调研报告—财税体制对活力和秩序的影响

调研报告-财税体制对活力和秩序的影响

与政府和市场、效率和公平这两对范畴相比，活力和秩序是一对内涵丰富、也相对比较抽象的范畴，研究财税体制对它们的作用有一定难度。但是换一个角度看，"财政是国家治理的基础和重要支柱"这一重大判断蕴含着重要的财政理论创新和研究范式转变，它已超越了基于市场失灵的公共经济学理论和研究范式，本身就需要内涵丰富、抽象性强的学术范畴与此判断相适应。

（一）财税体制对活力的影响

习近平总书记于2024年5月23日在企业和专家座谈会上的讲话中指出："进一步解放和发展社会生产力、增强社会活力，推动生产关系和生产力、上层建筑和经济基础更好相适应。"这段讲话对财税体制有两点启示：其一，活力集中表现为"社会生产力和社会活力"，要从经济和社会两个维度研究财税体制对活力的影响；其二，财政既是经济基础也是上层建筑，财政既影响生产关系也影响生产力，财税体制通过调适生产关系和生产力、上层建筑和经济基础关系，对经济活力和社会活力产生重要影响。

1.财税体制对社会生产力的影响

生产力是人类社会发展的根本动力，"发展社会生产力"被写入《中华人民共和国宪法》。财税制度和政策对生产力的发展具有重要影响，大量经济学理论分别从不同侧面揭示其作用机制。例如，内生增长理论说明政府收支影响长期经济增长路径，宏观经济调控理论说明财政政策可以熨平经济波动，最优税收理论说明提高经济效率的税制设计原则，产业政策理论说明财政政策是推动产业转型升级的重要政策，等等。

新质生产力是指导高质量发展新的生产力理论，新质生产力由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，财税体制在其中发挥着重要作用。一是就技术创新而言，如加速折旧、研发费用扣除、高新企业优惠税率等大量税收政策支持创新，政府采购、财政补贴等会引导资金资源向创新企业聚集。二是就生产要素创新性配置而言，资源配置是财政的三大职能之一，财政有丰富的手段促进生产要素创新性配置，如以高铁为代表的大型基础设施建设可提高整体要素配置效率，人才补贴政策可促进劳动要素的配置。三是就产业深度转型升级而言，财税政策可促进产业高端化、数字化、智能化、绿色化发展，并促进新产业、新业态、新模式的形成。

2.财税体制对社会活力的影响

社会活力表现为个体和社会组织的主动性、创造性与积极性的发挥，财政是公共之事，公共事业可以吸引人民和社会组织广泛参与。公共产品理论早已说明绝大部分公共产品可以由私人部门提供：不论是具有排他性和非竞争性特征的"俱乐部产品"，还是具有非排他性和竞争性特征的"公共池塘产品"，均可让私人部门提供或参与提供，只有少数的具有完全非排他性和非竞争性特征的纯公共产品要由政府部门提供。

从中国未来发展趋势看，人们对美好生活的向往会转向对大量公共产品和公共服务的需求，如教育、医疗、公共卫生、文化体育、社区治理等，中国文化传统中有敬业乐群、奉献社会的精神，通过创新公共产品和公共服务提供机制，吸引社会组织参与，既可达到精减政府机构和节省财政开支效果，也可激发社会组织参加公共治理的热情。而在财政预算制度建设方面，财政预算是发扬全过程人民民主的重要途径，通过对政府预算的编制、审批、执行和决算的参与和监督，可以将政府的收支行为置于各级人民代表大会和全体社会成员的关注之下，使得政府与公众之间展开有效互动，这对激发社会活力具有重要作用。

（二）财税体制对秩序的影响

1.财税体制对经济秩序的影响

财税体制对经济秩序的影响主要体现在财税体制可促进我国基本经济制度的完善。我国基本经济制度包括公有制为主体、多种所有制经济共同发展的生产资料所有制，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，以及社会主义市场经济体制。社会主义基本经济制度既体现了社会主义制度的优越性，又同我国社会主义初级阶段社会生产力发展水平相适应，是推进中国式现代化的基础性经济制度。坚持社会主义基本经济制度，一方面要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，另一方面要更好发挥政府作用，全面贯彻新发展理念，加快建设现代化经济体系。

财税体制在我国基本经济制度框架下运行，同时它又反作用于基本经济制度并促进其完善。一是财税体制有助于巩固生产资料所有制，同时国有企业在财政运行中具有突出地位，国有企业承担部分政府职能，这对整体经济秩序产生重要影响。二是财税体制有利于提高劳动报酬在初次分配中的比重，健全生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的财政再分配调节机制会促进社会公平。三是坚持社会主义市场经济体制，意味着财政活动要在使市场在资源配置中起决定性作用的前提下，让市场这只"看不见的手"和政府这只"看得见的手"相辅相成，推动有为政府与有效市场更好结合，实现经济的高质量发展。

2.财税体制对政治秩序的影响

民主和法治是现代政治制度的基本特征，也是两项重要的社会主义核心价值观，财税体制对社会主义民主和法治建设有着重要影响。一是财税体制可促进社会主义民主建设。现代财政运行要考虑"人民-投票者-纳税人-受益者"之间关系，由人民决定何谓公共利益、公共利益通过何种途径实现，在实践中，以人民代表大会为主的社会力量对政府预算的编制、审批、执行和决算的参与和监督，可以加强人民当家作主制度建设，因此，《决定》将"强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督"作为"健全全过程人民民主制度体系"的重要内容。二是财税体制可促进社会主义法治建设。财政活动不可避免地会介入市场与社会的微观活动，财政法治建设会有效地保护人民的经济权利和社会权利，它是社会主义法治建设的重要环节。与财政相关的法律非常多，除了每个税种要单独立法外，还有预算法、税收征管法、政府采购法等，财政法律体系的完善、财政管理行为的规范、依法行政程度的提升，对防止政府权力的滥用和腐败现象的发生具有重要意义。

在政治秩序中，值得一提的是中央与地方关系问题。作为一个大国，我国中央与地方关系处理是政治治理的核心议题，财税体制中的财政体制对中央与地方关系有着重要影响。在我国，财政体制特指政府间财政关系，而财税体制是用以规范政府收支及其运行的一系列制度安排的统称，因此，财政体制是财税体制的一个重要组成部分。我国中央与地方关系坚持的原则是"中央统一领导、地方分级管理"，在此原则下，各项制度安排要能够"发挥中央和地方两个积极性"。财政体制的合理与否，就在于能否在维护制度统一和中央权威的前提下，充分发挥各级政府积极性。

财政体制的丰富结构本身就意味着它可以对央地间政治秩序产生重要影响。财政体制包括财政事权、财权、转移支付三大部分，每部分又都由更小的部分构成：财政事权是政府事权的重要组成部分，它影响着各级政府职能履行范围；政府间财权划分既决定着中央财政的主导权，也决定着政府职能行使方向（地方税收来源影响地方政府行为）；转移支付的规模和结构暗含着中央政府对地方政府行为的主导权形式和主导程度。从新中国成立以来财政体制的变迁逻辑看，财政体制实际上是中央政府根据历史条件的变化，在"激励、平衡和控制"三大目标中不断寻求动态平衡，它的运行机制与中国郡县制传统有着密切关系。需注意的是，财政体制的作用是在整体行政体制框架下发挥出来的，行政体制决定着财政体制作用的发挥方向和效果。改革开放以来，尽管中国财政体制在推动经济社会发展上起到了巨大作用，其