执法力量推进乡镇管理体制改革的思考

关于整合基层审批服务执法力量

推进乡镇管理体制改革的思考

宋文龙

摘要:本文着眼于乡镇基层执法,采用个案调查、事例分析、个别访谈、具体实践等方法,重点研究乡镇基层执法存在的困难及实际,提出了整合基层审批服务执法力量、推进乡镇管理体制改革的对策建议。

一、研究背景

为深入贯彻落实习近平总书记视察甘肃重要讲话和指示精神,以加强基层政权建设、巩固党的执政基础为核心,以扩大经济社会管理权限、加强乡镇政府服务能力建设、完善基层政府功能为重点,探索建立简约高效的组织架构、务实高效的用编用人制度,构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制,推进基层治理体系和治理能力现代化。结合"不忘初心、牢记使命"主题教育的开展,根据县委编办《关于开展"不忘初心、牢记使命"主题教育的实施方案》中对开展调查研究的部署要求,10月11日至12日,县委编办深入骆驼城镇、南华镇等乡镇,采取召开座谈会、与乡镇基层单位负责人面对面交流等多种形式,就整合基层审批服务执法力量、推进乡镇管理体制改革进行了深入调研,目的是为下一步为深入推进乡镇管理体制改革提供有益借鉴。

二、目前乡镇机构相关情况

(一)乡镇机构设置情况。目前全县有9个乡镇,共设内设机构36个:党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、社会治安综合治理办公室;事业单位47个:农业综合服务中心(城关镇为社区管理服务中心)、社会保障服务中心、文化服务中心、计划生育服务中心、农村公路管理所,城关镇另设有事业单位城市环境卫生管理大队,南华镇另设有事业单位小城镇建设管理办公室;没有明确建制的党建办、人大办共18个;挂牌机构61个:安监站、环境保护站、卫生和计划生育办公室、劳动保障事务所各9个,动植物疫病防控和农畜产品质量安全检测服务中心、畜牧兽医工作站各8个,湿地生态保护站6个,综合文化站2个,退役军人服务站9个;县直部门派出机构44个:食药监所、司法所、财政所各9个,水管所8个,国土所4个,工商质监所4个。

(二)人员编制情况。至目前,9个乡镇共核定编制582名,其中:行政编制209名,全额拨款事业编制354名,工勤事业编制19名。在职人员541人,其中:行政在职人员184人,全额拨款在职人员357人。

(三)行政权力及公共服务情况。法律法规赋予乡镇的审批权共四项:对农户承包耕地进行适当调整审批(《农村土地承包法》第27条)、农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包审批(《农村土地承包法》第48条)在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设申请的审核(《城乡规划法》第41条)、农村居民采伐自留山河个人承包集体的林木许可证核发(《森林法》第32条)。经2015年清理,乡镇承担管理服务事项共874项。

三、乡镇机构运行中存在的困难和问题

(一)职能转变还不到位。2011年乡镇机构改革将"七站八所"更改为"四办四中心",将原来由县直部门垂直管理机构的人、财、物全部移交乡镇政府管理,同时明确了"四办四中心"的职责,县直部门只负责业务指导。近年来,随着经济社会文化事业的快速发展,各乡镇需要承担的社会责任不断增大,对上联系的业务范围不断拓宽,具体落实的服务职能不断增强,但上级业务部门不管职能有哪个办公室或中心承担,只以是否设立其下属办事机构作为资金拨付和考核的依据,致使各乡镇在"四办四中心"中不断的加挂各类机构牌子,造成机构设置不尽合理。

(二)乡镇权小责大。乡镇政府作为一级人民政府,享有管理本行政区域内的社会事务和公共事务的权利。但在实际运行中,乡镇政府只有管理权,没有执法权。法律赋予的权力,乡镇政府也只是受委托办理或代办。现行法律、法规将绝大多数行政执法权限定在县级以上人民政府或其主管部门,乡镇政府并不具有执法主体资格,大多数违法行为看得见管不着,能管的也因无权执法,致使造成行政行为违法等诸多问题。

(三)乡镇人员经费紧缺。2011年乡镇机构改革后,"四中心"的人、财、物日常管理、年终考核都由各乡镇负责,人员调整由县人社部门负责,技术人员职称评定由县级主管部门负责,原"七站八所"由垂管部门拨付到乡镇的经费也相对减少。随着各乡镇承担的职能增加,乡镇事务越来越繁杂,但编制却没有增加,虽然通过民生实事、"四项目"人员等方式招考了部分人员,但此类人员因编制紧缺大多没有纳入编制管理,工作积极性不高。

(四)乡镇服务体系亟待完善。在清理乡镇管理服务事项的基础上,综合各镇政务服务事项和村级便民服务事项,梳理镇政务服务事项122项、村级便民服务事项22项,建立了镇级政务服务事项通用目录和村级便民服务事项通用目录。全县9个镇均设立便民服务中心,145个村(社区)均设立便民服务点,主要开展新农合、新农保、农村低保、医疗救助、农村建房用地审批等业务的受理、初审、报送、代办等工作,基层"互联网+政务服务"体系建设还需进一步健全完善。

四、对策建议

(一)深化乡镇机构改革。结合本轮机构改革,按照优化协同高效原则,优化设置乡镇机构。建议设置乡镇内设机构5个:整合原党政综合办公室、人大工作办公室职责,设置党政综合办公室;整合经济社会发展办公室、社会事务办公室职责,设置经济社会发展办公室;将派出机构司法所职责划入社会治安综合治理办公室,将社会治安综合治理办公室更名为社会治安综合治理中心;保留党建办公室;整合派出机构食药监所、国土所、工商质监所和挂牌机构安监站、环境保护站、湿地生态保护站的行政执法职能组建乡镇综合行政执法队。对于乡镇内设机构,分别核定科级领导职数或明确负责人享受科级待遇。建议设置乡镇所属事业单位5个:整合农业综合服务中心农村经济指导职能和派出机构财政所职能,组建财经综合服务中心;保留农业综合服务中心;整合社会保障服务中心、文化服务中心、计划生育服务中心、农村公路管理所、退役军人服务中心的职能,组建社会事业服务中心;整合与群众日常生活、生产密切相关的民政、计生、财政、社保、惠农补贴等服务项目,组建便民服务中心;整合派出机构食药监所、国土所和挂牌机构安监站、环境保护站、湿地生态保护站应急救援和服务职能,组建应急救援生态环境服务中心。

(二)扩大乡镇管理权限。将部分派出机构承担的行政审批权力、行政执法职能下放到乡镇政府;将部分委托乡镇行使的行政审批权力、行政执法职能明确下放到乡镇政府;本着能放则放的原则,将产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治理、民生事业等领域需属地管理的权限,包括行政审批、行政处罚及相关的行政强制和监督检查权,赋予乡镇政府,切实完善基层政府功能,做到权责一致,提高其统筹经济社会发展和社会治理的能力。下放的管理权限,按照"先易后难、逐步到位""成熟一批、赋予一批"的原则,分批次将相关权限下放。下放权力后,及时建立权责清单和行政执法流程图,健全权力监督机制,加强事中事后监管,确保下放权力"放到位、接得住、管得好、起作用"。

(三)提升乡镇服务能力。根据机构设置和权力下放,全面梳理公布乡镇机构服务事项清单和实施清单,优化审批服务流程,提高审批服务效能,做到"简化办、马上办";推动事权下沉,审批服务向乡镇和村(社区)延伸,实现"就近办";乡镇和村(社区)创造条件打通政务服务网办理窗口,凡与属地企业生产经营、群众生产生活密切相关的审批、服务事项"应上尽上、全程在线",力争"网上办"。

(四)保障乡镇人财权限。大力推行政府购买服务,凡是适宜通过政府购买提供的公共服务和事务性、辅助性工作事项等,通过合同、委托等方式实行购买服务,由"花钱养人"向"花钱办事"转变。将划入乡镇派出机构的运行经费补助到乡镇,县级职能部门业务经费划块补助乡镇,用于保障公共服务职能和业务工作开展。鼓励乡镇创新融资方式,建立多元化可持续的投融资机制,通过PPP模式等方式鼓励社会资本参与乡镇基础设施、社会事业和产业建设。同时,建议省市出台配套政策,创新调整编制区划,使县区按照"编随事走、人随编走"的原则,将划入乡镇派出机构的人员、编制调整到乡镇,形成上下联动、共驻共建的乡镇发展新模式。

(作者单位:中共高台县委编办)

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