关于促进国家生态环境治理现代化的若干思考

关于促进国家生态环境治理现代化的若干思考

2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。将国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,是我们党基于对新中国成立60多年、尤其是改革开放35年治国理政规律性认识所作出的战略决策,表明我们党站在时代高度,对国家治理体系与治理能力进行顶层设计和战略谋划,以更大的政治智慧和勇气促进国家治理模式现代化。国家治理体系是一个完整的制度系统,涵盖经济、政治、社会、文化和生态文明"五位一体"的总体布局,是国家治理能力孕育的基础。建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展，是现代化建设的重要基础和保障。2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过《环境保护法》修正案草案，充分体现了十八届三中全会精神和国家生态文明建设的要求，为建立我国生态环境治理体系奠定了法律基础。

一、从"管理"到"治理"体现执政理念的根本性转变

从我们过去通常讲的"管理"到现在的"治理"，虽一字之差，却有着非常重要的理念和内涵上的差别。"治理"（Governance）原意是控制、引导和操纵。长期以来它与"统治"一词交叉使用，主要用于和国家的公共事务相关的管理活动与政治活动中。上世纪90年代以来，西方政治社会学和经济学的代表人物罗茨（R.Rhodes），赋予Governance以新的含义。他们认为，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。全球治理委员会1995年发表了一份题为《我们的全球合作伙伴》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。由此可见，治理是国家与社会、政府与非政府、公共机构与私人机构合作运用正式制度和非正式制度，对社会成员提供公共服务，对公共事务进行管理，协调不同利益群体的关系化解矛盾的过程。"管理"存在着主体与客体的界分，即管理者与被管理者。当代公共管理变革的一个重要理念和价值取向，即以"治理"消除这种主体与客体的区别，强调社会多元主体的共同管理。在这种模式下，尽管政府依然是公共管理功能和责任的承担者，但是由于政府、社会组织、个人等不同行为主体间形成了一种有机合作关系，从而让更多行为主体如社会组织、社区自治和公民以"管理者"的身份出现，关心公共利益，承担公共责任。

"推进国家治理体系和治理能力现代化"是对党的十六大以来治国理政理念的深化发展和完善，是中国共产党人治国理政和改革开放理念的逻辑演进和必然。党的十六大报告提出了"党领导人民治理国家"的理念。党的十七大报告提出，"要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家。"党的十八大报告多处采用"治理"的概念，并且在治理国家的意义上进一步提出，"坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略"，"要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家"。这体现了改革的政治现代化导向。可以说，这种"制度+组织+能力"的三层次发展目标，体现了我党一直以来十分重视的制度绩效，指明了治理现代化的具体内涵，即以能力建设为导向，以组织功能优化为重点，以制度建设自我完善为落脚点，充分展现中国特色社会主义制度的优越性。

二、促进国家生态环境治理体系和治理能力现代化的必要性与紧迫性

（一）环境治理规律所定。习近平总书记指出：生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。提供合格的环境公共产品是政府的责任，保护环境是政府公共管理的重要内容，当然也是全社会的责任。环境保护这一公共利益的性质，以及环境保护效益外部性特点，决定了环境管理是一项由政府主导、社会互动的公共管理。当前，公众对改善环境质量的诉求迅速高涨，媒体舆论的空前关注，尤其是华北等地区雾霾、PX项目难以落地、垃圾处置场不受欢迎、地下水污染、邀请环保局长下河游泳等一系列事件发生，促使我们转变理念，创新管理的方式方法，走出传统的思维框框，将环境管理从专业管理转向公共管理，从单一职能部门的小环保走向全社会共同参与的大环保，适应当前环境保护形势的需要。

（二）时代潮流所趋。上世纪七八十年代以来，追求善治的政府结构和有效的政府职能，成为国际性浪潮和趋势，以英国、美国为代表的西方国家掀起了一场以提高公共管理水平及公共服务质量为特征的"新公共管理"改革运动。这场改革打破了长期以来政府作为唯一权力中心的格局，改革涉及政府管理的理念、体制、过程、程序及技术等各个方面，主要内容是在优化政府职能的同时强化社会和市场管理，将某些政府职能社会化，政府部门内部制度改革。从环境保护来看，传统的行政强制管理方式，在相当长时期内是大多数国家处于主导的环境管理方式，但随着世界经济一体化和环境问题向全球扩散，环境形势发生了深刻变化，许多环境问题涉及社会经济文化各个层面，仅靠单一的行政强制命令已远远不够。近年来我国已开始把环境管理模式建立在政府主导、市场调控和公众参与三个支点上。

（三）行政体制改革所需。我们的政府是权威政府、强势政府，是一个无所不包、无所不管的全能型政府。尽管改革开放以来，政府职能已经发生了很大变化，但成效并不明显。党的十八大指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。要深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

（四）社会公众所盼。环境保护与人们的生活、生产息息相关，事关每个人的健康与福祉，具有典型的公共性、广泛性和长远性特征。近年来，大规模雾霾等事件把环保部门推到了风口浪尖上。这些年，环保部门下了很大功夫，工作量越来越大，干得也越来越辛苦，但老百姓不买账，满意度、信任度并不高。公众关切之深，对环境质量不满意、对政府监管不信任、对环境信息不知情，看似偶然实属必然。这一方面，反映了我们环境监管还不到位、环境公共服务还不完善。另一方面，也说明我国已进入环境高风险期、高敏感期。现在，没有哪一级领导不重视环保，没有哪一位公众不关注环保，全社会都把环保这根弦绷得紧紧的，人民群众对环境问题的敏感度越来越高、容忍度越来越低，社会舆论对生态环境的关注度越来越高，环境问题的"燃点"越来越低，对环保部门也越来越挑剔。这种状况必须引起深刻反思。

三、新《环境保护法》奠定我国生态环境治理体系重构和能力提升的良好基础

（一）保护优先原则。新修订的《环境保护法》特别体现了以人为本，关注公众环境健康、生态保护红线、环境保护目标责任制、政府向人大报告环境保护情况、政策规划环境影响评价等。党的十八大报告明确提出，推进生态文明建设，要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针。这一方针充分体现了生态文明建设规律的内在要求，准确反映了我国生态文明建设面临突出矛盾和问题的客观现实，明确指出了推进生态文明建设的着力方向，是我们建设生态文明的重要指导方针。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，就是要在资源上把节约放在首位，在环境上把保护放在首位，在生态上以自然恢复为主，这三个方面形成一个统一的有机整体，构成了我国生态文明建设的方向和重点。保护优先，就是在环境上把保护放在首位，加大环境保护力度，坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治，减少污染物排放，防范环境风险，明显改善环境质量。

（二）预防为主原则。新《环境保护法》强调环境预警、规划衔接、标准引导、清洁生产等。为了使公民和企业强制守法变为自觉守法，新法引入了许可管理和信用管理的模式。通过许可管理，对排污企业实施排污许可，尽可能合并对企业的审批和环境监管，减轻企业负担。通过环境信用管理，那些造成环境污染、生态破坏的企业，将面临降低甚至丧失环境信誉的处罚。新《环境保护法》授予环境保护和其他负有环境保护监督管理职责的部门对违法排污设备的查封、扣押权，同时还规定了一些协同监管的具体措施，如对于环境污染企业，供水部门可停止供水，土地管理部门可禁止向其提供土地，银行则不得给予其授信，进出口管理部门不得给予其出口配额，证券监管部门可限制其上市或已经上市的不得继续融资等。引入区域限批的理念，即对环境污染严重的地区，应当暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件，以限制其进一步发展，倒逼地方政府和相关企业解决区域性的环境问题。这样规定，有利于促进企业实行绿色生产、清洁生产，有利于地区经济结构大调整，从而最终有利于生态文明建设。

（三）综合治理原则。不但体现在环境治理有关法律、标准、行政、经济、技术手段的综合性和多样性，而且还体现在生态保护与污染防治的综合性，体现在多种污染源、多种污染介质综合治理等方面。针对近年我国越来越突出的流域水污染和区域雾霾污染治理困境，新《环境保护法》设置了专门条款，通过区域间的联动、协同、互助及责任分配予以规范流域水污染和区域大气污染的防治问题，实现由点源控制向区域协调联动防治转型。《环境保护法》新设监督管理一章，明确规定地方政府是环境问题的第一责任人，规定了地方各级政府环境保护目标责任制和考核评价制度，规定了上级政府及主管部门对下级部门或工作人员工作监督的责任。并且规定县级以上人民政府应当每年向本级人大或者人大常委会报告环境状况和环境保护目标的完成情况，对发生重大环境事件的,还应专项报告。

（四）公众参与原则。这是新《环境保护法》的最大亮点。新《环境保护法》充分体现了多元共治、公众参与的现代生态环境治理体系的要求，完全符合现代环境保护发展模式，是生态文明和环境保护领域对"现代国家治理体系"建设的独特贡献。按照十八届三中全会关于国家治理应注重发挥社会治理作用的方针，新修订的《环境保护法》专门设立了信息公开和公众参与一章，规定了信息公开的要求、程序及条件，并对公众参与环境保护的渠道、方式和程序做了原则性规定，体现了环境保护的民主性。在这种情况下，公众就成为了环境保护的第三支力量，而且是一支有力的监督力量。另外，这次《环境保护法》修订是一个全社会参与的过程，总体上凝聚了全社会对目前我们国家环境保护的共同认识，特别是最近几年爆发的生态环境危机的再认识。客观上，这也为新《环境保护法》的施行奠定了好的社会认知基础。

（五）损害担责原则。新《环境保护法》特别对企业和政府环境行为监管赋予了最大的法律武器，是我国迄今为止最严格的环境保护法。例如政府环境目标责任考核、企业违法按日计罚、环境公益诉讼、污染损害赔偿和环境责任保险等。新《环境保护法》对四种情况规定了行政拘留措施，对推卸责任或违法的企业起到有效的威慑作用。针对发生重大环境违法事件的地方政府分管领导及环境监管机关的主要负责人，设立了引咎辞职制度。对企业规定了按日计罚的措施，即对于那些责令其限期整改却屡教不改的企业，从责令之日起按日计算罚款，罚款上不封顶。这种严厉的制裁措施旨在解决违法成本低而守法成本高的老大难问题。由于环境保护涉及到千千万万社会公众的利益，为了解决违法企业和地方政府可能发生的不当作为甚至不作为问题，科学借鉴国际通行的公民诉讼制度，建立起环境公益诉讼制度，从实践上保障了公民的知情权、参与权、监督权和诉讼权，从而充分发挥社会和新闻监督政府与企业的作用。上述规定，健全了环境保护的力量架构，政府、企业、社会达成新的角色平衡。

世不患无法，而患无必行之法。法律的生命在于实施，法律的权威来自执行。一部好的法律只是一个好的基础，没有贯彻落实法律就等于零。针对错综复杂的环境问题，必须采取稳、准、狠的举措，聚焦关键，依法施策。当然，我们也不能寄希望于新《环境保护法》一施行，所有的环境问题立即都能所向披靡、迎刃而解。在施行过程中，还需要出台配套政策措施，不断完善实施细则，不断总结经验。生态环境监管体制将在中央生态文明建设体制改革方案中予以进一步理顺。在法律责任和公众环境权益维护方面，要与《民事诉讼法》、《刑法》和《侵权责任法》协调，发挥法律的"组合拳"效果。设置的公益诉讼规定尚比较原则，还需在尝试和探索后予以细化。另外，环保部门仅仅是环境监管部门，让其承担查封、扣押等强制措施的实施主体，实践中有一定难度。总之，新《环境保护法》顺应形势要求，紧扣重点工作，回应群众呼声，从体系重构和能力提升方面奠定了我国生态环境治理法律体系的龙头地位，是指导我国环境保护工作的有力武器。

参考文献：

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[6]《中华人民共和国环境保护法》（主席令第九号），2014年4月24日。

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[8]常纪文.解读《环境保护法》修订的亮点和难点,2014,4,29.

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