调研报告：城乡基层治理背景下人民法庭参与纠纷多元化解的路径选择

调研报告：城乡基层治理背景下人民法庭参与纠纷多元化解的路径选择

人民法庭是基层纠纷多元化解的主力军和法治保障，然而实践中受制于各种因素，不能很好发挥其作用。笔者分析出因基层自治空间变化，致传统治理方式衰退，人民法庭职能发挥不到位，各主体履行职能意愿不强，各化解主体的利益目标不够一致等因素导致纠纷多元化解机制运行出现梗阻，笔者提出通过构建党建引领法治格局，优化人民法庭诉讼服务机制，运用信息技术增加司法供给等方式，站在人民法庭的角度，进一步优化人民法庭参与纠纷多元化解的等路径。

**省委在《*推进城乡基层治理制度创新和能力建设的决定》明确指出，把基层治理纳入法治化轨道。新形式下，人民法庭作为基层治理的重要参与者，在盾多元化解等方面提出了新的要求。市法院现有人民法庭15个，年平均审理案件3000件左右。在行政区域调整后，对法庭的调整的需求最为迫切。笔者以市法院的法庭为例，着重研究，在新形势、新要求、新任务的情况下，如何对人民法庭参与纠纷多元化解的职能运行方式进行新的选择，以适应新时代治理能力和现代化的需要。

一、现状考察：人民法庭参与纠纷多元化解的瓶颈

（一）矛盾纠纷多元且复杂化，传统诉讼难以胜任。

随着市县城市化建设速度加快，农村经济主体活跃，城乡基层的结构利益关系更加多元化、复杂化使人民法庭受理的案件类型日益多元、复杂。基层社会矛盾纠纷的演化态势主要呈两个主要特征：一是结构性矛盾纠纷的发生率总体上低于生活性矛盾纠纷。2019年市法院人民法庭共计收案2827件，其中婚姻、家庭类纠纷1332件，占比47.35%，生活性矛盾案件仍接近半数。二是结构性矛盾纠纷中，制度相关的结构性矛盾纠纷有缓和趋势，而资源相关的结构性矛盾纠纷则有上升和激化之趋势。如图2，2019年人民法庭审理的案件中，合同类案件逐年递增，民间借贷、物业服务、商品房买卖案件占比较大，物业服务合同纠纷类案件呈上升趋势，每年增加约300件，商品房买卖纠纷案件呈上升趋势，每年递增30-50件。

（二）法理与乡俗冲突短期难以整合。人民法庭所代表的国家法理权威与基层（乡村）社会内的礼俗权威及规则经常发生冲突，主要有两种表现形式：一是"当法理规则和力量与乡村礼俗规则和力量存在较大分歧时，特别是法理规则在推行中影响到乡村居民的重要利益和价值时，乡村居民多选择对抗法理规则和力量"。外出务工导致离婚案件中，留守一方应诉能力差。留守一方往往存在不懂法律、没有诉讼技能、证据意识差等直接导致其难以实现诉讼目的。二是当一些乡村礼俗规则与法理价值原则相悖时，法理的力量就会通过国家权力来抑制或取缔那些"陈规陋习"。如一些乡规民约对涉及集体利益分配、涉"外嫁女"征地补偿款分配权的内容与国家法律的精神原则相抵触，最终被诉诸法律解决。案件中经常出现宗教问题、民族矛盾、传统文化与法理规则冲突交织的情况。

（三）司法解纷效果局限纠纷难以终局化解。在对乡镇调研发现，尽管司法判决实质性化解纠纷的效果要弱于调解，但越来越多的居民倾向于将纠纷直接"打官司"。"村民对纠纷的理解更多地表现出利益上的讨价还价与协商的精神，其据理力争之理夹杂了乡土秩序调整中的道德、伦理、纲常、习俗与人情，很难用纯粹的单一权利义务轻易区分"。人民法庭的裁判往往不是纠纷最终得到解决的标志，并不能直接消除当事人心理上的对抗和敌视。例如，市法院审理的土地补偿案件中，涉案村集体仍有居民认为法院在办理涉"外嫁女"补偿的案件中"做的不对"，他们不满意。甚至这种心理对抗和敌视，经过诉讼后反而扩展或演变为当事人间后续长期的矛盾。

二、问题归因：人民法庭参与纠纷多元化解的诸多限制

（一）基层自治空间变化，致传统治理方式衰退。当前，市县城市化加速发展，乡村和城市都发生了巨大的变化。在乡村，出现"空心村"现象，外出务工人员增多且长期在外，导致村落共同体的分散化，熟人关系的疏离化，乡亲乡情淡漠化。在传统乡村"熟人社会"中形成的传统治理方式（村民自治、家族协调等方式）已然呈现衰退，而现有法律观念的普及，也促使更多的村民选择借助司法解决纠纷。在市域社会治理中，城市化加速建设，造就了很多城市社区、"城中村"，这种新市民社区以"陌生人""半陌生人"关系为主，更加不适合传统治理方式。尤其在城郊区域，新市民的生活、经济环境在产生巨大变化后，其矛盾纠纷也相对集中爆发，传统治理方式退化，新治理方式尚未形成，大量矛盾纠纷涌向法院。

（二）人民法庭的重要职能尚未发挥作用。最高人民法院对人民法庭职能新定位："代表国家依法独立公正行使审判权，是人民法庭的核心职能。依法支持其他国家机关和群众自治组织调处社会矛盾纠纷，依法对人民调解委员会调解民间纠纷进行业务指导，积极参与基层社会治理，是人民法庭的重要职能"。当下，人民法庭普遍存在着"案多人少"的矛盾，尤其是城郊区域的法庭。以市法院例，部分法庭员额法官年结案240件以上，在繁重的业务重担下，人民法庭几乎没有开展过对人民调解员培训。其活动方式也仅限于与特殊个案的旁听，偶尔也对调解委员会遇的法律疑难问题进行答复。

（三）法庭职能考核制度并未与纠纷多元化解直接挂钩，履行职能意愿不强。目前，许多基层人民法院对人民法庭设置的考核制度，未能充分考虑人民法庭的工作和职能特点，只是简单地与其他审判部门执行同一考核标准，其主要考核指标仅限于案件审理数量、审理期限、结案率等，导致人民法庭在案多人少的困境中只能将案件审理效率、消化积案作为主要目标，疲于完成司法审判工作，诉讼调解积极性不足，甚至出现案件"案结事不了"。同时，无力完成指导人民调解、司法确认、巡回审判、普法宣传等参与社会治理的职能，最终导致人民法庭的该项职能定程度上处于虚置状态。

（四）各化解主体的利益目标不够一致，增加协作难度。在矛盾化解过程中，各调解组织会基于自身目的和利益，对矛盾化解采用不同的形式或手段，例如基层自治组织的成员，受制于生活环境，经常在处理纠纷时基于人情关系，去化解矛盾。行业组织、行业调解等主体兼有行政管理者或公共资源经营者的双重身份，他们的成员受到个人利益和关系网的影响，亦容易将职权当作一种资源按照互惠原则在社会关系网中进行交换。这种各自为战，就极有可能导致推诿扯皮，甚至不能从客观中立角度出发，给人民法庭参与社会治理造成阻碍，并影响化解的实际效果。

三、融合发展：人民法庭职能实现的路径选择

（一）坚持党建引领，发挥社会主义法治优越性

党的领导是推进基层治理法治化的关键和保障，坚持把党建引领与法治相融，在司法审判中发挥党建引领作用，追求良法善治的社会治理效果。

1.构建党建引领法治格局。发挥党的领导中国特色社会主义显著优势，依靠党的基层组织扎根基层、服务基层，具有参与社会治理的天然优势。围绕基层治理重点，将党建引领法治理念根植于基层社会治理全过程，使之成为参与社会治理的社会力量的共同行为准则。确保各治理（调解）主体坚持正确政治方向，实现目标利益一致和功能耦合，形成党建引领法治新格局。人民法庭应运用好党支部联建共建机制，积极参与"党建+法治"融合建设，构建基层良法善治模式。

2.积极参与区域化党建体制建设，实现党建引领法治的全覆盖。将人民法庭的社会治理职能通过村（社区）党委，楼宇、商圈等党组织实现全覆盖，进一步深化社区区域党委"双报道"工作，结合法庭党建工作，发挥驻社区单位发挥资源优势，鼓励驻法院党员干警发挥个人优势，带头遵守法律法规，并将群众所需和党员所会有机结合，拓展和完善法律普及、法律咨询等工作。

（二）人民法庭应主动融入矛盾纠纷多元化解新格局

依靠多元治理力量，促进纠纷通过前端防线有效化解和过滤，构建梯度型治理机制是对新时代"枫桥经验"的推进，人民法庭应在"法治、德治、自治"共建共治体系中实现精准定位。

1.推进建立司法需求精准对接机制。建立覆盖式司法反馈机制。以司法建议的形式对社会治理问题向相关职能部门进行反馈，及时修正社会治理方式方法。推动人民法庭参与村规民约合法性审查机制及运行机制，发挥村规民约在维护乡村社会治安、纠纷解决、生态环保等方面的积极作用。推行人民法庭司法资源参与社会公共法律服务体系建设，实现被动司法向能动司法转变，带动基层治理从粗放式向精准服务的转变，保障司法供给的精准化，提升群众参与基层治理法治化的积极性和认同感。完善法庭的考核机制，探索更加贴近人民法庭职能的考核指标，用好考核的指挥棒，逐渐引导人民法庭参与矛盾纠纷多元化解。

2.拓宽多元主体参与渠道。推动新乡贤担任人民陪审员，通过参与司法活动提升新乡贤的法律意识，发挥新乡贤在农村治理中"桥梁"作用。探索网格员、志愿者、调解员等社会工作者专业化职业化建设，解决社会工作者劳务保障和工伤法律保障。推行对符合人民陪审员条件的的网格员进行定向推送，实现基层治理与司法审判的相互融合与反馈。

3.运用科学技术提质增效增加司法供给。在参与矛盾纠纷多元化解过程中，通过人工智能、云技术、大数据等方式构建和管理司法供应链，来破解司法供给和司法需求的结构性矛盾。人民法庭充分运用远程接访、网上立案、云审判等最大程度解放司法生产力，提高司法效率。精准分析群众的司法需求，通过审判信息储存、提取、应用一体化，建立"社会信息"与"司法数据"对接共享平台，有效避免司法审判中出现"数据孤岛"现象，及时进行法律风险评估和提示，提前进行社会信息和司法数据的预测性反馈，为党政决策提供法律支撑。

（三）优化人民法庭诉讼服务机制

1.推进法庭职能有限嵌入乡镇综治中心。人民法庭要积极依托乡镇综治中心，吸纳调解、评估、鉴定、咨询、心理服务等各类纠纷解决组织和人民法庭，设置"摊位"，让群众根据自身矛盾纠纷的种类和特点，选择最适合的解决纠纷的组织和程序，将点状的解纷节点，联通成一张"解纷网络"。人民法庭通过在综治中心设置24小时诉讼服务终端、远程接访、云审判等端口，开展业务指导、司法确认等业务，实现有限嵌入综治中心，担起承上启下的枢纽作用和确保法律正确适用的引领作用。

2.推进人民法庭"一站式"诉讼服务。优化人民法庭的设置，整合法庭资源，集中力量建设人民法庭小型"诉讼服务中心"，全面推行人民法庭立案审查、受理、缴费"一站式"服务。改进、增添便民辅助设施，安装银联PO市机刷卡缴费系统。进一步强化窗口的便民和服务功能，规范立案信访材料收转，建立台账，确保签收、移交等每个环节有据可查。完善网上立案、线上指导、网络办案等各项便民措施，方便群众诉讼。完善巡回审判保障机制。减少或降低开展巡回审判的事务性工作和门槛，并提供便捷的后勤保障。增加其绩效考核的比重等措施，确保巡回审判机制能够落实到位。让涉及路途较远的、交通不便的群众能够就地开庭，将法庭第一课堂搬进农家大院。

基层社会发生的纠纷日益反映出复杂的社会利益诉求，人民法庭职能实践，不仅通过诉讼程序和法律裁判来解决问题，更应该应充分利用地缘优势，发挥职业特点，延伸司法职能，提供法治保障，推动构建多元联动的治理模式，从而健全自治、法治、德治结合的乡村治理体系。

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