市场监管局全面优化市场监管执法工作的实施方案

〔*〕市场监管局全面优化市场监管执法工作的实施方案

近期，〔*〕省〔*〕市"〔*〕"事件引发社会广泛关注，暴露出基层执法工作中存在的事实认定不清、程序运用不当、处罚尺度失衡等突出问题。为深刻汲取该事件教训，举一反三，防微杜渐，进一步全面规范执法行为，转变执法理念，提升执法公信力，营造稳定、公平、透明、可预期的营指环境，结合我区市场监管执法工作实际，特制定本方案。

一、深刻汲取事件教训，清醒认识当前执法工作存在的问题

"〔*〕"事件是一面镜鉴，清晰地折射出当前基层执法工作中的潜在风险与深层次矛盾。该事件中，执法单位仅凭一条社交媒体视频，便将其草率定性为"违法广告"，在核心事实不清、证据链条不完整的情况下启动立案程序，且在后续处理中，存在未依法保障当事人听证权利、送达程序不规范等明显瑕疵，最终作出的高额处罚决定严重违背了"过罚相当"的法治原则，不仅损害了市场主体的合法权益，也重创了政府的公信力。

反观我区，虽未发生类似极端事件，但通过自我审视与对照检查，同样发现了一些亟待解决的问题。

1.执法程序规范性有待加强。行政执法"三项制度"（执法公示、全过程记录、法制审核）的落实仍有短板。尤其是在执法信息全过程记录方面，系统化支撑不足，现场检查、调查取证、文书送达等环节的音像记录覆盖面和规范性仍需提升。

2.重大执法决定法制审核效能不足。我局的法制审核工作发展尚不均衡，审核人员的专业能力与复杂多变的监管任务不完全匹配，部分审核停留在形式审查层面，对于案件定性、自由裁量权运用等实质性问题的审核深度不够。

3.执法队伍专业能力与监管任务不匹配。特别是在食品安全、药品监管、特种设备等专业性强的领域，专业执法人才储备不足，复合型人才匮乏。同时，部分执法人员年龄结构老化，对新业态、新模式的法律适用问题学习和研究不够深入，存在知识恐慌和本领恐慌。

4."行刑衔接"机制不够顺畅。在实践中，对案件移送标准的理解和把握存在偏差，对刑事犯罪案件的证据规格、固定要求不甚明了，导致个别案件在移送过程中遇到障碍，未能形成有效打击合力。

这些问题，与"〔*〕"事件暴露出的根源性问题具有相似性，若不加以重视和系统性解决，极有可能在特定条件下演变为损害营商环境、引发负面舆情的导火索。

二、转变执法理念，树立监管服务新思维

执法是市场监管的必要手段，但绝非唯一手段。必须实现从"管理者"到"服务者"的角色转变，将执法的过程变为普法教育、合规引导、服务发展的过程。

1.从"重处罚"到"重服务"的转变。全局执法人员要牢固树立"监管为民、服务为先"的理念。在日常监管中，对于初次、轻微且未造成危害后果的违法行为，优先采用说服教育、劝导示范、警示告诫、责令改正等柔性执法方式。我们要建立"企业合规指导清单"，针对不同行业、不同规模的市场主体，主动提供法律政策咨询和合规指引，帮助企业，特别是小微企业和个体工商户，规避经营风险，实现健康发展。我们的目标不应是处罚了多少案件，而应是帮助多少企业实现了合规经营。

2.坚守"过罚相当"的法治底线。严格执行《行政处罚法》关于处罚与教育相结合、过罚相当的原则。在行使自由裁量权时，必须综合考量违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，确保处罚结果与违法行为相当。坚决杜绝"为了罚款而执法"、"一刀切"式执法和畸轻畸重的"选择性"执法。对于"〔*〕"事件这类因对法律条款理解不清、对新兴营销方式认知模糊而产生的行为，应首先进行释法说理和教育引导，而非直接祭出重罚。

3.推行包容审慎监管，优化营商环境。营商环境是市场主体的生命线。我们的每一次执法活动，都是营商环境的"试金石"。针对网络直播、短视频营销、社区团购等新业态、新模式，要给予一定的发展空间，采取包容审慎的监管态度。在法律法规尚无明确规定的领域，不轻易定性违法，不盲目进行处罚。可以设立"监管沙盒"，在风险可控的前提下，鼓励企业创新，待模式成熟、问题清晰后，再逐步完善监管规则。执法人员应将自己视为地方经济发展的"护航员"，而非"裁判员"，以有温度、有分寸的执法，切实增强市场主体的获得感和安全感。

三、严格规范执法程序，打造全链条闭环管理

程序的公正是实体公正的重要保障。"〔*〕"事件的教训之一，就是程序上的重大瑕疵。必须将程序正义置于与实体正义同等重要的位置，构建从线索到结案的全链条、闭环式程序管理体系。

1.强化源头管理：规范线索受理与核查。对于群众举报、上级交办、媒体曝光等各类案源线索，建立统一的受理与分流机制。在启动正式的立案调查前，必须进行初步核查。核查的重点是判断线索所反映的行为是否具备基本的违法要件。对事实不清、证据不足的举报，不得草率要求当事人接受调查或采取强制措施，避免对正常经营活动造成不必要的干扰。

2.硬化过程约束：严格落实行政执法"三项制度"。

执法公示：全面、准确、及时地通过政府网站、办事大厅公示栏等渠道，公开执法主体、人员、职责、权限、依据、程序、监督方式和救济渠道等信息。

全过程记录：执法人员在进行现场检查、调查取证、询问当事人、送达文书等关键执法环节时，必须规范使用执法记录仪进行音像记录。对于容易引发争议的执法过程，要确保记录的完整性、连续性和客观性，使之成为不可辩驳的证据，既保护当事人的合法权益，也保护执法人员自身。

法制审核：明确重大执法决定的法制审核目录清单。凡涉及重大公共利益、可能造成重大社会影响、案情复杂或法律适用存在重大争议的案件，以及拟作出较大数额罚款、责令停产停业、吊销许可证或者营业执照等重大处罚决定的案件，必须无一例外地由法制机构进行审核。法制审核意见是作出最终决定的核心依据，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。

3.捍卫程序正义：保障当事人陈述、申辩和听证权利。在作出行政处罚决定前，必须依法告知当事人拟作出的处罚内容及事实、理由、依据，并明确告知其享有陈述、申辩的权利。对于当事人提出的事实、理由和证据，必须认真复核，采纳其合理意见。对于符合听证条件的案件，必须主动、书面告知当事人有权要求举行听证。严禁以任何理由剥夺或变相剥夺当事人的程序性权利。

四、强化纪检监督与内部制约，确保执法权在阳光下运行

不受监督的权力必然导致腐败，不受制约的执法权必然导致滥用。必须织密内部监督网络，主动接受外部监督，让执法权在阳光下运行。

1.建立"监督的再监督"常态化抽查机制。由局纪检监察室牵头，联合法规科等部门，建立执法监督常态化抽查机制。运用"双随机、一公开"模式，每季度随机抽取一定比例的已办结和正在办理的行政执法案卷，随机匹配检查人员，进行专项评查。评查重点包括事实认定是否清楚、证据是否确凿、程序是否合法、法律适用是否准确、自由裁量权行使是否适当等方面。评查结果在全局范围内进行通报，并作为相关单位和个人年度考核的重要依据。

2.实施重大执法决定备案复核制度。对于作出罚款金额超过5万元、没收违法所得金额超过10万元、责令停产停业或吊销证照的行政处罚案件，在决定作出后7个工作日内，办案机构需将包括《行政处罚决定书》在内的全套案卷材料报送局法制机构及纪检监察室备案。法制机构与纪检监察室有权对备案案件进行复核，发现问题的，及时提出纠正意见。

3.完善追责问责机制，倒逼责任落实。坚持"谁执法、谁负责，谁审批、谁负责"的原则。对于因执法不当、执法不公、执法不廉，特别是在执法过程中存在徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等行为，导致案件被复议