关于基层学习运用宪法情况的调研报告

关于基层学习运用宪法情况的调研报告

习近平法治思想是全面依法治国的行动指南和根本遵循。坚持依宪治国、依宪执政，是习近平法治思想的重要内容和鲜明特色。党的XX大报告提出，"更好发挥宪法在治国理政中的重要作用"。作为马克思主义理论家，习近平同志在对新时代中国特色社会主义法治建设进行全面系统科学思考的基础上，先后近20次指示"依宪治国""依宪执政"，并特别重视宪法的实施和宪法在全面依法治国中的重要作用，多次强调要重视宪法宣传、宪法实施和宪法保障。在纪念现行宪法颁行30周年讲话中，习近平总书记指出："依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。"在党的XX大报告中，总书记再次强调，"坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政"。可见，国家宪法对于公安机关依法行政、保证每一次执法活动让人民群众感受到公平正义，意义重大。

一、现状

"国家宪法"在日常公安行政执法与刑事司法工作中具有重要作用。知识是思维的基础；意识是思维的反映，观念则是思维的结果。所以，宪法知识的储备有助于宪法思维的培育；宪法思维的运用有助于宪法意识的提升，宪法观念的培育则需要较强的宪法意识作为支撑。下面，课题组将从宪法知识、宪法思维、宪法意识、宪法观念四个维度统计和分析调查结果。

（一）基层公安民警宪法知识储备状况。我国宪法以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要理论，以及科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。各位革命导师都对宪法在国家发展中的地位和作用做出过经典论述。从调查统计情况看，基层公安民警对"宪法是国家根本大法"的认识较清晰。对于"宪法是法律的法律是哪位革命导师关于宪法的论断"这个问题，仅有60.26％的民警能够正确回答；又比如，对于人民法院发给当事人的诉讼裁判文书上的印章图案，有79.15％的民警能够正确回答。这一问题其他选项及选择情况为：五角星（9.88％），党章图案（10.38％）。还有，关于一些地方政府部门"为无子女的独居老人解决洗澡问题"的行动，有76.13％的民警能够在《中华人民共和国宪法》中找到依据，能够正确认识到"帮助无子女的老人解决洗澡难题也是国家的义务"。一些地方针对人口老龄化，从国家发展全局、亿万百姓福祉、社会和谐稳定，以及国家战略的高度，展现担当精神。这在全面实施宪法、全面建设社会主义现代化国家方面，具有十分重要的示范意义和引领作用。以上事例表明大多数基层公安民警宪法知识储备较好，基础厚实。

（二）基层公安民警的宪法思维水平。思维是借助语言、表象或动作实现的、对客观事物概括的和间接的认识，是认识的高级形式。宪法思维就是人们运用宪法及其基本理论思考问题、解决问题的思维方式，它是树立宪法权威的思想认识基础。所谓宪法思维，是指大众和精英通过宪法体制这一沟通平台所共享的生活习惯与心理取向。宪法思维包括多种形态，其中领导干部和宪法学理论工作者的宪法思维最为基本。如果说领导干部的宪法思维是宪法思维的基本实务形态的话，那么宪法学理论工作者的宪法思维则是新时代中国思维新方式的基本理论形态。实际上，宪法思维是依靠制度来解决问题的思维习惯，是一种系统化的思维习惯。日常执法工作中，遇到实践难题能否自觉运用宪法知识，或者从宪法的角度思考问题，是检验其宪法思维水平的最好维度。例如，我们搜集了一些公安机关执法服务遇到的现实案例：接处警发现一女孩，"完全听不懂对方的语言，初步判断可能是外国人，但无法确定是哪个国家的公民"。此时，能否运用所掌握的宪法知识，迅速找到一个确定其国籍的办法，有79.1％的民警表示有办法，但进一步追问有何种办法时，几乎没有人能提供有效办法，还有12.08％和8.82％的受访者直接表示"没有办法"或者"不知道"。其实办法就是宪法中的"国家标志"，即让当事人辨认国旗以确定其国籍，再找翻译。执法实践中，强摘他人瓜园或者果园的瓜果不付钱，引起拉扯，摘瓜果者倒地受伤骨折。在被问及应当如何处理时，竟然有39.56％的民警认为双方构成"互殴"，解决方案是调解，调解方案是强摘瓜果者支付费用，瓜农支付医疗费，调解不成则进行行政处罚，民事部分各自起诉；只有59.48％的民警认为强抢他人瓜果的行为违法，伤者自行承担责任，瓜农的拦阻行为是保护自己财产的行为，不承担赔偿责任，还有少数的民警表示"搞不清楚，也不想想太多"。其实，《宪法》第十三条，明确规定"公民的合法的私有财产不受侵犯。"第五十三条也规定，公民"遵守公共秩序，尊重社会公德。"这里可以看出，"办事依法，遇事找法，化解矛盾靠法"的法治意识需要大幅提升，宪法思维培育还有待进一步加强。又比如，按照宪法和宪法性法律的规定，人大代表触犯刑法需逮捕或者进行刑事审判时，人大闭会期间需要报请本级人大常委会批准。当地人大常委会十分重视、决定提高效率，召开人大主任会议，确认公安机关的请求和检察机关的决定依法依规、程序正确，批准了逮捕请求。对于这一批准行为，竟然有高达81.9％的民警认为符合宪法法律规定。这一个题目考察基层公安民警关于"合宪性审查"的宪法思维能力，可见情况不容乐观。

（三）基层公安民警的宪法意识现状。按照马克思的观点，意识是人脑的机能，是人脑对客观世界的主观反映。宪法意识的外延主要包括人们对于宪法知识和基本原理的掌握、对于宪法功能的认识、对于宪法实施的评价、对于基本权利保护和行使状况的感受。宪法意识并非一成不变，它必然会在社会变迁的历史进程中形成新的表达形式，并对一个国家的宪法实施发挥不同的价值引导功能。宪法意识主要包括以下几个方面的内容：宪法的权威意识、忠宪意识、国家主权意识、民主平等意识、权利义务意识和权力监督意识。宪法意识是社会意识的一种具体表现形式，它包括人们对于宪法知识和基本原理的掌握程度、对宪法功能的认识、对宪法实施的评价、对于基本权利保护和行使状况的感受等等。公民的宪法认知是公民对于宪法理论、宪法实践的理解，是公民其他方面宪法意识的基础条件。在宪法运行实践过程中基层公安民警对于宪法的条文规范和精神原则的态度和心态，反映其宪法意识。一些实践难题，既要结合现有法律法规考虑实践执法，更要从宪法的角度，统筹国内法和涉外法的高度去思考。如：一些中国公民获得外国国籍以后，当地户籍部门依法注销其户籍。该外国公民现在起诉公安机关要求恢复其户籍。超过12％的民警认为"应恢复户籍"，理由是"虽然获得外国国籍但还是中国人"或者"仍然可以在中国居住"。还有，现实生活中，一些地方积极创新的同时，往往由于宪法意识不强而侵犯公民的宪法权利。如：某小区居委会受民政部门委托发放低保救助金的时候，"为弘扬社会主义核心价值观，倡导社会主义劳动观念"，决定让本小区低保户"义务打扫小区内一块公共区域后发放低保金"。对此，有63.46％的受访民警表示"弘扬社会主义核心价值观和劳动观念，很好"，只有31.72％的受访民警能够"抵御"第一个选项的"干扰"明确表示"显然不符合宪法精神"。调查数据表明基层公安民警宪法意识有待提升。

（四）基层公安民警的宪法观念状况。观念是人们对事物的主观与客观认识的系统化的集合。宪法观念具有提升个人宪法素养、推动法治国家建设和增强示范群众效果的作用；是由宪法至上、依宪执政、权力受监督、权利受保障共同构成其核心的宪法观念体系。宪法观念是指特定时代主体对作为根本法的宪法的本质及其运行发展规律的一种宏观、理性的把握，是法律理性的最高表现形态，也是宪法的最高原理。课题组选择了一张某地警察专科学校学警训练用的靶图，其中的分值标记与通用的"胸环靶"训练图相反，实为弘扬"人权保障的宪法观念"。问卷调查，作为一名学警对该靶图何感想。有46.9％的学警展示了较强的宪法观念，识别出其中蕴含的"某种价值观念（保障人权）"；同时也有6.54％的学警表示"是不是分值标错"或者"与实战不符，应当纠正"，还有19.56％的学警表示"提醒自己打靶时要注意"。这表明大多数学警宪法观念较强。中国助残日旨在促进残疾人就业，保障残疾人权益。受访者被问及全国助残日的设立有没有宪法依据时，有93.0％的民警选择"全国助残日的设立是我国宪法中人权保障制度的体现"。为进一步考察，我们从日常执法实践中游离出了一个较为典型的案例，即在地铁、饭店等公开场合强行索要电话微信并触碰他人身体部位的行为如何定性的问题，有90.23％的民警认为此举"侵犯他人人身自由权"，同时也有近9.77％的民警表示"不必大惊小怪"或者"不好说"。还有，特定主体隐私受保护的程度随着其掌握的权力的大小而发生变化。我们考察现行宪法中人大代表的特别保护制度和公民隐私保护的例外，更深层次地考察民警的宪法观念，有60.1％的民警能够精准识别该问题"隐私受保护的程度随着其掌握的权力的扩大而减弱，同时权利也可能随着其掌握的权力的扩大而提升，这有明确的宪法和法律依据"，也有33.28％的民警没有能够正确认识"特定主体隐私受保护的程度随着其掌握的权力的大小而发生变化"的辩证性规定。简言之，基层公安民警宪法观念现状的数据，可以为宣传、普及、贯彻，以及实施和落实国家宪法的具体对策提供决策参考。

二、原因分析

国家建立了健全的法律制度，特别是行之有效的宪法监督制度。深入学习贯彻习近平法治思想，首先就要深刻理解和把握关于宪法的重要论述，自觉总结宪法实施经验，积极弘扬宪法精神，努力推动宪法全面实施，从而为全面建设社会主义现代化国家提供有力的宪法保障。

（一）重视宪法的程度不够，理解宪法不深入。一方面，宪法是国家根本法。宪法规定的是国家生活中最根本、最重要的问题。宪法主要是通过制度设计和制度安排，影响国家政治生活来发挥其根本大法的作用的。我们往往认识不到这一点，更加重视普通法律而不重视宪法。另一方面，宪法"是一个罗盘不是一个蓝图"。宪法并不能作为日常执法或者司法的直接依据，人们常常以为"违法宪法不承担后果违法普通法才需要承担法律责任"。基层公安民警重视宪法的程度有待提升，提升宪法思维贯彻实施宪法还有待进一步加深理解。

（二）缺乏深入感受宪法、学习宪法、运用宪法的机会。基层民警一般只有在参加宪法宣誓、宪法宣传周和参加宪法知识竞赛的时候，才有机会接触到宪法法典。按照目前做法，参加宪法宣誓的多限于新任命的领导干部，有的地方还局限于人大任命的领导干部；各级警察业务培训一般也很少开设"宪法专题培训"；在我国，宪法还不能作为执法和司法的直接依据，基层民警很少有感受宪法、学习宪法、运用宪法的机会。

（三）现有的宪法宣传普及方式和机制没有为公安民警提供条件。对于基层公安民警而言，宪法还只是属于"高龛里面的瑰宝"。现有的宪法宣传普及方式，试图让宪法精神走入人民群众的日常生活，推动宪法全面有效实施。但对于基层公安民警，必要的宪法知识的学习、一定程度的宪法制度运行实践参与，才能有助于提高基层公安民警的宪法知识储备和运用宪法思维。然而现有的宪法宣传普及方式和机制并没有为公安民警提供学习宪法知识的机会，也没有为公安民警提供参与宪法制度运行实践的可能。

（四）实用主义思维方式的作用和影响。目前基层公安民警，执法过程中一般只关注最直接的条文依据，对于没有直接的法律依据、或者当前条文依据与社会公众和人民群众的利益诉求不能统一时，还没有养成从宪法角度思考的习惯，对于宪法的具体深入理解有待提升。例如：公安机关利用技术侦查手段查清违法犯罪事实有法律依据。但如果上级机关"总结办案经验""向人大提交立法建议""扩大通讯记录调查手段的运用"就可能涉嫌违反"合宪性审查"，不符合全面依法治国的思想。又比如，在日常执法活动中，对于某辖区内发生的亲属间的抚养赡养扶助纠纷，遵循一般"权利义务相一致"的原则，还是要依循"父母与子女之间的抚养教育和赡养扶助"的宪法精神进行权衡，需要现代化的法治思维统筹兼顾。传统的固有思维方式制约了灵活运用宪法进行实践创新的能力。

三、对策建议

全面依法治国进入新时代，从"依法治国"向"全面依法治国"的嬗变与跃升，"科学立法、严格执法、公正司法、全民守法"的新十六字方针取代"有法可依、有法必依、执法必严、违法必究"的旧十六字方针。这需要更好地贯彻和践行习近平法治思想，不断推进法治公安建设和公安工作现代化。这没有宪法思维支撑，贯彻"办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法"的法治要求，提高法治思维和依法办事能力。

（一）加大力度学习宪法宣传宪法

XX大报告指出，"加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。"开展经常性的宪法宣传教育，即有针对性地面向广大公安民警进行宪法宣传，充分认识和理解习近平法治思想中蕴含的宪法精神，特别2018年宪法修正案中关于"坚持党的领导是中国特色社会主义最本质的特征"的规定。

1.把"公安姓党"与《宪法》关联。2018年宪法修正案，首次在宪法典（第一条第二款）中明确，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。这是"公安姓党"的宪法依据。"公安姓党"有其深刻的历史逻辑和政治逻辑：中国共产党基于其根本的政治立场--人民立场，坚持一切依靠群众、一切为了群众，带领人民制定宪法，确立了保证和实现人民当家作主的新型政治制度--人民民主专政和人民代表大会制度，确立了党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等一系列国家的基本政治制度。公安机关作为人民政权的捍卫者，由党而立，并伴随党的政权发展而发展。坚持党的领导、忠诚于党的领导，首要职责是保卫党的政权安全。听党指挥、对党忠诚是公安机关的职责与使命。公安机关的鲜明政治属性，对党绝对忠诚是公安队伍的政治本色。基层公安民警需要充分理解这种鲜明政治属性，需要自觉把"公安姓党"与《宪法》关联起来。

2.贯彻"依法治国首先是依宪治国"。"依法治国首先是依宪治国"是"全面依法治国"的前提。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。全面贯彻实施宪法，首要任务和基础性工作是坚持完善人民代表大会制度。按照宪法的规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。法治的精义在于宪法之治，如果治国不依宪等于废弃立国的根本，背离了最根本的国家共识，依法治国这一治国方略就成为无源之水、无本之本，建设社会主义法治国家更是无从谈起。公安机关以执法规范化为主线，严格依照宪法和法律行使职权，有效防范公权侵犯公民利益，形塑公平、正义的守护者的高大形象，坚持民主、反映民意、保障民权、改善民生、赢得民心。

3.学习宣传运用宪法中提升宪法思维。宪法至上的核心内涵有两点，即维护宪法权威和保障宪法实施。宪法是公民权利的保障书，是治国安邦的总章程。只有国民认同宪法价值，领会宪法精神，才能自觉维护宪法权威，从而发挥宪法治国安邦的总章程的作用。保障宪法实施必须以坚持依宪治国，加强宪法监督为前提。一是充分利用晋升培训、政治轮训等机会增加宪法专题。公安民警参加业务培训的机会越来越多，覆盖面越来越广，警衔晋升培训、组织政治轮训，还有各种政治理论、业务培训和大讲堂，以及阶段性的专门主题培训等。只是这样的培训活动中，培训对象多限于一定级别的领导干部，培训内容中需要补充或者增加宪法专题。二是充分利用领导干部宪法宣誓的机会提升宪法自觉。《中华人民共和国宪法》第二十七条第三款规定，"国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓"。根据《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》，各级人民代表大会及县级以上各级人民代表大会常务委员会选举或者决定任命的国家工作人员；各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，入职的时候都需要进行宪法宣誓。实际上，可以充分利用宪法宣誓的机会提升国家工作人员，包括公安民警的宪法自觉。三是充分利用法治宣传的时机扩大宪法知识的普及。按照谁执法谁普法的要求，公安机关有进行法治宣传的职责。"宪法是法律的法律"。公安机关及其公安民警应当充分利用这些时机，既宣传公安工作的具体执法依据，还要宣传和宣讲统领这些具体执法依据的宪法，包括宪法条文和宪法精神。