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关于农村幸福院“长者食堂”运营状况的调查报告

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关于农村幸福院"长者食堂"运营状况的调查报告

1.前言

调查背景

随着我国城镇化的快速发展和人口老龄化的加速加深,农村青壮年劳动力大规模涌向城镇,农村留守老人群体逐年增多,特殊困难人群养老问题逐渐突显。为缓解老年人养老吃饭难题,农村幸福院"长者食堂"应运而生,解决了农村留守老人的燃眉之急,消除了外出务工人群的后顾之忧,取得了良好社会效果。然而,随着时间的推移,"长者食堂"的资金来源、服务范围、运行模式等问题相继出现,部分"长者食堂"难以为继,养老服务之路步履蹒跚。一方面是群众的呼声,另一方面是"长者食堂"的困境。如何让"长者食堂"持续健康发展,为老年人提供更优更好的服务成为当前亟待解决的社会问题。

调查目的

以XX市为例,围绕农村幸福院"长者食堂"可持续运营问题,调查了解农村幸福院"长者食堂"运行状况,为改善"长者食堂"运营管理提供依据。

调查方法

一是设计调查问卷,采取普查的方式调查XX市内的农村幸福院"长者食堂"现状;二是实地走访查看农村幸福院"长者食堂",找出问题原因;三是召开不同层面代表参加的座谈会,收集意见建议。

调查内容

为更好惠及服务农村老年群体,近年来,XX市聚焦农村养老服务短板,按照"公益为本、对接市场、试点先行、全面推开"的思路,试点"村办公营"和"村办民营"两种模式,积极推进"农村幸福院+长者食堂"的新型居家养老服务,重点解决农村老年人一日三餐难题,打造舌尖上的养老,人民群众获得感和幸福感不断增强。

2.建设运营现状

截至2022年,XX市共规划建设农村幸福院XXXX个,已建成农村幸福院XXXX个,占比XX.X%;其中开办"长者食堂"XXXX所,就餐人数达到XXXXX人。

政策支持方面

市级层面,按照农村幸福院一、二、三等级评定标准,实施差异化的一次性建设奖补。在区县层面,结合区域实际,配套出台建设奖补和运营补助政策。在农村幸福院建设资金方面,按照财政分级承担机制,帮助解决一次性开办建设费用,通过"以奖代补"等方式建立运营补贴制度。例如:XX区每处10万~15万元,经开区每处13万元,XX区每处10万元,X每处5万~7万元,高新区每处5万元,XX每处1万~3万元。在"长者食堂"运营和餐费补助方面,建立"政府补一点、集体出一点、个人掏一点"的多方支付方式,共同推进养老助餐配餐合作机制,让老人们吃上美味价廉的热饭菜。例如:XX区每处每年由区、镇财政给予2万元和1万元运营补助,每人每天餐费标准6元,采用"5+1"助餐模式(区财政5元、子女1元);高新区每处每年按等级给予1万~3万元运营补助,采用"5+1"助餐模式(区财政5元、子女1元);XX采用"2+1+1+1"助餐模式(县财政2元、乡财政1元、村集体1元、子女1元)。在助餐范围上,除XX规定为80周岁以上外,其他区县(功能区)均为75周岁以上。据调查,目前90%的"长者食堂"以提供堂食服务为主,普遍不具备送餐服务能力,前来就餐的多为自理老人。失能、高龄老人等行动不便的刚需群体能否享受到助餐服务,很大程度上依赖送餐服务。

建设标准方面

坚持量力而行,尽力而为,"一村一策"。农村幸福院建设选址多数与村委大院合用、租赁闲置房屋或由旧校舍改造,平均投资在10万~20万元。多数配有食堂、文化娱乐室、休息室、理发室、卫生室、卫生间等设施,并融入适老化元素,实用性和安全性较好。

以XX为例,根据老年人口数量和村集体经济收入情况,目前已建成581个农村幸福院,平均建设成本在10万元。不刻意要求建设等级标准,有条件的村独立设置"长者食堂",不具备条件的,选择面积较大的村场所建设中央厨房,辐射配送邻村"长者餐桌",降低了建设成本。

运营模式方面

坚持因地制宜,多元化运营,灵活采取村集体自营或委托第三方连锁经营等方式。目前已开办XXXX处农村幸福院"长者食堂",村集体自营XXX处,占XX.X%,第三方运营XXX处,占XX.X%。在开办方式上,以本村幸福院开办的有XXXX处,占比XX.X%,依托乡镇养老综合服务中心、配餐服务中心就近配送餐的有XXX处,占比XX.X%。

例如,XX镇选择民营快餐店为附近X个农村幸福院配送餐。XX区高兴镇六合村成立"优农益家专业合作社",为临近XX个村"长者食堂"集中采购配送食材,节约了人力资源,降低了采购运营成本。有些村"两委"通过采取租金减免、免费提供场地、补贴水电费等措施,吸引市场力量建设和运营"长者食堂"。有些村充分发动社会各界力量,进行爱心捐助,保障了运营质量。

例如,XX村鼓励村民将自家蔬菜送往幸福院,降低了食材采购成本,弘扬了孝道文化。

配餐质量方面

从实地调查情况看,"长者食堂"以公益性为主,收费普遍较低,每人每餐在X元左右。各"长者食堂"均落实每周食谱制度,以午餐居多,荤素、汤菜搭配,每餐"两菜一汤"。这些"长者食堂"中有XX%提供了营养餐,XX%开展了膳食指导,XX%进行了减盐减油行动,部分"长者食堂"还配备了营养师等专业餐饮服务人员。各相关部门对食品留样定期抽检,确保了老年人用餐食品安全。

在调查中,多数老年人对食堂饭菜质量表示满意,有的老人说"平时在家做饭不多,这里食物清淡、容易消化,吃得比家里强";有的子女说"食堂提供的且食谱多样化、营养健康,父母在这里吃很放心,我们感到很省心"。

据调查,老年人到"长者食堂"就餐意愿强烈,符合助餐条件的老年人就餐率达到XX%以上。

社会参与方面

探索农村为老助餐资金筹集机制,广泛发动社会力量参与农村"XX助餐"行动。建立慈善资源注入助餐服务机制,推动各类慈善组织通过设立"助老免费午餐""慈善一日捐"等项目,多渠道筹集建设运营资金。充分发挥新时代文明实践中心作用,将志愿服务融入"长者食堂"建设。

组建志愿服务队伍,将与"长者食堂"结对帮扶列入文明共建内容,鼓励引导各方人员参与为老志愿服务活动中,到农村幸福院开展义务劳动,为特困、失能、高龄等老年人提供送餐服务,将农村幸福院"长者食堂"建成传递党和政府关爱的"暖心驿站"。目前,XX市已有120余支志愿服务队伍,4300余名志愿者参与养老志愿服务。

3.存在的主要问题

农村幸福院"长者食堂"提供助餐服务,切实解决了农村老年人吃饭难问题,消除了子女后顾之忧,体现了党委政府民生工作的温度,在基层凝聚起强大民心民意。但在实际推进过程中仍存在短板和不足,导致"长者食堂"很难盈利,甚至个别"长者食堂"亏损严重。

奖补政策落实不到位

目前,已建成的农村幸福院"长者食堂",多采用租赁闲置房屋、改造弃用学校、合用村委大院、新建房屋等方式建设,每处建设经费概算在10万~20万元。

在市级财政方面,按照星级评定结果拨付了部分建设奖补资金,但个别地方未拨付到位;县级财政方面,出台了建设资金保障政策,但普遍存在执行不到位现象;乡级财政方面,多数乡镇没有建设补贴政策。

目前,农村幸福院"长者食堂"的建设资金普遍存在缺口,建成运营的农村幸福院"长者食堂"多数由村集体垫资或临时拖欠,负担较重。

资金筹集渠道不够宽

日常运营支出主要包括餐费、水电费和人员薪酬。从就餐费用看,各区县根据自身实际,给予不同标准补助,XX区、XX区和三个功能区餐费补助都在5元以上,能够满足供餐需求,持续性问题可以得到保障。XX县县级财政餐费补助2元,其余3元由乡镇、村集体、老人子女承担,有些财力薄弱的乡镇和集体收入低的村资金保障有难度。从运营成本看,村集体自营农村幸福院"长者食堂"至少聘用1人,最多聘用5人,每年运营成本在3万~8万元,多数村存在不小的资金缺口。

大部分村存在"等着要饭吃、等着要钱花"的思想,主动作为不够,办法措施不多。调研中,XX公司负责人谈到,作为第三方运营公司,与XX区130多个村签订了托管协议,实行"5+2"或"5+3"模式,区财政承担的助餐运营补贴到位了,但村集体补贴普遍难到位。

运营管理机制不规范

部门协同发力不够

农村幸福院的建设运营涉及建筑规划、食品卫生、应急安全、消防排查等各行业各领域,存在一定风险隐患,需要各部门协调联动,形成工作合力。

标准化、规范化有欠缺

村集体自营的农村幸福院大多依靠村"两委"干部管理运营,普遍存在精力不足、服务水平不高等问题。有的农村幸福院虽然具备餐饮、休息、阅读、娱乐等功能,更多注重老年人生活照料方面的服务,在文体娱乐、精神慰藉等方面服务还有欠缺。

社会公益作用发挥不明显

志愿服务与信用体系建设没有挂钩,社会互助未形成思想共识和自觉行动,志愿队伍缺乏统一的组织管理,存在结构不稳定、时间不固定等问题。

工作推进不够平衡

受客观条件制约,区县之间、乡镇之间、村与村之间都存在推进不够平衡的问题。在农村幸福院建设运营过程中,受各级财力限制,村集体成为最后"兜底"的关系。

有的村集体经济有"造血"功能,高标准打造了农村幸福院,基础设施及运营情况良好,能提供洗浴、棋牌文娱等服务。

调研中,高兴镇六合村成立合作社,联合周边村集体采购食材、统一分配,2021年盈利2万余元反哺村集体经济。有些村虽然建立起了幸福院,但村集体经济发展水平规模较小,基础设施简陋,仅能满足配餐要求。据调查,集体经济年收入少于20万元的村仅靠自身能力很难维持正常运转,有的集体经济薄弱村,虽然"硬撑着"办起了长者餐桌,但难以为继,面临"开门容易关门难"的尴尬境地。

4.运营对策建议

小食堂反映大民生。农村幸福院"长者食堂"是民生实事项目,要实现可持续运营,必须从机制建设、财政投入、模式创新、智慧应用等方面同时着手,突破短板局限,创造规模效应。

强化政府主导

政府部门要将建设农村幸福院"长者食堂"作为基本养老服务保障,按照财政分级承担机制,帮助解决一次性开办建设费用,制定运营补助政策,结合实际给予差异化奖补,并督导各级资金预算执行到位。

要坚持"差异化"精准补助,对年集体收入20万元以上的村,以扶持班子建设、扩大"造血"功能为主,鼓励单独建设"长者食堂",按照"一村带一村"或者"一村带多村"的方式,通过中央厨房配餐辐射带动周边暂不具备建设条件的村。对年集体收入10万元以下的经济薄弱村,政府资金应给予重点倾斜,保障基本的助餐场所建设,确保把钱花在刀刃上。

统筹规划建设

要统筹规划建设农村幸福院"长者食堂",以乡镇(街道)为单位,摸清老年人口分布情况和服务需求半径,依托养老服务设施专项规划,按照"广覆盖、保基本、可持续"的原则,整合养老服务站等社会资源建设,构建"15分钟养老服务圈",力争实现全覆盖。

要制定"长者食堂"规范化建设指南、等级评定标准等,指导各地进行适老化改造,完善消防、卫生检疫等设施设备,推动"明厨亮灶"建设。要搭建养老服务综合信息平台等信息化手段,推广智慧养老助餐系统,实现"长者食堂"人员智慧化识别、精准化补贴和无感化支付。

盘活运营成本

要不断加大鼓励市场力量参与的政策创新力度,积极拓展各方资金渠道,千方百计盘活建设运营成本。

争取相关政策优惠

通过落实社区家庭服务业税费优惠,对建设"长者食堂"的中央厨房给予专项支持,帮助其降低运营成本。通过采取租金减免、免费提供场地、补贴水电费等措施,吸引市场力量参与建设和运营。

整合盘活现有资源

充分整合村文化大院、闲置学校等公共资源,进行适老化改造,打造集助餐配餐、休闲娱乐、日间照料等功能于一体的新时代农村幸福院,降低建设运营成本。

搭建公益服务平台

通过政府购买服务、公益性岗位支持等方式,聘请有劳动能力的农村留守妇女,加入养老服务行列。既解决低收入、高年龄群体家门口就业问题,又减轻村集体经济负担,推动农村幸福院"长者食堂"可持续运营。

广辟资金来源渠道

建立慈善资源注入机制,鼓励地方乡贤捐资助孝,通过定向捐赠的方式推进长者助餐服务。推动慈善组织设立"慈善为老助餐专项基金",作为财政支持的有效补充。鼓励农村集体力量采取划拨菜地、集体资产收益等方式支持"长者食堂"建设。

融入志愿服务力量

充分发挥乡镇社工站、社会组织等力量,建立农村助老志愿者服务队,采取积分制和星级评定等办法,激励他们为特困、失能、高龄等老年人提供送餐服务,进一步降低运营成本。

坚持分类施策

根据各村人口构成、经济状况和群众意愿,按照成熟一个、实施一个的原则逐步推开,有序推进。

运营方式

不断拓展、强化农村幸福院模式,依托村内闲置公共资源,合理规划配建"长者食堂",暂不具备条件的,以中央厨房连锁运营的方式实施配餐服务。

饭菜标准

各村根据自身经济条件,在保障食品卫生安全的前提下,结合物价指数和老年人助餐需求,以不低于5元的成本价格,视情调整餐费标准,满足老年人就近、价廉的助餐服务需求。

助餐人员范围

以乡镇为单位对各年龄段老人进行统计测算和科学分析,坚持量力而行,根据各级财力和村实际情况,确定纳入助餐人员范围。将特困人员、低保对象等"七类特定对象"作为助餐重点保障对象,集中力量解决特殊困难老年人的吃饭问题。

提升运营质效

"长者食堂"运营涉及方方面面,应明确职责,齐抓共管,形成可持续性运营的工作合力。

拓展服务功能

构建"中央厨房+配餐点+上门送餐"的三级网格化养老助餐服务体系,探索发展集中配送业务。通过送餐上门服务对行动不便、独居留守老年人进行探视关怀,并与基本公共卫生、残疾人保障等服务有机结合,将困难残疾人、留守儿童等逐步纳入服务范围。

实行智慧配餐

研发"长者食堂"智慧配餐系统,以提高效率、简化操作、降低人工成本和海量数据处理能力为目标,实行全流程食堂配餐服务,通过手机点单、电话下单、套餐模式等方式,开展多形式用餐服务,方便老人,节省人力,节约食材。

完善个性功能

搭建"长者食堂"智慧管理系统,完善用餐人员档案,针对老年人消化功能减退,根据老年人的身体状况和饮食口味,提供有利于老年人健康的特色配置。对经常点餐的老人,突然3天以上没有点餐,系统就会向助餐服务机构管理员自动发出预警信息,在第一时间联系相关人员上门查看,确保老人的平安。

补齐服务短板

积极探索丰富服务内容,将"农村幸福院+长者食堂"与村新时代文明实践站、百姓大舞台、休闲健身广场等阵地相结合,打造综合型的养老服务中心,满足老年人就餐、精神文化、娱乐等多样化的服务需求。

同时,不断拓展服务领域,发挥其辐射带动作用,形成"一村带多村"的"农村幸福圈"框架。

5.调查结论

XX市内的农村幸福院"长者食堂"分布范围广,价格普惠适中,食堂基础设施能够满足要求。但近年来因材料成本、场地成本、劳动力成本的增加,导致运营成本较高,政府津贴难以弥补资金缺口,且信息化程度不高,缺乏完善的运营体制,供不应求的困窘与资金匮乏成为普遍存在的问题。

要按照"政府搭台、村居承办、居民互助、个人自愿、梯度收费、社会参与"等思路,从机制建设、财政投入、模式创新、智慧应用等方面入手,复制成功经验,突破短板局限,创造规模效应,逐步构建多层次、多元化和市场化的长者助餐服务体系。

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