关于新时代基层执法队伍能力提升路径的思考

关于新时代基层执法队伍能力提升路径的思考

基层行政执法是国家治理体系的"神经末梢"，是法律法规得以实施、政策方针得以落地、社会公平正义得以彰显的"最后一公里"。提升基层执法队伍的能力与水平，不仅是推进全面依法治国、建设法治政府的必然要求，更是优化营商环境、增进民生福祉、实现社会治理现代化的关键支撑。当前，面对日益复杂的社会环境和人民群众对公平正义的更高期待，系统性地研究和探索基层执法队伍能力提升的有效路径，具有重大的理论与实践意义。

一、构建一体化高效执法新格局

能力提升的首要路径在于顶层设计与结构优化。传统的"九龙治水"式执法模式，常导致职能交叉、多头执法、执法缺位等问题，严重掣肘基层治理效能。为此，必须通过深刻的体制机制变革，构建权责清晰、运转高效的一体化执法新格局。

首先，大力推进"大综合一体化"行政执法改革，是破解基层执法困局的根本之策。以〔*〕省为代表的部分地区，作为全国"大综合一体化"行政执法改革国家试点，通过整合不同部门的执法职责、力量与资源，实现了"一支队伍管执法"的重大突破。其核心在于打破部门壁垒，将市场监管、城市管理、应急管理等多个领域的执法权限进行整合，组建统一的综合行政执法局。如〔*〕县的做法所示，通过组建县综合行政执法局，并成立县行政执法调度中心，构建了县域行政执法的统一指挥中枢，有效推进了更大范围的跨领域、跨部门综合行政执法。〔*〕市、〔*〕市等地的实践也证明，"一支队伍管执法"模式通过精简执法队伍、明晰权责清单，显著提升了执法效能。

其次，推动执法重心下移与资源下沉，是激活基层治理活力的关键一环。长期以来，乡镇（街道）一级普遍存在"看得见、管不着"的治理难题。破解这一难题，必须赋予基层更多的执法权限和资源保障。〔*〕省多地将超过65％的执法人员下沉至基层一线，有的地区执法力量镇街下沉率高达75％以上，极大地充实了基层执法力量。〔*〕县亦加强全县五个乡镇（街道）综合行政执法队伍建设，通过设置综合执法队、选优配齐队长等方式，确保基层有职有权有能力。〔*〕省〔*〕市等地的经验表明，将司法所、派出所等驻乡镇站所力量适度整合到乡镇综合行政执法队，能有效提升基层快速反应和现场处置能力。

再者，健全执法协作配合机制，是保障新体制顺畅运行的必要条件。改革并非简单的机构合并，而应是职能的有机衔接与流程的再造。〔*〕县在这方面进行了有益探索，率先建立了县乡二级综合行政执法协作配合、县综合行政执法部门与相关业务主管部门执法协作配合、乡镇（街道）综合行政执法队伍与县级部门派驻机构执法统筹指挥等多项协调配合工作机制。这有效理顺了跨部门综合执法与业务主管部门的职责关系，确保了行政管理职能与行政执法职能的无缝衔接，避免了"改了之后没人管"的现象。

二、锻造高素质规范化执法铁军

执法队伍的能力，最终体现在每一位执法人员的专业素桑和规范行为上。体制机制的"骨架"搭建完成后，必须以"血肉"填充，即锻造一支政治过硬、业务精通、作风优良的执法铁军。

第一，建立常态化、长效化的教育培训体系。执法工作政策性、法律性强，知识更新快，对执法人员的学习能力提出很高要求。必须将培训作为基础性、先导性工程来抓。〔*〕县制定出台《行政执法能力提升三年行动实施方案（2025-2027年）》，并明确年度工作任务清单与培训计划，确保行政执法人员每人每年接受不少于60学时的集中轮训，这种制度化的安排为能力提升提供了持续动力。〔*〕市等地也通过聚焦培训教育，全面提升执法人员素质。培训内容应兼顾理论与实践，既包括法律法规、程序规范等基础知识，也应涵盖沟通技巧、应急处置、心理疏导等实战技能。学术研究中提出的基于"情景剧式说服"的执法策略，就强调了执法人员在复杂情境下运用心理学模型进行有效沟通的能力，这对培训内容的设计具有重要启示。

第二，严格执法资格管理与能力认证。执法资格是行政执法人员依法履职的前提。必须严把"入口关"，确保所有执法人员持证上岗、亮证执法。〔*〕县近年来组织的行政执法人员资格考试通过率达到95％以上，体现了对执法资格管理的重视。同时，应建立与执法资格相配套的能力水平评价体系，探索建立执法人员等级制度，将个人能力、办案质量、群众评价等与其职业发展挂钩，激发队伍创先争优的内生动力。

第三，深化执法行为标准化、规范化建设。无规矩不成方圆，规范是执法的生命线。要全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（即"三项制度"）。〔*〕县的做法是为执法人员印发《综合行政执法人员工作手册》达2000余本，为一线执法提供了清晰的行为指南。同时，常态化开展行政执法案卷评查工作，是倒逼执法质量提升的有效手段。〔*〕县要求案卷自查评查抽查数量达到上一年度办结案件数的0.5％，评查合格率达到97％以上，并重点围绕直接涉及公共安全、人民群众生命健康等领域开展专项评查，及时发现并整改执法中的突出问题，实现了以评查促规范、以规范促提升的良性循环。

三、驱动执法模式现代化转型

在数字时代，科技是提升执法能力最锐利的武器。将大数据、人工智能、物联网等现代信息技术深度融入行政执法全过程，能够实现从传统"人海战术"向现代"智慧执法"的革命性转变。

一方面，构建一体化的数字化执法监管平台。科技赋能的核心在于数据的互联互通与协同应用。〔*〕省在"大综合一体化"改革中，十分注重执法监管数字应用的推广。〔*〕县也及时推广使用"云执法应用"，旨在进一步规范涉企行政执法检查，优化营商环境。这类平台通常整合了执法主体、执法人员、执法事项、监管对象等基础信息库，能够实现任务统一派发、过程实时追踪、数据自动汇聚、风险智能预警等功能，极大地提升了指挥调度的精准性和执法的透明度。

另一方面，探索应用前沿技术，创新智能化执法场景。科技的应用不应止步于流程的线上化，更在于对执法模式的重塑。如〔*〕市某镇尝试的"全科执法"理念，通过划分"分片执法"区域，打造"10分钟执法圈"，其背后就需要地理信息系统（GIS）、移动执法终端等技术的支撑。在生态环境执法领域，无人机巡查、在线监测系统、大数据分析、移动执法系统等技术的应用，已经能够显著提高执法的覆盖面、效率和精准性，有效解决了传统手段取证难、发现难、溯源难的问题。展望未来，生成式人工智能（AIGC）等大模型技术在法律文书生成、案情智能分析、执法风险预判等方面的应用潜力巨大，将为基层执法提供更加强大的"智慧大脑"。

四、筑牢公平正义制度防线

权力必须在监督下运行，执法权亦不例外。建立健全科学、严密、高效的执法监督体系，是防止权力滥用、保障执法公正、提升执法公信力的根本保证，也是执法队伍能力建设的重要组成部分。

其一，强化内部流程监督与质量控制。内部监督是第一道防线。除了前述的案卷评查制度外，还应强化重大执法决定法制审核的刚性约束，确保每一个重大决定都经得起法律的检验。同时，可以借鉴〔*〕县公安机关法制民警进驻派出所，提前介入、指导办案的模式，在综合行政执法队伍内部设立类似的法制监督岗位，对执法活动进行全流程的伴随式监督与指导，从而有效缩短办案周期，提升案件办理质量。

其二，拓宽社会监督与外部制约渠道。人民的监督是最好的"防腐剂"。〔*〕县在这方面的创新值得借鉴，他们通过发布公告征集线索，集中整治滥用行政执法权的行为，并组建由34名专业人才构成的县级行政执法监督专家人才库，发挥"外脑"的监督作用。更具特色的是，在全市率先探索依托企业建立5个行政执法社会监督联系点，并聘请企业家、基层工作者、"两代表一委员"和新闻工作者等17名社会行政执法监督员，让他们适时参与监督，这种"开门搞监督"的做法，能更直接地回应社会关切，切实解决人民群众反映强烈的执法突出问题。

其三，完善执法风险防范与法律保障机制。基层执法环境复杂，执法人员时常面临各种风险。有研究指出，应加强对基层执法人员的法律支持，完善相关法律框架，提供清晰的执法指引