调研报告——财政的基础逻辑及其实践价值

调研报告--财政的基础逻辑及其实践价值

（一）财政的基础逻辑：收支两域一体适用的实质性应然准则

所谓财政的基础逻辑，是指贯通或适用于财政活动的全部领域（即广义的财政收支领域亦即财政资源的开发和配置领域）、用以作为衡量财政活动是否符合财政最终目的的实质性的应然行为准则或行动逻辑。其要点有四：

第一，全域性。财政的基础逻辑必须是能够一体适用于财政实践的全部领域的行为逻辑或行为准则，它不同于仅仅适用于财政的部分领域的行为逻辑或行为准则。财政资源的开发（即广义财政征收领域）与财政资源的配置（即广义财政支出领域）是财政活动的两大领域。这两大财政领域既有共同的行为逻辑或行为准则（即财政基础逻辑），又各有其独特的行为逻辑或行为准则。例如，应收尽收只是财政征收的行为准则，并不适用于财政支出领域；而量入为出则只是财政支出的行为准则，并不适用于财政征收领域。因此，应收尽收和量入为出都不属于财政的基础逻辑。只有能够一体适用于财政收支全部领域的行为逻辑或行为准则才具有财政基础逻辑所要求的全域性。

应当指出的是，财政资源的开发即广义的财政征收，不同于狭义或通常意义上的财政征收，前者包含后者却比后者范围更广，涵盖了所有的财政资源生成方式或路径--既包括传统上被视为财政系统的税务机关征收的税收，也包括财政系统之外的其他国家机关、事业单位及国有资产对财政资源的税外贡献，如罚没收入、收费、国有资产的利润及变现上交、狭义及广义货币增发、政府举债等。同理，财政资源的配置即广义的财政支出也不同于狭义或通常意义上的财政支出，不仅包括财政拨款、转移支付等狭义的财政支出，还包括政府贷款、政府对他国债务或国内债务的政策性的免除等。

第二，实质性。财政的基础逻辑是指导财政实践的实质性或实体性准则，它本身是财政的价值理性或目的理性的直接体现，是财政的实质正义或实体正义的直接体现，其本质或衡量标准是财政收支的最终结果是否公平正义，即是否向该收的人收或向该支的人支及收支数额是否合理，它不同于那些适用于财政领域的程序性准则--这类准则是程序正义或形式正义的直接体现，其本质或衡量标准是财政收支的过程和形式是否公平正义，例如收支流程是否合理、收支是否公开透明、收支工具是否对有些人构成歧视（如电子支付对老年人的不友好）等。尽管程序正义或形式正义通常有助于保障实质正义或实体正义，但也存在例外，因此财政的程序性准则不能完全替代实质性或实体性准则，只有直接影响财政收支的最终结果是否公正的实质性或实体性准则才属于财政的基础逻辑。

第三，准则性。财政的基础逻辑是衡量各种财政行为是否符合财政最终目的的准则或标杆。从这种意义上说，财政基础逻辑也是衡量财政行为是否具有实质正义或实质合理性（相对于程序正义或程序合理性）的准则或标杆，因为只有符合财政最终目的的财政行为才是具有实质正义或实质合理性的财政行为。显然，操作性是准则性的应有之义。

第四，应然性。财政基础逻辑是一种为确保财政活动符合其最终目的而人为建构出来的应然性准则，是财政活动应该遵循的行为准则，而不是财政实践中实然呈现的实然性准则。换个角度说，财政基础逻辑是价值判断的准则，而不是事实判断的准则。

（二）财政基础逻辑的实践价值

作为衡量或约束财政活动的行为准则，财政的基础逻辑是一种人为建构的结果。之所以要建构出这样一种逻辑，自然是基于财政实践的需要。具体说来，财政的基础逻辑具有满足财政实践需要的如下实践价值：

1.为财政决策提供统一的道义标杆和评判尺度，以约束财政领域的自利博弈

在财政领域，存在着多个行动主体在竞争财政资源或规避承担财政资源的供给义务。这些主体既包括靠财政供养或扶持的国家机关、事业单位、企业、社会组织及个人，也包括作为纳税人缴费人的各类企事业单位、社会组织及个人。由于对自身利益的关切，这些主体在竞争财政资源方面难免会夸大自身需求的合理性、合法性和急迫性，在缴纳税费方面则会尽量推卸责任，从而形成了在财政领域普遍存在的自利博弈。为防止这种自利博弈超出合理限度，使财政资源的配置和分担尽量公平合理，博弈各方尤其财政决策部门就需要有一个统一的道义标杆或评判尺度来衡量博弈各方的诉求，这就为财政基础逻辑提供了实践中的用武之地。

也就是说，基于财政实践中的收和支通常都是政治博弈或利益角力的结果，只有明确财政的基础逻辑，才能确立财政的正义标杆和理性标杆，才能对财政中的政治博弈和利益角力确立评判标准，从而对其有所约束和指引，以防止财政领域普遍存在的"会哭的孩子有奶吃""近水楼台先得月"等不合理现象。

2.防止财权与事权相脱节，确保财政资源的开发和配置符合权力目的和权力理性

在任何年代，财政本身都不是国家目的，而只是实现国家目的的手段。更进一步说，财政资源的汲取和配置，都是为财政事权服务的，其目的是为财政事权提供经济或物质保障。背离了这一点，就会导致财政与财政事权的脱节（不仅包括财政支出责任与财政事权的脱节，而且还包括财政征收责任与财政事权的脱节），进而导致财政资源的开发和配置背离财政所应当服从的权力目的和权力理性。而只有明确了财政基础逻辑，才能够使财政活动遵循这种逻辑，进而防止财权与事权的脱节，确保财政资源的开发和配置符合权力目的和权力理性。

3.为复杂多样的财政活动提供统筹协调的行为准则，以防止财政的碎片