调研报告—优化税制功能结构,在稳定宏观税负的同时更加强化调控功能

调研报告-优化税制功能结构，在稳定宏观税负的同时更加强化调控功能

税制的功能结构是与税制结构高度相关的重要理论问题，也是推动有效市场和有为政府更好结合的核心抓手之一。正如马珺指出，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对市场制度建设也提出了更新、更高的要求。工业社会以来，分工和专业化生产的环节日益增加，对税制的功能发挥不断提出更高要求。任何时代不同国家在建构税收制度时，充分筹集税收收入始终是税制的首要基本功能，只有在确保发挥基本功能前提下，才能为税制更好发挥调控功能提供足够空间。

（一）充分筹集税收收入仍是税制的首要基本功能

过去三年，我国经济发展受到新冠疫情的巨大冲击，"十四五"期间乃至更长时期，我国面对的经济发展任务及相关财政支出需求是非常艰巨而繁重的，国内外形势出现新变化、新特征，要求税制更好发挥在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，确保宏观税负基本稳定，成为税制功能结构更加优化的基础和前提条件。要做到这一点，要求我们顺应经济社会运行格局的趋势方向，不断推动税制创新。

从人类社会税制演变的历史经验来看，不同时代税收收入的稳定增长总是与社会价值创造方式紧密相关。在传统农业社会，农耕生产是社会价值创造的主要来源，决定了这个时期的税收收入总是与土地、劳动要素及农产品有着极大关联；工业社会以来，与工业生产有关的要素和产品流转课税以及市场主体的所得、财产课税，成为税收制度的主要内容，也显著改变了传统农业社会的税制格局。时至今日，人类劳动仍在创造着更多社会价值，数字经济发展对工业社会税制带来了全面冲击和影响，数字产业化和产业数字化的发展趋势十分明显，整个人类社会站在工业社会向数字社会转型迭代的重大节点。社会价值创造又一次发生巨大变化：一是数据正在成为生产要素的新类型，数据算法正在成为凝结人类劳动价值的新领域、新空间，围绕数据要素的市场分工正在成为新产业、新业态、新模式不断涌现的源泉，产业链供应链也得益于数据要素而不断延伸、丰富；二是越来越多的资源配置通过数字平台来完成，资源配置范围从物理实体空间转移到虚拟网络空间。三是劳动要素进一步分化，思想制造要素在创造着更多社会价值。从人类发展历史来看，产权制度的重大变革，将助推市场资源配置广度和深度不断拓展。区块链、人工智能等技术的不断完善成熟，将为思想创造及相关知识产权确权提供得天独厚的技术手段，社会价值创造将从有形物质财富形态更多转向无形知识财富形态。某种意义上说，人类社会开始又一次大分工，这次分工主要体现在有形物质财富生产和无形知识财富生产的大分工。由此，无形知识财富可能也会成为未来税收收入快速增长的重要源泉。

更加深入研究数字经济的资源配置特征和运行规律，建立并完善与之相适应的税收制度和税制结构，不断推动税制创新，是确保宏观税负稳定的重要基础和前提。与数字经济发展相关的数据资产、数据流转、数据资源等具有成为潜在税源的可能性。同时，个人所得税将变得更加重要，数字经济的快速发展能够得以彰显每个人的思想创造价值，为个人所得税的快速增长奠定基础，数字技术的大规模运用也使得精准衡量每个人的"量能课税"成为现实可能，每个人可以根据自身的纳税能力精确承担税负，不同群体承担的税负分布也许完全是差异化的。

（二）更加强化税制在社会公平领域的调控功能

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征，全面深刻体现着"以人民为中心"的发展思想。加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，要求我们既要强调包容性发展，让不同群体各用其才、各尽所能，"做大蛋糕"仍然是当前的经济发展重点，将为广大人民群众提供更加宽广的生存和发展空间，又要更好发挥在社会公平领域的调控功能作用，让整个社会保持适度的流动性。从这个角度来看，直接税体系具有重大意义。

第一，全面精准把握直接税与经济发展的良性互动关系，循序渐进扩大直接税税基范围，不断强化直接税在调节收入分配方面的功能作用。在共同富裕目标实现过程中，我们并不是要追求绝对平均化、无差异化，而是要秉持适度收入差距的理念，包容性发展能力的提升可能会引致一定的收入差距，我们需要通过直接税将其控制在适度范围内。从各国经验来看，充分发挥直接税在调节收入分配的功能作用，必须以较宽的税基甚至普遍征收为基础。从我国当前的直接税来看，无论是纳税人数量，还是税基范围，都处于相对不大的水平。健全直接税体系，需要不断扩大税基范围、逐步增加纳税人数量，根据经济发展形势的变化提高直接税对税收收入的贡献度，不可一蹴而就，随着广大人民群众的收入水平和发展能力不断提升，应相机抉择推进直接税改革。

第二，更好发挥直接税体系在促进适度社会流动方面的功能作用。从历史经验来看，保持适度的社会流动性，形成适度有序、公平正义的社会流动格局，不仅能够确保社会和谐稳定，而且能够有效激发广大人民群众的奋斗活力，运用自身的主观能动性和劳动价值创造社会财富，有助于实现高质量发展目标。充分、有效激发劳动活力，避免陷入不劳而获的境地，应成为直接税改革的核心理念之一。为此，应在充分保护合理、适度的财产性收入前提下，强化直接税的调控作用。比如，在部分大城市，房产出租成为部分群体获取财产性收入的重要渠道，这充分体现了市场在资源配置中发挥决定性作用。但是，一旦超过适度范围，就蕴含着潜在的社会风险，少数群体甚至不参与劳动就能够获得大量社会财富，而劳动群体租房不得不承受巨大的成本负担。长此以往，这种局面显然会对社会流动有着一定影响，这种情况下就需要充分运用税收手段加以调节，针对这类收入完善税制、强化征管，可以考虑将劳动积极性作为税制设计的重要因素之一。此外，加大适度社会流动性还要更加适应经济发展格局的变化，在职业替代和就业机会均等化方面有所作为。当前，随着数字经济的快速发展，职业替代度不断增加，就业结构受到重大影响，直接税要更好鼓励、引导市场资源配置，加大对教育领域特别是职业教育的投入，有效提升经济发展的韧性。

第三，更好利用直接税有效调节数据要素相关收入分配。数字经济的快速发展正在不断凸显出数据要素的使用价值和交换价值，资源的内涵和外延在不断拓展，人们在经济社会活动中产生的各种类型数据，在精准对接供给需求、提升资源配置效率等方面发挥着越来越大的作用。这种情况下，数据要素的权属及相关收益应该如何界定，成为重要的基础理论问题。本文认为要结合两个方面进行分析：一方面，