关于乡镇综合行政执法工作进展情况的调研报告

关于乡镇综合行政执法工作进展情况的调研报告

早在1996年，我国就提出了综合行政执法的概念，经过近三十年的研究实践，从最初的"城市管理综合执法"，到今天的"基层综合行政执法"，综合行政执法体系不断完善，执法范围不断扩大，但仍面临着碎片化、内卷化、孤立性等制约自身生长与发展的若干困境。2019年以来，中央先后印发文件、制定方案、部署任务，明确提出"完善基层行政执法是推进基层治理现代化的关键一环"，基层综合行政执法的重要性越来越凸显。2022年，全省深化乡镇管理体制机制改革工作正式启动，基层综合行政执法被作为重点工作任务安排部署。我市作为改革的排头兵、先行地，深入贯彻落实改革部署，率先完成乡镇综合行政执法规范化建设任务，为破解"看得见的管不着、管得着的看不见"等问题打下了坚实基础。

一、改革实践

我市位于〔…〕西南，辖13个乡镇，共304个行政村，总人口83万。为推动综合行政执法联动融合、落地落实，今年初，市委编办联合司法局，选取3个不同类别的乡镇，开展"直插一线，解剖麻雀"蹲点式调研。调研小组以观察员身份入驻，与乡镇综合行政执法大队3个月同吃同住同工作，以第一视角了解掌握综合行政执法大队实际运转情况、存在问题，并从机制运行、队伍建设情况等方面切入，梳理总结了各乡镇探索综合行政执法工作的做法和成效，提炼经验，并向全市各乡镇推广。

（一）打造综合执法小院。一是建立乡镇综合执法阵地。按照"能统尽统，需进尽进"原则，整合"1＋N"部门基层站所执法力量，规范化建设乡镇综合行政执法大队，以"六室一库"为基础统筹设计布局乡镇综合行政执法大队场所，安排市场监督管理所、自然资源和规划所、城管中队，甚至应急中队、环保中队与乡镇综合行政执法大队同院办公，探索打造综合执法小院，为实现一支队伍综合执法打下坚实基础。二是健全党建引领机制。成立乡镇综合行政执法大队党支部，统管综合行政执法大队、市场监管所、自然资源和规划所及其他派驻执法机构党员，统筹党建与业务融合发展，推动乡镇综合执法平台牵头抓总、统一步调、协调各方的作用有效发挥。三是设立执法作战指挥室。参照公安系统以"情报指挥中心"为龙头的综合研判、统一指挥、跨警种协作的合成作战平台模式，以乡镇综合行政执法大队阵地为依托，设立执法作战指挥室，派驻执法站所集中办公、统一调度。

（二）加强综合执法力量。一是重置组织构架。以乡镇综合行政执法大队为依托，统筹自然资源、市场监管、应急、城管、环保等站所基层执法资源，配齐配强执法力量。二是优化执法人员。统筹乡镇执法大队人员、派驻机构人员、乡镇其他取得执法资格人员，扩大队伍，按照"一人多岗、一岗双责"的原则，进行全员执法培训，采取分片执法和分领域执法相结合的方式，开展日常执法，同时，由乡镇派出所人员作为执法辅助人员，配合开展执法工作，做到发现问题、接到投诉迅速出动，第一时间核查、取证、立案。三是落实基础保障。乡镇综合行政执法队专项经费列入财政预算，执法车辆在公务用车编制范围内合理配备。同时，每个乡镇都根据《〔…〕市落实乡镇公务出行保障若干措施》，采用签订无偿使用协议的方式，科学调配使用相关部门下设站所公务用车，最大限度地满足执法工作需求，确保乡镇综合行政执法工作高效有序开展。

（三）建立健全职责体系。一是制定"属地管理"权责清单。制定《〔…〕市乡镇"属地管理"事项主体责任和配合责任清单（试行）》，进一步明确属地排查责任和行业主管部门解决问题的监管责任。二是严格执行职责准入制度。纪委监察委全程监督各部门落实《〔…〕市市直职能部门职责下放乡镇和街道准入制度（试行）通知》情况，一旦发现市直部门以属地管理名义随意将工作职责下放给乡镇（街道），将按照纪检监察规定问纪问责。三是建立考核评估机制。制定《〔…〕市综合行政执法评估考核方案》，根据不同乡镇执法体量进行分类，科学制定评估指标，对综合行政执法大队实有人员配备、协调联动职能发挥、各项机制执行等内容进行具体量化评估，同时，将评估情况向组织、督查、人社等部门反馈，评估结果在部门年度绩效考核、领导干部考核、人员考核中占据分值。四是建立执法监督机制。成立行政执法协调监督委员会，基层司法所承担督促、协调各乡镇综合行政执法大队落实执法规范化建设主体责任，督导、推动综合行政执法改革措施落实落地。同时，组织司法所行政执法监督人员进行专题培训，为司法所在编人员申请办理省行政执法监督证。

二、当前存在的主要问题

从我市的调研情况可以看出，基层综合执法主要存在以下几个方面问题。

（一）改革的整体性还需加强。一是条块结合不够紧密。根据省委改革要求，我市组建了综合行政执法机构，采取"赋权执法＋协同执法"模式，一方面下沉部分行政执法权以乡镇名义开展执法工作，另一方面乡镇发现问题，联系具有执法权的派驻站所或者直属部门解决问题。但在调研过程中发现，派驻机构、市直部门只对政府关心的重点工作、重点任务响应度高一些，其他一般性工作，乡镇一般很难指挥调度。二是执法资源整合不够充分。目前，基层综合行政执法职责履行中缺乏足够的执法资源。我市目前属于典型的"吃饭财政"，保运转压力较大，人力、物力、财力有限，行政处罚事项下沉后，市直无法保证将相关经费一并下沉乡镇。从调研情况看，大部分乡镇只解决了行政执法费用中的人员经费和办公经费，其他装备经费、专项执法经费等没有得到很好的解决。三是派驻机构属地化不够彻底。属地机构岗位职责不明晰，原派驻机构从事的审批服务和执法工作下沉属地后，行政处罚权并未随机构属地化而下放到乡镇，导致属地机构职责错位。

（二）执法权力下沉"碎片化"。目前，基层被授予行政执法权尚处于全国部分省份的试点阶段，我市的这项工作权正在审批中，暂未完全下放。根据近期下发的文件来看，乡镇被授予的行政执法权仅包含行政处罚权，与此相对应的审批权、监管权仍保留在市直部门，这就带来了新的不协调问题。一是管罚分离。市直部门认为处罚权转移就是监管权转移，而且乡镇本身就承担属地管理责任，乡镇则认为行使监管权是"越俎代庖"，束手束脚，导致行业主管部门与乡镇之间存在争议和推诿扯皮现象。二是信息共享不够畅通。信息共享平台尚未真正建立，乡镇综合执法大队无法及时获知与执法有关的审批情况，职能部门也不能及时掌握乡镇的处罚资料。上级部门在布置工作、发布文件时，一般都是布置到下级相关站所，乡镇综合执法大队不能及时掌握上级的要求。三是法制审核能力不足。综合行政执法权下放后，需要由作出处罚的单位进行法制审核，多领域案件办理过程也对案件法制审核提出了更高的要求。目前我市乡镇取得法律职业资格证书的专业人才只有2名，且考证周期较长，缺口非常大，短时间内难以满足执法审核需求，导致审查制度功能无法充分发挥。

（三）配套机制不够完善一是未明确统筹协调部门。基层综合执法涉及城管、市场、自然资源等多个领域，牵涉部门较多，需要有一个部门统筹谋划、部署工作，但目前未明确具体部门承担统筹协调工作。二是未建立系统培训机制。目前乡镇行政执法人员整体法律素养不高，缺乏理论和实战经验。

三、进一步推动改革的建议

习近平总书记指出，完成组织架构重建、实现机构职能调整，只是解决了"面"上的问题，真正要发生"化学反应"，还有大量工作要做。基层综合行政执法工作目前已经成立了机构、建好了阵地，未来还需要从以下几个方面进一步提升。

（一）凝聚改革共识。一是召开一次具有里程碑意义的乡镇综合行政执法会议，将综合执法的意义宣传到每个部门，让各涉改部门认识到改革的重要性，能够将更多的人力物力财力资源倾斜到基层。二是自上而下明确司法部门对乡镇综合行政执法工作的统筹协调