专题党课：以城市更新助推新质生产力发展

专题党课：以城市更新助推新质生产力发展

2023年我国常住人口城镇化率达到66.16％，按照世界城市化发展规律，城镇化率达70％至80％时，城镇化进程将逐步放缓，城市发展将从数量的快速扩张向高质量发展转变。当前我国的城镇化已进入中期向后期的过渡期，城镇发展开始呈现新特征、新趋势、新规律。城市建设由"外延扩大"转向"内涵提升"成为必然选择，以"内涵提升"为目标的城市更新已经成为新时代新型城镇化建设的主战场。近年来，在党中央的决策部署下，我国的城市更新在各地如火如荼进行，为新时代城市转型发展和高质量发展的路径探索提供了丰富的实践样本。新质生产力概念的提出为城市更新提供了全新的视野，并对其提出了更高的要求。怎样以城市更新助推新质生产力发展是当前及今后一段时期值得研究的新课题。

一、城市更新为生产生活需求升级提供基础支撑

从本质上说，城市更新是为适应生产生活需求变化作出的城市建设革新。由于生产生活需求是不断变化的，客观上要求城市建设也要不断调整，由此形成人口、产业和城市三者之间协同共生的有机共同体。人口和产业向城市聚集是城镇化发展的客观规律，城市为人口和产业聚集发展提供空间载体是城市的天然使命，它们之间彼此融合，相互支撑，相互适应，构成城镇化发展的主要内容。人口和产业是城镇化发展过程中最积极、最活跃的要素，随着发展水平的提高，其需求内容也在不断变化，城市建设为适应其需求变化必须主动作出调整。因此，城市更新支撑人口和产业发展及其需求变化是其天然属性。从我国城市更新的国家政策和具体地方实践案例来看，城市更新对生产生活需求变化具有多重支撑作用，具体体现在以下三个方面。

其一，通过基础设施更新支撑高质量生产和高品质生活。基础设施是生产发展和生活需求的最基本支撑。传统工业化时代形成的城市基础设施绝大多数服务于大工业发展和人民群众最基本的生活需求，生态文明时代产业升级和人民生活水平提高对基础设施提出了更高的要求，绿色、智慧、安全、可持续的基础设施更新改造成为城市更新的重要内容，从而为新时代高质量生产和高品质生活提供了最基础的支撑作用。

其二，通过产业发展空间更新支撑产业转型升级发展。传统工业化时代城市建设形成的厂房、仓储、物流等产业发展空间，在当前面临有效需求不足、部分行业产能过剩、外循环复杂严峻、减污扩绿降碳提速等背景下亟须改造提升，集约节约、节能降碳、智能智慧的新产业发展空间需要通过城市更新予以落实，由此实现对产业转型升级发展的关键支撑。

其三，通过公共服务质量提升满足广大人民群众对美好生活的新期待。在收入水平普遍提高后，广大人民群众对公共服务质量有了更高和更新的要求，提升义务教育阶段教学设施质量、完善各级医疗服务设施建设、打造15分钟生活圈、老旧小区加装电梯、加强无障碍适老化设施建设、加强社区共享空间建设、保护和修缮历史文化遗存、加大生态修复力度等措施成为城市更新的重要内容，由此提升公共服务质量，进而提高广大人民群众的获得感、幸福感、安全感。

二、城市更新是形成新质生产力的空间支点和重要实践场所

城市更新中的改造老旧厂区、街区，形成拥有更多新业态新模式、新产品新服务的都市特色产业集聚区，为形成新质生产力打开发展空间。更新改造传统基础设施和加快建设"新基建"，可为新质生产力的培育和形成提供交通、通信、能源等方面的坚实平台支撑。

从新质生产力的产业特性来看，传统城市更新对其的支撑作用还有明显不足。新质生产力发展对城市更新提出了更高更新的要求，需要以全新的视野和创新性的思维予以应对。

新质生产力是指以科技创新发挥主导作用的生产力，是摆脱了传统增长路径、符合我国经济高质量发展要求的生产力，也是数字时代更具融合性、更体现新内涵的生产力。新质生产力包括战略性新兴产业和未来产业，其发展离不开城市建设这个载体。传统工业化时代城市建设形成的产业发展空间，鲜有支撑新质生产力发展的能力。这主要体现在以下几个方面的不足。一是研发空间不足。传统产业依靠资本、土地、劳动力等要素投入支撑发展，需要生产空间规模上的扩张，于是形成产业空间大规模占地的城市空间格局；新质生产力主要依靠科技创新驱动，对生产空间的规模没有太大的需求，但是对研发空间的需求是必须的。比较而言，传统工业化时代形成的城市存在研发空间不足的弊端。二是数据生产和利用能力不足。传统产业主要着重于物质生产及其服务，对数据的依赖程度较低；但是对新质生产力而言，数据是重要的生产要素。传统工业化时代形成的城市的数据生产和利用能力还不足以支撑新质生产力的发展。三是产业融合发展空间不足。受传统观念束缚和生产力水平较低的影响，我国传统工业化时代产业之间的边界泾渭分明，产业发展空间多为单一型；新质生产力产业之间的边界比较模糊，产业融合发展是常态。我国城市已有产业发展空间还难以支撑新质生产力发展对融合型产业发展空间的需求。

从政策导向和地方实践案例看，近些年我国进行的城市更新主要是基于城市转型升级和刺激内需角度而提出的，转型升级的主要导向是数字化、智能化、绿色化、高端化、人文化等，开展的主要工作有城市老旧楼房外立面节能改造、老旧小区加装电梯、城市地下综合管廊改造、城市绿化美化改造、特色文化街区改造、产业融合示范区打造、教育医疗养老等公共服务设施改造等，这些工作对城市转型升级发挥了基础支撑和服务保障作用。新质生产力概念的提出，为城市更新提供了全新的视野，也对城市更新提出了更高的要求。需要我们思考的问题是，在新质生产力视野下，传统城市更新改造后的基础设施、公共服务设施和产业发展空间是否能够满足新质生产力发展的需要？比较而言，传统城市更新的主要作用是"跟进服务"，即城市更新去适应生产生活需求变化，处于从属地位；而新质生产力视野下的城市更新的主要作用是"先导引领"，即城市更新去引领生产生活需求变化，处于领导地位；如果说传统城市更新提供的是"大众化、一般性、普适性"的产品和服务，那么新质生产力视野下的城市更新提供的应该是"小众化、尖端化、独特性"的产品和服务。为此，城市更新工作应该深刻领会习近平总书记提出新质生产力发展的战略意蕴和时代意义，以更高的站位、更广的视野、更大的格局、更严的要求、更实的作风，创新体制机制，改进方式方法，完善具体内容，为新质生产力发展导好航、护好驾。

三、城市更新要主动作为支撑新质生产力发展

城市更新具备支撑新质生产力发展的能力。城市更新通过城市空间再造，可以为新质生产力发展提供强有力的支持。从新质生产力发展的供给侧看，城市更新可以为新质生产力发展提供要素支撑。比如，通过基础设施的低碳绿色、智能智慧和安全韧性改造，可以为新质生产力发展提供高效、便捷、可持续的基础设施支撑；通过打造适宜新质生产力发展的产业空间，吸引符合新质生产力概念内涵的相关产业聚集；通过打造适宜新质生产力发展的相关配套产业空间，完善新质生产力发展的产业生态，进而构建新质生产力产业集群；通过打造适宜新质生产力发展所需人才的舒适宜居生活空间，吸引高端人才聚集。从新质生产力发展的需求侧看，城市更新可以为新质生产力发展提供巨大的应用需求场所。城市更新过程中需要大量新基建、新材料、新能源、新装备、新创意、新技术、新设计和新工艺，未来全国大量城市的更新改造会创造出一个海量的市场需求，这将极大地刺激新质生产力相关产业的发展。由此可见，城市更新可以为新质生产力发展提供基础支撑，新质生产力发展能够为城市更新提供方向指引。

城市更新在服务好新质生产力发展这个大局中积极主动作为，应妥善处理好三方面的关系。

一是一般性更新改造和特殊性更新改造的关系。一般性更新改造的着眼点是"普适性"，经过多年探索和实践，我国在这方面已有成熟的经验和做法；特殊性更新改造着眼于"独特性"，特别是对新质生产力发展发挥关键支撑作用的特殊性更新改造，我国还处在经验摸索阶段，远远谈不上有成熟的模式可以推广。此外，对一般性更新改造，我国相关政策体系比较完善；但对特殊性更新改造，相关政策还不完善，需要实践探索、经验总结和政策创新。任何一个城市，都存在一般性更新改造和特殊性更新改造。我国要积极布局新质生产力，不仅需要中央政府总揽全局统筹协调，还需要地方政府勇于担当、大胆创新。为此，要给地方政府更多的自主权，允许其因地制宜积极探索适宜新质生产力发展的特殊性城市更新改造新模式。

二是修补性更新改造和重建性更新改造的关系。修补性更新改造着眼于"修修补补"，目的是"查漏补缺"，以极小的更新改造成本换取最大的城市功能提升；重建性更新改造着眼于"大拆大建"，形式上看是"推倒重来"，实质上看是"以大投入换取大产出"。近些年一些地方政府热衷于不计成本式的"大拆大建"，这种以透支未来为代价的城市建设思路是现代化城市建设、节约型社会建设的绊脚石，国家有关部门曾多次发文明令禁止"大拆大建"。具体到新质生产力发展，是采取修补性更新改造模式更好，还是必须走重建性更新改造的道路，要具体问题具体分析，既要考虑节约成本，也要考虑发挥效能。

三是单一功能更新改造和多功能协同更新改造的关系。单一功能更新改造服从某种单一功能，政策边界清晰，操作实施容易，结果可以预期；而多功能协同更新改造，服从多种功能目标，需要多个主体协同，多种政策配套，操作实施不易，结果难以预判。特别是针对新质生产力发展实施的城市更新改造，既要考虑多功能混合空间的营造，还要考虑跨行业、跨业态、跨地区产业生态体系的构造，难度相当大。对此，要有攻坚克难、勇于担当的思想准备。

为有效地促进新质生产力发展，城市更新可以从多个方面精准发力，多措并举发挥好城市更新对新质生产力发展的助推作用。一是体制机制创新，从源头上构建促进新质生产力发展的政府部门协同发力机制。在我国，城市更新和新质生产力发展归属不同政府部门。城市更新一般归属城建部门，而发展新质生产力一般是产业发展管理部门来推动。以城市更新促进新质生产力发展，必须从体制机制上打破部门分割界限，明确把支撑新质生产力发展作为新时期城市更新的重要内容，并构建起城建部门和产业发展管理部门协同联动的工作机制，在政策制定、规划方案审议、监督实施等方面形成合力。二是强化地方特色，在"一城一策"原则指导下编制城市更新促进新质生产力发展的规划实施方案。为了防止以城市更新促进新质生产力发展的相关政策流于形式，应该要求有条件的地方必须编制规划实施方案。新质生产力不能采取"千篇一律"的发展模式，而应该充分尊重地方实际，为此要强调地方特色，鼓励地方政府采取有当地特色的城市更新改造模式。三是充分借助外脑，大胆吸收借鉴发达国家和地区的成功经验和做法。以城市更新促进新质生产力发展，我国目前没有成熟的经验和模式可供推广。而发达国家和地区在这方面经历了数十年的探索，有较为成熟的经验和做法可供学习借鉴。比如，数字和绿色基础设施的构造、支撑新质生产力产业体系的产业空间构造、产业融合发展空间的打造、支撑新质生产力发展的城市更新政策体系等，值得我国参考。四是重视"筑巢引凤"，为科技人才打造宜业宜居的工作居住环境。科技是第一生产力，新质生产力发展的核心要素是人才。科技人才对就业和居住空间的要求不同于一般的居民，有特殊性。这种特殊需求，就是新时期城市更新应该关注并且致力于解决的问题。五是以系统性思维打造新质生产力发展的产业生态空间。新质生产力不是一个孤立的产业，而是一个聚合高科技、数字化、低碳化、融合性的产业体系。这个产业体系的各个环节，都牵涉产业空间的营造，各个产业空间相互关联、互为支撑，共同构成一个高度协同关联的产业空间体系，跨行业关联、跨业态关联、跨地区关联是其基本特征。因此，城市更新要摒弃封闭思维，以产业关联的视角做好产业空间体系的布局，助力打造新质生产力相关产业的全产业链条。六是循序渐进，先立后破，掌握好城市更新助推新质生产力发展的节奏。新质生产力发展是一个大战略，不可能一步到位，需要在党中央的坚强领导下，在各级领导干部的共同努力下，上下一心，积极作为，奋发图强。其中遇到的艰难险阻是可以想象到的，因此要坚持循序渐进的原则，不搞突击战，不一哄而上、盲目跟风，先简后难，先立后破，稳扎稳打，切实把城市更新的助推作用发挥好。