关于提高基本养老服务水平和质量的调研与思考
关于提高基本养老服务水平和质量的调研与思考
当前我国人口老龄化进程不断加快，人口结构发展不平衡不充分，整体上呈现具有区域人口增减分化，社会少子化、老龄化的趋势性等特征。面对我国人口发展新形势新趋势新情况新问题，各级领导干部必须全面深刻认识人口发展新常态，着眼于全面建成社会主义现代化强国目标和实现民族伟大复兴的战略安排，进一步加强顶层设计，规划好新时代人口发展战略，完善好有关制度政策。各地要着力提高人口整体素质，努力保持适度生育水平和人口规模，加快塑造素质优良、总量充裕、结构优化、分布合理的现代化人力资源，加快补齐社会养老服务体系短板，有效推动社会基本养老服务体系规范化、系统化、数字化、智慧化等，以人口高质量发展支撑中国式现代化，以系统观念统筹谋划推动基本养老服务高质量发展，为全面建设社会主义现代化强国提供丰富的人力资源动力。
一、当前基本养老服务存在的主要问题
（一）供给侧提供的公共服务存在不足。新时代新征程，发展养老事业和养老产业，完善我国基本养老服务体系，是基本公共服务均等化的重要内容，更是我们应对人口老龄化的重要举措。所谓基本养老服务，就是指由国家（或地方政府）直接提供或者通过一定方式支持相关主体向老年人提供的，旨在实现老有所养、老有所依必需的基础性、普惠性、兜底性服务，包括物质帮助、照护服务、关爱服务等内容。当前我国人口老龄化迅速发展，未富先老等一系列不利因素存在，尽管我国基本养老服务体系近两年有了一定的发展，但是在服务理念、服务渠道、服务模式、服务监督评价以及服务对象的落实等等方面还存在种种问题亟待解决。第一是公共服务不充分。当前我国人口老龄化导致养老需求量日益增加，而社会养老供给的资源远远难以满足适龄老年人需求的基本需求。这种不平衡主要表现在两个方面：一是表现在区域性不平衡，如城市居民基本养老服务机构、设施、财力、人力等资源丰富，而乡镇居民这方面的情况就显得极其薄弱。二是表现在养老服务范围不平衡不充分，当前老年人的养老服务需求日益多样化、多层次。精神上的慰藉服务有限，对老人的精神生活关注度不高，对老人精神文化生活和心理健康照顾和服务没有跟上，将不可避免地出现供给项目上的供需失衡现象。第二是供给服务不系统。当前我国的基本养老服务体系没有健全，社会养老专业人才队伍缺口较大，还有多项制度法规需要出台实施，这些短板都需要系统性填补，形成全方位全周期性优良供给服务系统。
（二）监管体制机制不健全。目前，在我国社会养老服务机构的实践路径过程中，主要包括政府自身购买服务、政府出资建设交由民营等多种模式。针对我国养老机构、养老服务组织、养老服务工作人员，虽然有关单位已经制定了相关制度，但总体看来，还存在着监督制度不健全、监督制度执行不力、责任关系不清、服务政策滞后、社会参与不足等诸多问题，社会公众参与监管的积极性不高，不知道如何参与监管，这些都严重影响了社会养老服务监管体系的建设和发展。基本养老服务的监管工作是一个系统性工程，除了政府相关部门高度重视之外，还需要引导社会公众积极参与监督。政府监管力度不足，包括对养老企业的准入评估，养老机构运行的实施管理等。社会养老服务的监管不仅需要坚持以政府为主导，也需要充分发挥市场的调节作用及调动社会力量的积极参与。在我国社会养老服务体系中，不少地区相关部门在监管上存在重视不足、监管滞后等问题。随着社会养老机构的不断参与和养老产业的深入发展，养老服务既可以作为一个服务行业来讲，又可以作为一个市场来讲。作为市场来讲，养老服务体系的规范建设和维护，这就需要加强监管、注重引导。尤其是作为市场的主体来讲，各类养老服务机构所提供的养老服务需要一定的行政强制力量来进行监督，这不仅仅是依托于政府的职能管理部门，更需要全社会从上到下形成一个覆盖全面、切合实际的监管体系。这个监管体系的存在为了更好修正和规范社会机构，但是从近两年来，养老服务市场的发展讯息来看，监管体系的建设处于落后状态，这也是目前养老服务市场良莠不齐的根本原因。
（三）养老专业服务人才队伍缺乏。当前，我国现有的养老机构的服务人员，多是来自农村大龄的人员，其中大部分没有经过正规的系统全面的培训，有些只是简单应急性培训，有的甚至没有经过培训就上岗了。虽然我国已经探索了养老服务业人才培养制度的建立，但由于我国对社会养老服务的理念认识不够深入、养老服务业尚处于发展初期，制度中涉及教育、人力资源等多方面还需完善，再加上我国还未建立与之配套的养老服务护理员培训制度，不可避免地会遇到多重困难。如何培养高素质的社会养老服务人才队伍，刻不容缓。
二、提高基本养老服务水平和质量的几个着力点
（一）坚持党的领导，明确新时代基本养老体系方向。坚持党的领导，是我党的执政经验总结和政治优势，社会养老工作更是如此。要坚持党对基本养老服务体系建设的全面领导。各级党委（党组）要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心，坚持以改革创新为根本动力，充分发挥各级党组织在养老服务工作中的引领作用和党员干部的模范带头作用。各级领导干部尤其是主要负责领导要切实担当主体责任，以高度责任感真抓、狠抓、实抓、精抓社会养老工作，创新社会养老服务工作方式方法，把对社会养老服务工作的热情和积极性、主动性、创造性转化为实际的动力，创造更高效能。各级党组织对社会养老服务工作自始至终要紧抓不放，包括总体方案的制定、政策的颁布、服务项目的招标实施、专业服务人才的选拔与使用、各项安全措施的监督、整体性跟踪评估与改进等等，都要确保在党组织的领导下进行，这也是为社会养老服务工作高质量运转提供重要的政治和组织保障的具体实践。
（二）优化顶层设计，明确基本养老服务范畴。自党的十八大以来，习近平总书记针对我国人口发展和基本养老服务的问题多次作出重要批示。党的XX大报告强调，要"实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务"。2023年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》（以下简称《意见》），文件的颁发为我们当前和今后更好推进基本养老服务提供了重要的制度性政策性保障。《意见》制定了比较详细的"基本养老服务清单"，包含物质帮助、照护服务、关爱服务等三大类16个服务项目。面向多类老年人和老年人不同的需求，清单分别明确了每个项目的服务对象和内容（如图1所示）。清单以保障老年人的基本生活安全为主线，对现行有效的相关法律法规和政策文件中已经明确的涉及老年人的基本服务项目进行了梳理归纳，并将其整合到基本养老服务的制度框架下。各级政府要根据《意见》文件精神，对照"国家基本养老服务清单"制定并发布本地区基本养老服务具体实施方案及清单，进一步科学细化服务分类，明确具体服务对象、内容、标准等。要随时根据时代和老年人口发展需要，根据各地经济社会发展水平、财政资源状况、人力资源状况等因素，对养老服务对象、项目内容等进行及时动态调整，以确保供给侧平衡，为各地基本养老服务提供坚强的保障。力争到2025年，基本养老服务制度体系得到健全，基本养老服务清单基本完善，服务对象、服务内容、服务标准清晰明确，基本养老服务体系覆盖全体老年人。
（三）建立主动响应机制，确保精准服务到位。任何一项事业，除了有顶层设计和详细的规划，还需要有完善的工作响应机制与之相配。要推动建立相关保险、福利、救助相衔接的长期照护保障制度，合理确定经济困难失能老年人护理补贴覆盖范围和补贴标准。地方各级政府应当建立基本养老服务经费保障机制，中央财政统筹现有资金渠道给予支持。各级党委政府有关责任领导要到社区、基层进行深入详细的调查研究，建立老年人状况统计调查和发布制度。各级政府、社会组织、社区与有关专家要联合起来积极开展老年人能力综合评估，制定完善全国统一的评估标准，推动评估结果全国范围互认、各部门按需使用。政府有关部门要依托全国一体化政务服务平台，建立好精细化的数据库，推进跨部门数据共享，建立困难老年人精准识别和动态管理机制，细化与常住人口、服务半径挂钩的制度安排，逐步实现从"人找服务"到"服务找人"。要充分解决基本养老服务"需求侧"与"供给侧"之间的矛盾。积极创造一切有利条件，推动在残疾老年人身份识别、待遇享受、服务递送、无障碍环境建设等方面实现资源整合，加强残疾老年人养老服务保障。特别针对一些独居、空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等老年人提供全周期的探访关爱服务。
（四）实现多元主体的协同参与，提升服务质量和水平。基本养老服务高质量发展是一项庞大的系统性工程，单靠政府方面单打独斗，不仅会加大政府负担降低行政效率，而且不利于实现社区养老服务多样化、多层次化发展。对于社区老人的需求，要有更加深刻、准确的认识，努力做到资源更加丰富、运行体系更加畅通，进一步提高基本养老服务的能力水平和服务。要更好推动基本养老服务体系高质量发展，必须采取措施实现多元主体的共同参与。充分发挥老年协会的积极作用，大力鼓励社会志愿服务组织等参与探访关爱服务。主要通过依托基层管理服务平台的方式，有效提供养老服务政策咨询、信息查询、业务办理等便民养老服务项目。一是鼓励民间资本参与经营。落实发展养老服务优惠扶持政策，鼓励社会力量参与提供基本养老服务，支持物业服务企业因地制宜提供居家社区养老服务。首先，各级地方政府要积极利用政策资金支持、税收优惠等方式，鼓励和引导市场主体以独资或合资的方式开展社区养老服务业务。其次，在推行社区养老服务市场化过程中，政府相关部门应在把握总体、明确规则的前提下适当放权，尽可能不干预或少干预运营主体的经营行为。二是引导社会组织参与其中。可以借鉴一些成功经验，出台相关政策加快培育慈善组织、基金会等非营利组织，这些非营利组织通过募捐等活动可以降低政府的财政负担，而且这些非营利组织通过组织志愿服务活动可以在一定程度上弥补社区养老服务从业人员不足的缺口。三是发挥党员志愿者的示范表率作用。从现实情况来看，行政机关、企事业单位组织的志愿服务活动是以指挥交通、打扫卫生等简单活动为主，对社区养老服务工作介入较少。各级党政机关要充分发挥政治领导力和号召力，积极组织党员干部到社区参与养老服务志愿服务活动，从而为推动社区养老服务高质量发展贡献力量。四是发挥社区自身力量。社区是我国社会治理的基层单元，同时也属于自治组织。与各级政府和社会组织相比，社区对于辖区老年人的需求情况更加了解，而且在开展工作中更容易得到辖区群众的支持和认可。因此，在推动基本养老服务体系发展过程中，社区要在基础设施建设、老年人需求调研以及养老服务过程监督和管理等方面积极参与，从而确保为辖区老年人提供更加贴心的服务。
（五）加大支持和监管力度，确保政府公信力。要推动基本养老服务高质量发展，必须建立健全监管评价机制，加强对相关主体的监督和管理。一是加强对运营主体的监管。追求利润是资本的天性，不少地区在养老服务实践中存在服务水平不高、市场秩序混乱等问题。各级政府相关部门要明确职能，加大对市场运营主体的常态化监管力度。对于扰乱市场秩序的运营主体实施给予行政处罚、纳入经营黑名单等惩戒措施，从而确保每一个运营主体都能够主动规范运营行为、不断提高服务质量。二是加强对从业人员的监管。从现实情况来看，不少地区的养老服务实践都存在从业人员良莠不齐、专业水平低等问题。针对这种情况，有必要建立健全资格认定机制，对从业人员的思想觉悟、能力水平和作风品行进行综合认定，从而确保每一名从业人员在资格和质量上都过关。同时，可以通过引进第三方评估机构的方式，由第三方专业评估机构定期对养老服务机构的经营情况和从业人员的表现情况进行考核评定，从而在提高养老服务专业化水平的同时减轻政府负担。此外，要将资格认定和考核结果与从业人员的待遇挂钩，从而实现优者更优、劣者淘汰。三是加强对社会力量的监管。志愿服务虽然是义务活动，但不能降低标准。从现实情况来看，在志愿者服务活动中不少地区都存在志愿者摆拍、乱服务等情况。针对这种情况，政府相关部门有必要牵头建立健全相关制度，对参与志愿服务活动的党员干部或社会组织进行常态化监管。尤其是对于党员干部来说，要重点加大监管力度，对于不认真提供服务而摆拍作秀的相关责任人要给予必要的党纪政纪处分。与此同时，要建立健全志愿者激励机制，对参与养老服务的志愿者给予物质或精神上的激励，从而充分调动志愿者的积极性。
（六）积极培养专业人才队伍，增强基本养老服务动力。人才资源是第一资源。老年人的满意度是衡量基本养老服务好不好的直接标准，而专业人才队伍是提高基本养老服务质量的前提和关键。因此，要实现社会养老服务高质量发展，必须首先注重专业人才队伍建设。一是注重养老服务管理专业人才的培养。不少地区的社区养老服务中心是由政府投入建设的，管理人员则由社区工作人员兼任，由于缺乏相应的管理经验，他们很难针对老年人群体的实际情况在管理上进行优化。由于目前大学里开设的养老管理本科专业很少，这导致在养老管理方面缺乏专业人才。针对这种情况，政府部门可以联合高校采取专业培养、委托培养等方式加强养老管理专业人才的培养。同时，地方政府可以采取在社区养老服务中心设立管理人员事业编制的方式，吸引更多的学生报考养老管理专业。二是完善薪资结构与绩效体系。当前我国社区养老服务行业之所以吸引不了人才，主要原因之一就是薪金薪酬与工作量不匹配。针对这种情况，可以采取实施养老服务从业人员资格考试的方式，将养老服务从业人员的薪金薪酬与其技能等级挂钩，从而在吸引更多人才加入的同时推动现有人员不断提高业务水平。同时，要加强绩效考核管理，将服务态度、服务质量和客户满意度纳入绩效考核范畴。三是注重系统性培训。养老属于社会保障体系的重要组成部分，不论是政府职能部门还是市场运营主体都应积极采取措施不断提高服务质量。因此，加大养老服务机构人员的专业技术培训力度，是提高服务水平和质量的题中应有之义。各级政府相关部门要积极牵头，市场运营主体也要积极组织从业人员针对服务流程、服务标准、沟通技巧，以及互联网、大数据、区块链等技术的知识及相关设备的熟练操作使用、维修等等，有针对性地开展系统性培训，从而不断提高从业人员的思想觉悟、专业技能和工作作风。