关于全省“三资三化”改革引发基层担忧的调研报告

关于全省"三资三化"改革引发基层担忧的调研报告

自2025年以来，为应对日益严峻的财政收支矛盾、化解地方政府存量债务，省全面启动并大力推进以"资源资产化、资产证券化、资金杠杆化"为核心的国有"三资"管理改革。此项改革源于兄弟省份的成功试点经验，旨在通过"能用则用、不用则售、不售则租、能融则融"的市场化手段，系统性盘活省内高达21.5万亿元的沉睡资产，构建可持续的大财政体系，为稳增长、防风险、保民生提供坚实支撑。

根据省委、省政府部署，改革于2025年4月正式印发总体工作方案，并分阶段稳步实施。截至9月底，部分地区已取得显著的阶段性成果。如省会市"三资"总量突破6万亿元，累计盘活资产超2000亿元，实现盘活收入逾1100亿元；市盘活"三资"231.5亿元，实现有偿使用收入超40亿元。改革的顶层设计思路清晰，目标宏大，意图通过激活存量为高质量发展注入新动能。然而，在改革高歌猛进的背后，我们通过对部分市、县、乡镇的实地走访和座谈调研发现，这项自上而下、带有强烈"运动式"色彩的改革在基层执行层面正面临诸多挑战，并引发了基层干部和群众的深层次担忧。一些潜在的风险和矛盾开始显现，若不加以重视和妥善解决，不仅可能使改革效果大打折扣，甚至可能衍生出新的问题。本报告旨在梳理分析改革推进过程中暴露出的三个突出问题，并提出相应对策建议。

一、目标压力传导下的执行异化风险，引发"新官理旧账，又添新窟窿"的担忧

"三资三化"改革的初衷是化解存量债务、优化财政结构，但在实践中，强力的行政推动和层层加码的考核指标，正使基层执行行为出现异化的风险。

（一）为盘活而盘活，存在国有资产贱卖流失风险。改革方案提出"三个一切尽可能"的原则，措辞之"猛"，旨在打破常规、强力推进。然而，这种压力传导至基层，容易异化为"唯盘活论"的政绩冲动。部分县区为完成年度500亿元低效无效资产盘活、新增5000亿元融资等硬性指标，存在"寅吃卯粮"、仓促上阵的倾向。在资产处置过程中，尽职调查不充分、资产评估不科学、交易过程不透明的问题时有发生。调研中一位基层国资干部坦言："上面的要求是快，是数字，但很多资产的价值需要时间培育和市场验证。现在就像是急着把'待嫁闺女'打折处理，就怕完不成任务被问责。"这种急于求成的做法，极易导致国有资产被低估、贱卖，造成不可逆的损失。

（二）为化债而举债，存在新增隐性债务风险。改革强调严守"不得虚增财政收入、不得虚假化债、不得新增隐性债务"的三条红线，但在"资金杠杆化"的实际操作中，风险管控难度极大。基层政府在金融专业能力和风险识别能力上普遍存在短板，对于资产证券化（ABS）、不动产投资信托基金等复杂金融工具的运用，往往过度依赖外部金融机构。部分金融机构为追求自身利益，可能会设计出结构复杂、风险隐蔽的产品，将劣质资产包装上市。地方政府平台公司为促成交易，又可能通过出具"安慰函"、承诺收益回购等方式提供隐性担保，这实质上是将未来的财政收入与不确定的资产收益捆绑，形成了新的隐性债务。一个值得警惕的案例是，县为盘活一个长期亏损的文旅项目和数栋闲置的行政办公楼，计划将其打包发行ABS产品。在时间紧、任务重的情况下，县政府聘请的第三方机构给出了一个远高于市场公允价值的资产评估报告，并设计了由县属国企担保的交易结构。该方案虽在账面上"盘活"了数百万元资产，并获得了一笔融资，但其高昂的融资成本和或有担保责任，已为未来财政埋下了重大风险隐患。这种"以债养债""包装化债"的模式，与改革初衷背道而驰，引起了基层干部"害怕新官理旧账，又添新窟窿"的普遍担忧。

（三）为指标而造假，存在数据失真风险。在目标压力的层层传导下，部分基层单位为了在考核中取得好成绩，获取更多的政策支持和资源倾斜，不惜在数据上动手脚。一些地方在资产盘活进度、债务化解成效等关键指标上虚报瞒报，通过伪造合同、虚增收入等手段制造虚假繁荣。比如，有的县区为了显示资产盘活工作推进有力，将一些尚未实际盘活的资产提前计入已完成盘活的数据中；还有的地方在债务化解方面，把一些本应计入当年债务化解额度的资金，通过违规操作转移到其他年份，以此来粉饰债务化解成果。这种数据造假行为不仅严重影响了改革的真实性和有效性，也使得上级部门难以准确掌握基层改革的实际情况，无法及时调整和优化改革策略，最终可能导致改革偏离正确方向，引发更大的风险和问题。

二、产权边界模糊下的利益调整冲突，引发"改革动了谁的奶酪"的担忧

"三资"改革的核心是对各类国有资源和资产进行全面清查、确权和市场化运作。然而，大量基层资产的产权关系在历史上存在模糊地带，强力推进资产化、证券化，不可避免地触及复杂的利益格局，引发了与集体、群众的利益冲突。

（一）历史遗留的产权纠纷集中爆发。在基层，尤其是农村地区，大量的山林、水域、滩涂、矿产等资源，虽然名义上属于国有，但长期以来由村集体或农户承包、使用和管理，形成了事实上的使用权和收益权。改革启动后，各地开展拉网式"三资"清查，试图将这些资源统一纳入国有资产管理并进行市场化开发。这一过程直接冲击了原有的利益平衡。我们了解到，市在推进某处废弃矿区生态修复及文旅开发项目时，就与周边数个村庄发生了土地权属和补偿标准的争议。村民认为，矿区周边的部分土地虽未办理完善的权证，但祖辈以来一直由村里耕种和使用，理应获得合理的征收补偿，而非简单的"国有资源收回"。类似因产权不清、补偿不明引发的群体性上访和项目阻滞事件，在改革推进较快的地区已非个案。

（二）群众权益保障与补偿机制缺位。改革方案强调市场化运作，但在"不用则售、不售则租"的过程中，如何保障原使用权人的合法权益，缺乏明确、统一和可操作的补偿标准与救济渠道。以林权为例，县在盘活国有林场资源、探索"五权"打包出让模式时，虽然吸引了社会资本投入，但也影响了世代在林区从事林下经济的农户生计。一位农户反映："林子被统一打包出让搞康养旅游了，我们以前在里面种药材、养蜂的路子就断了。给的补偿是一次性的，远不够弥补我们长期的收入损失。"这种"国家得利、企业赚钱、群众受损"的局面，极易引发群众对改革的抵触情绪，认为改革只是"少数人的盛宴"，动了普通百姓的"奶酪"，从而削弱改革的社会基础。目前公开的政策文件中，关于"三资证券化"过程中针对群众的补偿标准和资金发放落实情况信息极为匮乏，这恰恰是改革中最敏感、最需要精细化设计的环节。

（三）村集体与国有资产管理的矛盾凸显。部分村集体长期对特定资源进行实际管理，形成了相对独立的管理体系和利益分配模式。在"三资三化"改革要求下，这些资源需纳入国有资产统一管理范畴，村集体担心失去对资源的管理权和收益分配权。例如，某村集体长期负责管理一片集体所有的果园，果园收益除用于村内公共事务外，还会给村民发放一定福利。改革要求将果园纳入国有资产管理后，村集体认为自身在资源管理上的经验和贡献未得到充分认可，且担忧未来收益分配方式改变会影响村民利益，进而对改革持观望甚至抵触态度。这种矛盾若不能妥善解决，不仅会影响改革的顺利推进，还可能引发村集体与政府部门之间的信任危机。

（四）不同利益主体间的博弈加剧。在"三资三化"改革过程中，涉及政府、企业、村集体和村民等多个利益主体。各利益主体基于自身立场和利益诉求，在资源开发、利益分配等方面存在明显分歧。政府希望通过改革盘活资源，推动地方经济发展；企业看重资源的商业价值和开发潜力，追求经济效益最大化；村集体关注集体利益和村民福祉；村民则更关心自身权益能否得到保障。例如，在某乡镇的一个旅游开发项目中，政府计划引入大型企业进行整体开发，企业提出以较低价格获取土地使用权和相关资源开发权，村集体和村民则认为开发带来的收益应更多倾向于本地，要求提高补偿标准和增加就业机会。各方利益难以协调，导致项目推进缓慢，甚至出现暂停的情况，反映出在产权边界模糊下，不同利益主体间的博弈已成为制约改革的重要因素。

三、基层能力不足下的专业技术困境，引发"好经被念歪"的担忧

"三资三化"改革是一项高度专业化、技术化的系统工程，涉及金融、法律、评估、管理等多个领域。然而，当前基层干部队伍的知识结构和专业能力，与改革的复杂要求之间存在巨大鸿沟，导致改革在落地时面临"接不住、管不好"的困境。

（一）专业人才匮乏，决策科学性堪忧。县乡两级政府普遍缺乏既懂政策、又懂市场，特别是精通资产证券化、基金运作、资本招商等业务的复合型人才。在项目论证、资产定价、交易对手选择、合同谈判等关键环节，基层单位往往只能被动依赖外部"专家"或中介机构。这种信息不对称的地位，使得基层政府在合作中容易处于弱势，难以对方案的优劣、风险的高低做出准确判断。区在筹划一个停车场及管网设施的REITs项目时，由于内部无人精通相关法规和操作流程，完全采信了某券商的方案。后经上级金融监管部门审核发现，该方案不仅收费条款极为苛刻，且底层资产的合规性存在瑕疵，若贸然发行将面临极大的法律和市场风险。这种因专业能力不足导致的决策失误风险，在各地具有普遍性。

（二）监管体系不健全，廉政风险凸显。资产证券化和资金杠杆化涉及复杂的金融交易和巨额的资金流动，其过程对普通干部和群众而言如同一个"黑箱"，传统的监督方式难以穿透。尽管改革强调要建设信息化监管平台，但目前平台建设尚在起步阶段，功能远未完善。在资产评估、合作方遴选、资金使用等环节，自由裁量空间较大，容易滋生权力寻租和利益输送的腐败问题。有基层纪检干部担忧："以前管的是看得见摸得着的资产，现在变成了各种金融产品和股权，我们怎么监督？很多东西我们自己都看不懂，更别说查问题了。"如果不能同步建立起与改革相匹配的、专业化的现代监管体系，那么这场旨在"开源节流"的改革，很可能演变为少数人侵吞国有资产的"灰色通道"。

（三）技术支撑薄弱，操作规范性存疑。当前基层在推进"三资三化"改