关于数字政府建设情况的调研与思考
关于数字政府建设情况的调研与思考
数字政府建设是"十四五"时期各级政府必须要做好的一件大事，立足我国数字政府建设已有经验和成效，探索下一阶段数字政府建设的路径方法，对于加快推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。
一、数字政府建设的重要意义
（一）促进政府决策科学化。数字政府建设将推动数字技术广泛应用于政府决策全流程，通过数据中台将政务数据、公共数据和社会数据汇聚融合并进行统筹管理，利用"城市大脑""数字孪生城市"等进行数据分析、建模仿真，对城市经济社会运转的各个方面进行实时研判，为政府决策提供数据支撑和风险预估，解决统计数据滞后性对政府决策的影响，进一步提升政府决策的科学性。
（二）驱动政府治理模式创新。数字政府建设将引发传统政府治理结构的深刻变革。一是改变传统政府部门自上而下的单向治理模式，通过数字技术提升政府内部信息传递效率，提升政府治理效能；二是推进政府内部流程再造，促进组织架构精简和运作程序优化，提高人力资源效率，降低政府运行成本；三是推动形成共建共治共享的社会治理新格局，在坚持党的集中统一领导下，以数字化平台为支撑拓展各类主体参与社会治理的渠道，实现跨层级、跨地域、跨部门、多主体的协同治理模式。
（三）提升政府公共服务水平。党中央、国务院要求数字政府建设坚持以人民为中心，把满足人民对美好生活的向往作为数字政府建设的出发点和落脚点，为数字政府建设提供了根本价值遵循。通过数字技术构建泛在可及、智慧便捷、公平普惠的新型公共服务体系，通过数字平台和智能终端优化服务方式，更好服务市场主体，畅通民意反馈渠道，推动解决人民群众急难愁盼问题，让百姓少跑腿、数据多跑路，这是构建服务型政府的必然要求。
（四）带动数字经济产业发展。数字政府建设是驱动数字经济产业发展的重要引擎，大力推进数字政府建设，一是将促进行业监管和生产经营模式数字化转型，加快数字技术与产业的结合应用；二是将带来可观的数字化应用需求和市场增量，为数字经济发展注入强心剂；三是将汇聚开放公共数据资源，让政府各部门在业务过程中归集的海量数据从沉淀期走向生产期，通过鼓励市场主体开发利用其资产价值，培育数字经济发展新动能。
二、我国数字政府建设阶段性成效
（一）整体进展
一是全国一体化政务服务体系初步建成，"一网通办"成为现实。2019年5月，作为全国一体化政务服务平台总枢纽的国家政务服务平台上线试运行，与32个地区和46个国务院部门实现互联互通，为推进全国政务服务"一网通办"提供了重要支撑。国家政务服务平台上线试运行四年以来，跨地区、跨部门、跨层级数据共享和业务协同不断推动，覆盖国家、省、市、县多级的政务服务体系初步构建。
二是"互联网＋监管"稳步推进，省级系统主体功能基本成形。目前全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团均已上线"互联网＋监管"系统，完成主体框架搭建和基础功能建设，并实现与国家层面系统的联通。在此基础上，各地不断深化智慧监管应用，积极探索在各行业运用技术手段开展大数据综合分析、监管风险预警、"双随机、一公开"监管、信用监管等，持续提升精细化监管水平。
三是数据开放共享体系加速建设，数据资源价值开始释放。各地纷纷探索数据治理机制，积极培育数据要素市场，面向社会主体开放共享更多政务数据，促进数据交易流通和开发利用，北京等地成立大数据交易所，数据资源作为生产要素的价值正在逐步显现。
（二）国内先进地区数字政府建设实践
根据中央党校（国家行政学院）发布的《省级政府和重点城市一体化政务服务能力（政务服务"好差评"）调查评估报告》，上海、浙江、广东、北京、江苏位列省级政府一体化政务服务能力总体指数排名前5，我们对以上地区数字政府建设相关实践经验进行调研，梳理总结如下。
上海：以技术支撑、数据驱动、场景牵引推动城市治理现代化。一是加强数字基础设施建设和技术支撑。推动业务专网向电子政务外网整合，同步完成市级政务外网升级改造，建成市、区之间"千兆对接、万兆扩展"光传输网络通道。二是推进公共数据资源全生命周期管理。出台《上海市公共数据和一网通办管理办法》等系列政策文件；成立公共数据标准化技术委员会，制定公共数据管理全生命周期技术标准。依托大数据资源平台，实现公共数据统一归集，建设自然人、法人、空间地理综合数据库和一批专题数据库，推进分级分类管理。三是强化需求导向发力数字应用场景开发。聚焦医疗、交通、文旅、体育等市民常见生活场景，进一步拓展"随申码"延伸应用，提供全流程电子化、智能化医疗服务，整合各类交通乘车码、文体旅游资源，实现"一码通行""一码畅游"；利用"随申办"为市民提供数字化建言献策渠道。
浙江：重点构建六大体系，打造掌上办事、办公、治理之省。浙江省2014年开始建设电子政务云，2017年启动"最多跑一次"改革，新冠肺炎疫情期间，率先推出"健康码"并全国推广。目前已梳理形成3687个政务服务事项的标准化办事指南，打通500余套业务系统，"浙里办"注册用户数超过5600万人，"浙政钉"完成9万个组织机构、110万个用户、51.4万个工作群和1248个应用的集成接入。"十四五"期间浙江省将重点构建六大体系：整体高效的运行管理体系、优质便捷的普惠服务体系、全域智慧的协同治理体系、公平公正的执法监管体系、开放共享的数据治理体系和智能安全的技术支撑体系，全面建成"掌上办事之省""掌上办公之省""掌上治理之省"。
广东：创新体制机制、优化政务服务、促进协同办公、归口数据资源，树立数字政府建设标杆。一是深化工作体制机制创新。成立数字政府改革建设工作领导小组，由省长担任组长；推行"政企合作、管运分离"模式，成立混合所有制企业作为数字政府建设运营中心；组建数字政府改革建设专家委员会，邀请政务服务、数据治理、网络安全等领域专家提供决策参谋。二是着力提升政务服务便民水平。深入推进"四免"优化，最大程度减少政务服务过程中的材料重复提交、多次签章等情况；"粤省事"平台实名注册用户超过1.35亿人；"粤商通"平台注册主体突破600万个，覆盖全省一半以上市场主体，依托"手机亮证"，在全国率先实现了"免证办"。三是深化在线政务协同办公。打造"粤政易"协同办公平台，为全省公职人员提供在线协同办公服务，有效满足日常办文、办事、办会等业务需求。四是构建一体化数据管理体系。实施全省公共数据资源普查，建立政务信息系统、数据资源和数据需求3张清单；持续更新完善全省五大基础数据库，向社会开放企业监管、质量安全、财税金融、社保就业等领域1.47亿条数据。
北京：以数字化为抓手推动营商环境建设。一是服务事项标准化清单化管理。编制覆盖四级组织的政务服务事项基本目录清单和实施清单，形成11类政务服务事项，包括基本目录主项11939项、办事事项14410项，对事项名称、办理流程、所需材料等12个关键要素进行规范，实现同一事项在同等条件下同标准受理、无差别办理。二是持续提升企业网办深度。不断完善电子印章、电子证照、电子档案等功能，累计为8.7万余家企业免费发放43万余枚电子印章；搭建全市统一的企业登记服务申办平台"e窗通"，实现企业开办业务全流程网办，将办理环节由7个精简为1个，时间由24天压缩至1天，企业开办在全国率先进入"1时代"。三是建设京津冀区块链数据共享平台。打通京津冀电子证照系统，利用区块链技术进行数据安全防护，目前已有150个电子证照在四地业务系统实现证照查询、下载服务。
江苏：全力推进"互联网＋监管"改革，提升监管标准化规范化协同化水平。一是突出标准引领。发布《江苏省"互联网＋监管"系统数据交换与共享接口规范》等21个标准，为全省"互联网＋监管"系统建设提供指导规范。二是强化监管数据共享。依托省大数据平台搭建监管数据中心，完成监管事项清单库等11个主题库建设，与国家监管数据中心、13个设区市监管数据中心以及省级部门"数据池"实现互联互通。三是优化监管事项管理。共形成监管事项目录清单2670项、实施清单64987项，对事项名称、监管方式等15项内容进行统一规范；在全国首创监管事项与法律条文挂钩联动，对接全省法律法规库，实现监管事项直接引用结构化条款，并与法律法规的"立、改、废、释"联动更新。四是建设风险预警系统。在全国率先制定《省"互联网＋监管"系统风险预警管理暂行办法》，累计处办国家下发风险预警线索5341条。
三、当前数字政府建设面临的问题
一是政府机关办公数字化水平较低。从现状来看，各地面向群众的政务服务平台功能日趋完善，随着智能手机等终端在居民群体中的深度普及，公共服务数字化成效显著，但与之形成对比的是，政府机关办公数字化程度仍有很大提升空间。尽管近年来各地纷纷上线数字化办公平台，但部分平台由于缺乏对工作实际和业务逻辑的深刻理解，使得数字化流于形式，不但没有节约办公时间和缩短业务流程，反而给基层带来工作负担。尤其是基层数据采集，相当程度上仍依赖于手工录入，不同上级部门对数据更新的高频要求，占用基层工作人员大量时间。此外，部分干部对传统管理手段的路径依赖较为严重，对电子印章、线上审批等办公新模式的接受度较低，数字化思维有待加强；同时部分平台存在一定学习成本，培训宣贯不到位也是无纸化办公难以实现的重要原因。
二是信息互联互通和政务数据共享不充分。各地区各部门从各自工作需要出发，开发建设了各类业务平台和应用软件，但目前存在信息互联互通难、数据共享和业务协同不充分等问题，大大影响了跨地域跨系统政务服务成效，成为制约数字政府及政务大数据应用发展的关键阻碍。究其原因，一是缺乏标准化引领，由于各地建设的数字化平台在数据接口、共享机制等方面缺乏统一标准，导致与纵向和横向平台之间形成鸿沟。二是不同地区之间政务系统数字化水平存在差异，政务信息整合共享能力不尽相同。三是不同部门之间缺乏政务信息整合共享的积极性，不同程度存在着建设各自为政、管理各行其道的情况。
三是数字化增加数据安全风险。安全是数字政府建设的底线，大量政务数据的上网上云带来了不可忽视的安全风险，是数字政府建设进程中需要持续面对和解决的问题。一是数据安全管理权责还不够清晰，相关部门主体责任和监督责任有待落实，同时对参与数字政府建设运营的企业需强化规范管理。二是关键核心技术保障有待强化，受国产电脑芯片、操作系统等技术发展水平的限制，数字政府建设关键核心技术自主可控尚未完全实现，在近年来中美贸易摩擦和地缘政治风险加大的情况下，数字政府建设面临着更大的安全风险。三是政务数据涉密传输机制亟需完善，在日益增长的数据共享需求下，跨地区、跨部门、跨层级的数据共享亟需完善涉密传输通道和分类分级管控机制，同时过程中的风险防范机制有待健全，以实现对数据全周期的安全管理和防护。
四是海量数据资源的价值有待挖掘。各地各部门在政务服务信息化进程中积累了海量数据，但从当前来看，数据的资政潜能和公共价值都有待释放。一是政务大数据利用能力不足，各级部门、政府智库开展调查研究主要依赖统计数据，利用政务大数据进行决策支撑和数字化治理的创新实践仍需要积极探索。二是政务数据应用场景开发不够，社会治理、公众服务、市民生活等多维度应用场景有待丰富，从而促进社会主体和人民群众对数字政府建设的参与感、获得感。三是数据要素市场化配置需加快推进，数据要素生产、流通、应用和分配机制亟需健全，从而促进政务数据、公共数据、产业数据等的优化配置，为市场主体开发利用数据提供权益保障。
四、加快推进数字政府建设的思考建议
（一）加快推进机关事务管理智慧化，促进政府运转效率提升。选取试点单位深度推进在线协同办公，鼓励日常办文、办会、办事等业务线上办理，推动电子印章、线上审批、智能人事和财务等数字化管理新模式落地应用。加强对干部队伍尤其是年纪较长干部的培训宣贯，鼓励领导干部发挥示范带动作用，提升干部队伍数字化思维水平。在试点经验的基础上，建设完善一体化协同办公平台，实现跨地区、跨部门、跨层级的实时政务协同和沟通互动，以机关事务管理智慧化推动政府运转效率提升。
（二）统筹政务信息数据采集需求，推进数据分级分类管理。加强对政务信息数据采集的统筹管理，对基层数据采集方式和流程进行标准化，避免来自不同渠道的数据定义和不规范的采集要求给基层增加负担。严格审核各部门数据采集需求，避免数据重复录入，实现同一数据一次录入、多渠道共用、有计划更新。利用政务云实现数据的统一存储和共享，科学划定部门间政务数据共享范围，加快政务数据分类分级管理体系建设。
（三）运用大数据分析升级监管模式，加速"互联网＋监管"落地。统筹各业务部门监管信息系统，梳理明确各业务条线监管事项清单，健全监管信息归集和整合机制，实现监管事项全覆盖、监管行为全记录、监管数据全汇聚。基于智慧城市平台，发挥专业机构人力和技术优势，开展经济社会运行大数据监测分析，强化事中监管、及时化解风险，整合物联网、视频监控、卫星遥感等非现场监管渠道，提升监管精准化、智能化水平。关联监管事项与政务服务事项，在实时监管的同时提供实时服务，为市场主体营造良好营商环境。
（四）鼓励社会主体参与共建，推动数字政府红利共享。积极落地一批数字政府建设项目，面向社会发布机会清单，调动社会主体参与数字政府建设的积极性，以政企共建带动数字经济产业发展。面向社会有序扩大公共数据开放共享范围，促进公共数据资源为全社会所用，更好地发挥数据作为生产要素的经济和社会价值，强化市场和社会主体对数字政府建设、数字经济发展的信心。
（五）聚焦市民需求营造数字场景，助力建设服务型政府。开展面向社会的数字化服务需求调研，聚焦企业和群众关心的难点、痛点、堵点问题，以市民需求为导向营造更多数字生产生活场景，拓展数字化服务渠道和服务内容，继续推动市民生活和企业生产经营高频事项"一网通办""跨省通办"。充分考虑老年人、残障人士等特殊群体使用习惯和办事需求，从技术和机制两方面同步发力提升政务平台适老化和无障碍服务水平。大力推动数字乡村建设，加快驱动数字化政务服务向乡村延伸。深刻认识数字政府建设的阶段性特征，以人性化、个性化为工作理念，促进政务服务线上线下深度融合，避免数字化步子太大、方式过激，让数字政府建设惠及最广大的人民群众。
（六）强化风险意识落实安全责任，筑牢数字政府安全底线。一是加强对机关工作人员的数据安全风险教育，定期进行培训宣贯，严格数据管理和保密纪律。二是强化数据管理机制建设，厘清数据生产者、管理者、使用者责任，将数据管理纳入审计监管范畴。三是强化技术支撑填补安全短板，进一步推进数字政务软硬件的国产替代，持续提升政务内网安全防护水平，利用区块链等技术优化政务信息涉密传输机制，推进涉密移动办公系统建设。