关于实施三湖“五位一体”灌区工程调研情况的报告

关于实施三湖"五位一体"灌区工程调研情况的报告

为贯彻省委XX"三湖"保护治理工作专题会议精神，落实市委主要领导批示要求，市人大常委会组成调研组，通过实地看、随机问、集体议等方式，调查了解掌握有关县（市、区）实施三湖"五位一体"灌区工程（以下简称"灌区工程"）情况。调研期间，市委主要领导高度重视，参与相关工作分析研判，给予调研工作有力指导。现就实施灌区工程有关情况报告如下：

一、实施灌区工程的重要性和必要性

灌区工程是由生态环保基础设施、农业生产用水灌溉、高效节水水利、高标准农田改造引水、高效林业发展用水工程构成的湖外农业循环用水系统性工程。工程涵盖了拦截、抽提、调蓄、输水、灌溉、抗旱防洪、清水入湖、水质改善等功能，是以达到污水不入湖、不外排、可利用为目的的湖外农业循环用水系统。

三湖"五位一体"灌区工程的实施，将建成高效节水示范灌区，减少入湖污染负荷，优化配置水资源，促进生态效益、经济效益、社会效益"三提升"。实施灌区工程，有其特殊的背景。一方面，"三湖"水资源缺乏。资源性缺水、水质性缺水、工程性缺水问题较为突出。从市气象局提供数据看，近三年XX区、XX市、XX县降雨量总体趋势逐年偏少，远低于近十年平均降雨量；陆面湖面产水量也逐年减少，均低于近十年平均产水量，导致生活用水紧张、生产用水紧缺。据省水文水资源局XX分局监测，截至2023年4月底，抚仙湖水位1720.11米，为1953年有观测资料以来的最低水位，蓄水量199.21亿立方米，较上年同期水位低0.65米、水量少1.39亿立方米；星云湖水位1722.43米，蓄水量1.70亿立方米，较上年同期水位低0.75米、水量少0.26亿立方米；杞麓湖水位1794.82米，蓄水量1.16亿立方米，较上年同期水位低0.49米、水量少0.18亿立方米。"三湖"周边水资源有限，XX区多年平均水资源总量即地表水0.98亿立方米（含地下水0.56亿立方米），2022年水资源总量0.86亿立方米，人均水资源量340立方米；XX市多年平均水资源总量即地表水1.47亿立方米（含地下水0.67亿立方米），2022年水资源总量0.91亿立方米，人均水资源量522立方米；XX县多年平均水资源总量即地表水1.00亿立方米（含地下水0.43亿立方米），2022年水资源总量0.84亿立方米，人均水资源量292立方米。加之，近年来杞麓湖周边相继实施铁路、高速公路、滇中引水等重点工程，造成地表径流流失，常流水大幅度减少且不可逆转，水资源短缺的程度进一步加剧。另一方面，未经处理达标的水直接入湖。"三湖"周边正在实施的城乡生活污水截污、农业尾水综合治理工程未完工，新规划实施的相关工程尚未启动，导致截污治污系统不健全，流域内部分河道存在雨污混流现象，河道及调蓄带水质达不到入湖标准，加之调蓄带容量有限，雨季来临时有些污染物随初期雨水汇入湖中，湖体污染日趋加剧。

实施灌区工程，既有政策支撑，又有实践探索，意义重大。一是实施灌区工程，是践行"16字治水方针"、破解湖泊保护治理之困的现实需要。党的十八大以来，习近平总书记反复强调"绿水青山就是金山银山"，明确提出"节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力"16字治水方针，为新时代治水工作提供了强大思想武器和科学行动指南。灌区工程的实施，有利于解决长期困扰"三湖"保护治理中截污治污不彻底、调蓄带"藏污纳垢、零存整取"等突出问题，实现从末端粗放治理向源头精准治理的彻底转变、从单纯污染治理向发展和保护并重的彻底转变、从单一的生态工程提升向生态水利民生为一体的综合性工程转变，构建与"三湖"流域经济社会发展水平、水资源承载能力、湖泊保护治理要求相适应的湖外水资源循环综合利用体系，推动和促进保护更加严格、发展更加充分。

二是实施灌区工程，是把握湖泊保护治理规律、实现经济社会生态发展目标的重要路径。经过多年的探索实践，"三湖"保护治理从"四退三还"到"退、减、调、治、管"五字方略的实施，从"雷霆行动"到"湖泊革命"，从"一湖之治"到"流域之治""生态之治"，再到"三治一改善"的实践，积累了一些经验，其中最重要的一条，就是保持定力、系统施策，推进经济、社会、生态协调发展。实施灌区工程，不仅能实现水资源优化配置和循环利用、促进经济高质量发展，而且可以改变群众生产用水方式、缓解水资源供需矛盾问题，还可以实现湖泊治理方式变革、推动生态文明建设，必将产生巨大的经济、社会和生态效益。三是实施灌区工程，是实现资源最大化利用、提高农业产业化水平的必然选择。"三湖"流域已建成总长59.42公里和库容278.3万立方米的调蓄带、28座抽提泵站、552座农灌水库坝塘、13座污水处理厂、28座高位调蓄池塘，建成高标准农田41.38万亩、高效节水灌溉12.21万亩，有较好的拦截、抽提、调蓄、净化和灌溉基础。灌区工程主要对已建调蓄带提水管延伸完善、输水管道进行改造或新建、部分水库进行扩容防渗修复加固，在此基础上将初期雨水、农田灌溉退水和部分中水、生活污水进行循环利用，是"三湖"水污染治理的最佳方案，既有利于把现有基础设施统筹整合提升，又有利于保障水资源最大化供给和利用，还有利于与滇中引水项目的衔接，提高土地产能，为农业产业化发展提供良好条件。

二、灌区工程项目实施情况

自"十二五"开始，市委、市政府和沿湖县（市、区）高度重视"三湖"保护治理工作，投入大量人力、物力、财力，实施了一系列保护治理基础设施工程，并把消除"藏污纳垢、零存整取"隐患作为重点工作，统筹湖泊保护与生产功能，谋划实施了湖外水资源循环利用"五位一体"工程，构建拦截、抽提、调蓄、灌溉、管理五个体系，最大限度截住入湖污染负荷。目前，"三湖"初步包装水源、提水、蓄水、输水、用水、清水入湖、水质综合改善、抗旱防洪应急等八类项目78个（总投资107.42亿元），现已实施部分项目，已建28个，完成投资16.4亿元；在建24个，完成投资2.54亿元。

存在的主要问题。沿湖县（市、区）和市直有关部门领导系统观念还不够强，仍然就环保说环保、就生态论生态，没有把生态、生产、生活统筹起来考虑，在前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进方面还有欠缺，导致工作方法、组织协调、项目推进、工程管理等方面都还存在一些困难问题，具体表现在5个方面：

一是贯彻落实习近平生态文明思想还有差距。从干部方面看，"绿水青山就是金山银山"的理念树得不够牢，完整准确全面贯彻新发展理念不到位，对"16字治水方针"贯彻不彻底，致使我们的工作与中央的决策部署和省委、市委要求还不相适应，少数干部对工程建设的必要性紧迫性认识不够深刻。从沿湖群众层面看，存在更多突出眼前利益和经济效益，固守落后的生产方式，与日趋严格的生态文明建设要求格格不入。

二是工作思路不够清晰。对县情湖情认识不清、把握不准，少数干部存在"抽调尾水至库塘会造成新的污染，雨季泄洪污染转移的嫌疑"等片面认识和错误倾向，尚未形成"污水入湖是污染、用于灌溉是肥水"的辩证思维；对灌溉工程现状掌握不清楚，治理思路不明晰，在"农业尾水截住不入湖是关键、用好调蓄带水是重点、灌区工程具备条件是基础、现代化农业设施建设是长期过程"等方面的认识还不到位。

三是项目实施存在短板弱项。项目谋划不够精准，以水定产、以水定项目的导向不明确，有的政策研究不透，口径把握不准，不分类别包装项目，导致项目争取困难；有的对项目的技术性、经济性、合理性研究不够，更多的依赖第三方，造成项目投资概算规模过大；有的只注重治理末端，缺乏系统谋划、全盘考虑，导致工程建成后效益发挥不明显。项目前期工作经费缺乏，组织协调工作乏力，导致许多项目未按计划启动，有的要素不全就开工，存在开工即停工的现象。在建项目推进缓慢，由于政府筹资不到位，企业垫资能力弱，项目资金到位率低，部分项目群众工作不够深入，存在阻工现象，许多工程干干停停、长期拖延。以上种种原因，导致项目建设难以系统推进，湖外农业用水循环暂时无法闭环，灌区工程项目有待实施深化。

四是统筹协调不够有力。党委领导、政府主导、部门协同、群众参与的工作格局尚未完全形成，市、县"湖泊革命"指挥部的组织协调督促功能有待加强，市直部门向上争取项目工作力度不够，县（市、区）党委、政府主体责任发挥不力，基层干部抓落实能力不强，人民群众的积极性没有充分调动起来。

五是体制机制不够健全。"三湖"保护条例修订未完成，法治监督体系不够严密，依法治理能力有待提升；水权水价改革缓慢，有效稳定的投融建管营机制尚未形成，在融资建设管理方面还缺乏系统的配套措施；调蓄带运行管护、水资源调度以及监管考核等机制不完善，责任缺位、管护不到位情况不同程度存在；部门职责交叉、条块分割问题依然突出。

三、下步工作建议

（一）以提高思想认识为切入点，大力营造良好的实施氛围。要通过理论学习中心组集中学习、召开专题会议、邀请专家学者授课、加大媒体宣传力度等方式，做好舆论引导，营造良好氛围，凝聚工作合力。一是讲清讲透理论政策。组织干部群众学深悟透习近平生态文明思想，全面完整准确贯彻新发展理念和"16字治水方针"以及省、市相关要求，把实施灌区工程作为检验干部立场、品质、能力、意志的试金石。二是讲清讲透法律法规。要靶向发力、精准施策，宣传好环境保护法、水污染防治法、水法、农田水利条例、取水许可和水资源费征收管理条例、"三湖"保护条例等法律法规，增强干部群众尊法学法守法用法意识。三是讲清讲透县情湖情。大兴调查研究之风，用脚步丈量灌区，摸清实施灌区工程的基础和条件，找准短板和缺项，让干部群众知晓沿湖三县（市、区）都是水资源紧缺地区，进一步深化水是生命之源、生产之要、生态之基这一科学判断的认识；让干部群众知晓生产生活污水不能入湖、不能外排是基本要求，入湖是污水、灌溉是肥水具有国家标准［按照2021年发布的国家农田灌溉水质化学需氧量（CODcr）／（mg／L）标准是，水作≤150、旱作≤200］；让干部知晓生产和生态需要统筹、不能割离，只有把环境保护与社会经济活动全面有机地结合起来，才能走出一条既能保证经济增长和社会发展，又能维护生态环境的可持续发展之路；让干部群众知晓治理与保护的根本在于水，通过实施灌区工程，既解决了水资源紧缺问题，又解决了污水入湖问题，更解决了产业发展问题，是一举几得的好事。四是讲清讲透方式方法。实施灌区工程，必须具备创新的思维、科学的规划、可行的项目、严密的组织、精准的措施和不达目的不罢休的坚强意志。

（二）以强化组织协调为关键点，推动形成"一盘棋"工作格局。灌区工程是一项系统工程，需要系统筹划、各方配合、协同作战。一是要健全统一高效的组织指挥体系。依托"湖泊革命"指挥部，充分发挥"湖泊革命"指挥部指挥、统筹、组织、协调作用，健全完善市、县两级组织指挥体系，充分调动农业农村、林草、水利、自规、抚管等部门的积极性和主动性，抓重点、攻难点、树亮点，及时高效推动灌区工程。二是要健全清晰精准的政策衔接体系。要吃透掌握中央、省能够支持的相关政策，明确界定市级支持范围，有的放矢，谋划项目；要把行政资源及项目、资金等向先行先试地区倾斜，集中火力进行攻坚，确保建一片成一片、示范带动一片。二是要健全完整全面的责任落实体系。要清单式明责，将责任落实到单位、分解到岗位，做到人人担责。要联动式履责，以灌区工程建设具体项目为中心，各级各相关部门统分结合、联动工作、各执其事，发挥县（市、区）的主体作用，抓好项目规划和组织实施；发挥市直部门的协同作用，抓好工程建设的向上争取和向下指导工作；发挥乡、村、组的配合作用，做好宣传发动工作，解决工程项目推进中存在的具体问题。要链条式督责，坚持问题导向、结果导向，对工作进行追根溯源，全方位督促检查和考核，并将检查考核结果作为干部评先评优、选拔任用的重要依据，对履职不到位的进行追责问责。

（三）以促进项目实施为着力点，加快推进工程建设进度。要树立项目为王的理念，以高质量项目支撑灌区工程。一是要落实规划。沿湖三县（市、区）要因地制宜，结合现状和需求，兼顾当前和长远，切实做好本地区灌区工程总体规划，制定具体可行的实施方案。要把灌区工程总体规划与国土空间总体规划、"十四五"规划、"三湖"保护治理规划和相关专项规划相衔接，统筹考虑土地、林地、环评、水保等要素配置，重点解决部分工程开挖和范围内农业种植结构调整与现行土地政策之间产生的矛盾，确保项目能落地。二是要做实前期。要做好项目储备，建议市财政适当安排项目前期工作经费，市直部门加强对县（市、区）的指导和向上协调争取，县（市、区）要瞄准国家政策支持、央企国企投资和金融机构融资方向，尽快组织可研和初设工作，谋划储备一批优质项目，建立项目储备库。要重视项目包装，可采取市场化手段引入专业机构介入项目包装工作，对上级有支持意向的包装为立项争资类项目，没有支持意向的包装为市场投资类项目。三是要把握节奏。要抓重点，从污水入湖这个主要矛盾抓起，从容易见效的地方入手，先行突破，分批分期推进，切忌一哄而上、一口吃成一个胖子。比如，星云湖、杞麓湖要以南岸片区作为突破口，抚仙湖要以北岸片区作为突破口，选择基础条件较好的区域先行先试，以点带面，整体推进。四是要加快进度。在建项目要采取目标倒逼、工期倒排、挂图作战的方式，强化部门服务，加强跟踪管理，及时解决资金调度等制约工程进度的"卡脖子"问题，防止出现烂尾工程。新建项目要加强组织领导，突出部门协同，强化施工管理，提供要素保障，切实解决项目推进中的困难和问题，尽快形成投资量、工作量、实物量。

（四）以拓宽投融资渠道为支撑点，解决资金不足难题。要尽力拓宽灌区工程筹资渠道。一是积极争取中央、省的专项转移支付和生态功能区转移支付资金支持。二是建议市级财政每年安排一定的灌区工程专项资金。三是根据债券资金发行管理政策规定和申报要求，将具备条件的项目认真包装，积极争取上级政府专债资金支持。四是通过水价改革、特许经营权，赋予项目收益，依托国有平台公司向国家政策性银行争取金融支持。五是通过水价改革，以特许经营权招募社会资本参与建设。六是通过土地整治，新增耕地指标、水田指标产生收益用于工程建设。

（五）以水权水价改革为突破点，推动农业高效节水减排。要坚持"先建机制，后建工程"，把灌区建设运维与推进农业水价综合改革统筹起来，推动水权水价改革走在全市前列。一是积极探索水权改革。按照优先保证生活用水，合理增加生态用水，严格控制灌溉用水的原则，健全用水权交易机制，将县级用水总量控制指标逐步分解到各乡（镇、街道）以及各行政村，细化到生产、生活、生态三个方面，确定各类用水定额，进行水权分配、登记，由县（市、区）水利局发放水权证书，建立水权交易市场进行水权交易，完善最严格的水资源管理制度。二是深化农业水价综合改革，健全水价形成机制，科学制定农业用水价格，合理把握调价幅度和节奏，稳步推行分类定价、超定额累进加价、精准补贴和节水奖励制度。三是通过农业水价综合改革，逐步形成稳定的灌溉增效、用水付费、精准补贴、节水有力的农业水价政策体系，增强群众节约用水意识，引导发展高效节水灌溉，改变"大水漫灌"的传统生产模式，促进农业尾水最低排放。四是推进智慧水网建设，把农业水价改革与智慧水网建设相结合，建成集计量、收费、管理于一体的现代化农业用水设施，有效解决农业用水管理难、收费难问题，突破"先用水、后交费"的传统管理模式，实现从水源地到用户末端供水全程监测智能化管理，促进节水灌溉高效可持续发展。

（六）以加强调度管理为落脚点，确保灌区工程良性运行。一要组建管理机构。建议沿湖县（市、区）设立灌区工程管理局，实行实体化运作、市场化管理，负责灌区工程运行维护，统筹水资源统一管理、统一调配、统一收费。二要制定管护方案。按照每个项目的可研要求，弄明白该项目实施的目的和项目功能、特性、使用方法、使用周期、维护的方法、技术要点，制定出详细的可操作的管护维护工作方案及管护考核付费方案。三要建立管理制度。适时建立工程正常运行维护、调度用水、收费、管理考核等一系列制度，以制度规范管理、优化服务，提升灌区工程的经济、社会和生态效益。四要落实管理责任。建立职责清单，落实责任人，突出细节管理、精准管理、基础管理，确保工程良性运行，发挥最大效益。