“三重一大”审计思路与方法

"三重一大"审计思路与方法

近年来，国有企业改革发展中暴露的重大资产损失、腐败问题等大多与决策管理合规性不强有关。作为企业内部管理的有力助手，在促进公司有效治理、防范经营管理风险、提升内部控制水平方面，内部审计应该当仁不让。实践中，无论从重要性原则判断，还是基于风险导向分析，都应将"三重一大"作为国有企业内部审计的重要内容，通过"三重一大"审计延伸至对企业战略管理、经营管理、重点项目推进等事关企业发展命脉重大事项的审计，提高内部审计层次站位，不断树立威信，提升审计工作价值，使内部审计成为国有企业健康运营的坚强支撑者和有力护航者。

一、"三重一大"管理存在的主要问题

（一）事项未上班子会讨论决策

根据"三重一大"管理规定，凡属"三重一大"事项，必须经企业领导班子会议集体讨论决策。但实践中，经常出现"三重一大"事项未经集体决策的情况：一是有意规避。规避集体决策，领导自己拍板决定或由分管领导和一把手商量后决定，直接违反"三重一大"决策规定。二是授权下放。将部分"三重一大"事项的决策权下放给企业专业委员会或分管领导，形式上符合授权管理规定，但实质上违反"三重一大"集体决策要求。三是忽略遗漏。实际操作中，部分企业因管理精细化不足或疏忽，对重大事项通过业务条线决定和传签的方式进行审批。

（二）事项决策未遵守规定流程

"三重一大"决策流程包括："三重一大"会议前期必备管理程序的履行、召开"三重一大"会议集体讨论决策、报请主管部门或国资监管部门等外部监管机构审批（如需要）。凡不满足上述流程，或每个流程中的相关部分不符合既定规则的，该"三重一大"决策流程就不符合相关规定。通常包括三种情况：一是未经主管部门或国资监管部门审批。未经批准将国有资产或股权作为激励或奖励进行分配，或决定企业合并、分立、转让、改制、合作等涉及国有资产变动行为，违规发放薪酬、补贴等。二是集体决策前未经必备流程。包括国有资产出售、转让、处置等未经有效资产评估流程，重大项目未经项目可研评估，项目缺少专家委员会专业意见，干部提拔未经酝酿、民主推荐、评议、考察、公示等干部管理流程，涉及职工利益事项未通过工会、职代会或其他渠道听取职工意见等。三是"三重一大"会议决策流程不规范或与规程不符。包括到会人员不满足应参会人员的2/3以上、会议材料不完整、发言顺序倒置、未记录每位参会领导意见建议、列席会议人员参与讨论和决策、缺乏会议纪要等。

（三）事项议而不决或久拖不决

"三重一大"上会讨论后，一般会得以通过或补充材料后通过，但实际中也有特殊情况：少数议题因各种原因，会议讨论后没有明确通过或不通过，之后便没了下文，半途终止；有的议题上会后反复修改、反复上会，最终却不了了之。

（四）决策没有得到有效落实

部分企业缺乏"三重一大"决策后的跟踪督办机制，存在部分事项决策后执行不到位或执行走样，甚至未落实的情况，这不但直接影响企业发展或项目推进，也严重影响"三重一大"决策的严肃性和权威性。

二、"三重一大"审计思路与方法

目前，有关内部审计机构对"三重一大"的审计侧重于获取"三重一大"决策统计表，或根据班子决策会议纪要，从正面审查印证会议决策过程的有效性，但上述方式只能重点检查"三重一大"上会决策不遵守程序及决策后没有有效落实等问题，对于"三重一大"未上会决策及议题久拖不决或议而不决等问题则难以查证，从而产生较大审计风险。对此，综合运用事项追踪法、流程穿行法和跟踪比对法，可以达到事半功倍的效果。

（一）事项追踪法

通过追踪属于"三重一大"议题的事项，检查是否上会集体决策。"三重一大"事项属于企业管理行为，凡是管理行为，过程均有迹可循。同样，"三重一大"从产生到最后审批，均会在企业内部留下管理痕迹，以此为切入点，可梳理出审计期间企业存在的"三重一大"事项。

首先，获取企业有关经营管理文档记录。一方面要获取公司层面的资料，包括公司战略规划文件、年度工作计划和工作总结、战略执行报告、月度或季度经营管理会议纪要和会议资料；另一方面要获取业务资料，即公司内部各专业委员会会议纪要和会议资料、分管领导组织的专题会议纪要和会议资料、相关部门重点工作跟踪管理资料、部门工作会议纪要。通过上述资料文档的检查，可从中查找和梳理有关涉及"三重一大"的议题清单。

其次，通过访谈梳理"三重一大"事项。从对企业领导及相关部门负责人的访谈中获取审计期间企业发生的重大管理事项信息，通过整理，将审计期间企业内部属于"三重一大"的事项梳理出来，形成访谈层面的"三重一大"清单。

最后，对比发现未上会的"三重一大"事项。通过对照检查企业"三重一大"有关议题台账或会议纪要，未上会的"三重一大"事项便能浮出水面。这种"撒网-拉网"式检查方式，在实践中十分有效。

（二）流程穿行法

对于上会的"三重一大"事项，可根据不同类型议题的要求，对照检查决策流程的完整性和合规性。主要方法如下：

一是获取或通过会议纪要整理形成"三重一大"上会事项清单，然后按照议题类型进行分类，具体可依照是否需经国资监管部门审批、是否需经上级主管部门审批、是否需履行会前必备程序等确定分类的维度。

二是编制"三重一大"决策流程穿行测试表，将"三重一大"决策所需流程或关键要件通过表单的形式体现出来，形成审计测试工具，如表1所示。

三是根据上会的"三重一大"体量，采取全面检查或重点分类抽查的方式，提取需要检查的议题事项，严格对照审计测试工具，逐项对上会议题进行检查，从而确定"三重一大"决策流程是否合规。

（三）跟踪比对法

对上会讨论决策后的议题，应根据会议纪要内容进行跟踪检查，确保"三重一大"事项决策的严肃性和执行的有效性。

一是检查企业是否建立"三重一大"事项决策督办机制，是否有专门机构或专人定期跟踪反馈决策事项的落实情况，是否有对工作落实情况的关闭确认流程，决策落实情况是否纳入相关绩效考核。

二是针对会议纪要明确同意的决策事项，检查责任部门是否纳入部门重点工作予以安排，是否有项目实施方案及相应的时间计划表，事项最终落实情况是否与决策要求一致。如果落实情况有偏差或不一致，是否重新履行会议决策审批流程。

三是会议纪要说明需要补充资料的，检查后续是否补充相应资料并重新上会审批，审批后是否实际落实。审计中，需要特别关注会议未当场审批的事项，要持续跟踪该事项的后续管理情况，如议题上会讨论后，后续没有资料显示再次上会审批，这种情况需要通过访谈相关人员或查阅资料，了解具体原因，审查是否存在因情况发生变化而导致项目终止或后续故意绕开集体决策流程等情况，并将其录入审计底稿；如议题多次上会仍未形成最终决策，甚至不了了之，这种情况需深入访谈议题提报部门和参会领导，查阅每次会议纪要和上会材料，确认具体原因，审查是否存在上会资料不满足决策条件，班子分歧较大、意见难以统一或领导怕担责、不敢决策等问题，并予以准确记录。运用跟踪比对法，能重点解决"三重一大"决策管理存在的第三类、第四类问题。