调研报告——财政安全视域下地方政府专项债券的优化建议

调研报告--财政安全视域下地方政府专项债券的优化建议

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，专项债券作为地方政府筹集资金的重要工具，在基础设施、公共服务和生态环境等领域发挥了重要作用。为应对当前地方专项债券运作中存在的问题与挑战，本研究构建了一个多层次的专项债券管理优化框架。

（一）构建"动态风险预警机制"的顶层设计，强化专项债券全周期风险管控能力。

"动态风险预警机制"作为顶层设计，通过实时监测债务规模、偿债能力、项目进度等关键指标，对潜在风险进行预警。该机制与后文提出的"动态收益测算机制"紧密结合，共同构成专项债券风险防控的双重保障，前者关注整体风险状况，后者聚焦具体项目收益，具体包括：

一是测算地方政府可承受的债务规模，加强债券项目筛选。专项债券发行规模应根据地方政府的财力和偿债能力进行科学测算，中央政府可通过设置债务上限，防止地方债务负担过重。具体而言，可以依据地方政府的GDP、财政收入、债务率等核心财务指标，计算其可承受的债务规模，从而实现债务管理的可持续性。此外，严格筛选和评估专项债项目是提升资金利用效率、支持国家战略性项目的重要手段。专项债资金应优先投向社会效益和经济效益显著的领域，避免低效项目对财政造成负担。在具体实践中，每个项目需经过充分的可行性研究和风险评估，以确保其能够在建成后产生足够收益用于偿还债务。在项目选择过程中，还需从全局出发，综合考虑项目的长周期回报潜力及其对区域经济发展的带动作用，从而更好地服务于国家重大安全与发展战略。

二是科学筛选与动态收益测算机制，解决专项债券债务与收益周期错配问题。专项债券的债务与收益周期错配，尤其是在项目建设期内无法及时形成现金流的情况下，对地方政府的财政偿债能力提出了较高要求。这种周期错配使得债务偿还时间早于项目收益实现，可能对地方财政的长期稳健性带来一定压力，尤其是在资金投向没有直接经济效益的公益性项目时，更容易引发财政风险。为应对这一问题，需要从宏观政策视角和国家安全全局出发，建立一套科学且灵活的"动态收益测算机制"。其关键在于建立统一的收益测算标准和指标体系，确保不同项目的收益预测具有一致性和可比性。这种机制不仅关注项目实施进度和收益状况，还将外部经济环境、政策变化等纳入测算模型，以更全面地评估项目的可持续性。例如债务余额与GDP的比例不超过60％为特定阈值，当债务规模超过合理比例或偿债能力明显下降，触发预警阈值时，机制会自动启动联动响应程序，地方政府将暂停新增专项债额度并制定相应的化债措施，如优先偿还高利率债务、调整项目资金投向或重新评估收益预期。

在项目管理的具体实施中，动态收益测算机制不仅可以在立项阶段通过精准的收益测算和严谨的可行性分析确保项目现金流支持债务偿还，还可以在项目实施过程中根据实际运营状况调整收益预期。这种动态调整功能能够有效降低债务偿还早于项目收益实现的可能性，保障项目收益与债务管理的协调统一。在项目的收益审核阶段，可以通过引入独立的第三方评估机构进行收益审核，进一步增强测算结果的客观性和可信度，避免地方政府因过度乐观的收益预期而导致债务风险上升。这一机制还体现了财政管理中的协作治理理念，将地方政府、第三方机构和中央宏观调控有效结合，确保债务风险在早期得到及时应对。

（二）构建"资金拨付与监管机制"的执行体系，保障专项债券资金高效使用。

"资金拨付与监管机制"作为中层执行体系，负责确保资金使用的及时性和有效性。该机制与"动态收益测算机制"协同运作，通过收益状况指导资金拨付节奏，并为风险预警提供基础数据支持。为确保专项债券资金能够与项目进度精准匹配，避免资金闲置或超进度拨付，各级政府需要从多个方面进行系统化的优化与管理。

一是资金拨付机制应严格与项目进度相匹配，确保专项债资金的使用符合项目实际需求，避免资源浪费或超前拨付带来的潜在风险。地方政府需要通过关键节点目标的设立和动态监控机制，科学调整资金流向。例如，广东省通过明确项目进度节点，要求项目达到相应阶段后方能继续拨款，从而有效避免资金滞留问题。中央政府也可以引入穿透式监管和智能化监测平台，实现资金使用的全程透明化管理。例如，山东和海南等地的实践表明，智能化监控平台可以实时追踪项目进展，及时预警并调整资金拨付计划，确保项目资金使用的精准性。这种动态监测机制既体现了专项债管理中的精细化理念，也契合了国家层面统筹发展和安全的战略布局。

二是为进一步提高资金使用效率，地方政府应建立资金闲置回收机制，以确保财政资源得到充分利用。对于因审批延误或执行问题导致资金长期闲置的情况，财政部门可以启动回收机制，将资金重新分配给其他急需支持的项目。例如，当资金闲置超过6个月且缺乏合理解释时，财政部门应立即采取措施，避免资源浪费。这一机制不仅能够有效解决资金错配问题，还能保障专项债券在支持高质量发展中的关键作用。

三是优化审批流程和加强跨部门协作也是确保资金管理效率的重要手段。北京和深圳等地通过减少审批环节、提升部门间协调效率，确保项目能够快速落地并稳步推进。这种优化措施不仅加速了资金的有效使用，还反映了专项债管理对提高治理效能的要求，与新发展格局中"高质量发展"的核心目标高度契合。

四是资金拨付与监管机制的优化还应与风险预警和绩效评估体系相结合，形成一套协同运作的有机系统。这不仅能够将项目风险的监测与资金拨付计划相衔接，还可以通过绩效评估反馈优化后续资金使用策略。例如，当监测发现项目进度滞后或收益未达预期时，可及时调整资金分配计划，避免进一步扩大财政压力。这一机制还能为地方政府动态评估债务风险、优化专项债资金投向提供数据支撑，从而在发展与安全之间实现更高水平的平衡。

（三）构建"标准化绩效指标与评估体系"的基础支撑，夯实专项债券管理的量化基础。

标准化绩效指标与评估体系是整个专项债券管理框架的基础设施。这一体系通过统一的指标体系，将风险预警、收益测算、资金监管等要求具体化、可操作化。通过制定标准化绩效指标、引入科学评估方法、加强信息披露、建立独立评估机制、强化风险管理和推动跨部门协作，有效提高专项债券的管理水平，确保专项债券在支持地方经济发展和维护财政安全之间达到平衡。

一是建立标准化的绩效指标体系，必须覆盖专项债券的整个生命周期，特别是与财政安全密切相关的指标。这些指标应包括债务偿还能力、项目经济效益和社会效益等。例如，在债务偿还能力方面，地方政府可以通过设定年度债务不超过财政收入的100％，或债务与GDP比例不超过60％来规范债务增长。这有助于政府保持谨慎的债务管理，避免过度举债。在项目经济效益方面，可以借鉴国际上成熟的公共投资项目评估模型，设立投资回报率、就业创造、地区经济拉动效应等回报指标，帮助地方政府评估专项债资金投向的项目是否能为财政带来正向收益。例如，基础设施项目的回报指标可以包括交通改善对GDP增长的贡献或新增税收的增长等数据。

二是建立科学的评估方法。为了确保专项债券的使用效果得到全面评估，可以引入量化评估模型和风