实现乡镇（街道）权力清单和责任清单 全面覆盖的主要问题及对策建议

实现乡镇（街道）权力清单和责任清单全面覆盖的主要问题及对策建议

20XX年第三期领导干部进修一班五组调研报告

为了深入推进依法行政，加快法治政府和服务型政府建设，深化体制机制改革，近日，中共浙江省委党校20XX年第三期领导干部进修一班第五课题组全体学员，在湖州市德清县、温州市鹿城区、绍兴市新昌县和上虞区就如何实现乡镇（街道）权力清单和责任清单全面覆盖，深化体制机制改革问题进行了专题调研。现将调研情况报告如下。

一、基本情况

推行地方各级政府工作部门权力清单和责任清单制度，是党中央、国务院部署的重要改革任务，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措，对于深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。党的十八届三中全会提出，"推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。"中共浙江省委《关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定》指出，"深化乡镇（街道）体制机制改革。切实转变县级政府工作方式，明确不同乡镇（街道）功能定位，实行分类管理，优化配置行政资源。按照责权利相统一、人财事相配套的要求，推动"四张清单一张网"向基层延伸，理顺乡镇（街道）与县直部门关系，依法赋予乡镇（街道）履行职责必要的职权，实现乡镇（街道）权力清单和责任清单全面覆盖。对直接面向基层、量大面广、由乡镇（街道）管理更方便有效的各类事项，依法下放到乡镇（街道），做到权随责走、费随事转。"为认真贯彻落实党的十八届三中全会和省委十三届四次全会精神，深入推进简政放权，加快转变政府职能，强化权力运行制约监督，浙江省人民政府把推行权力清单和责任清单制度作为转变政府职能、简政放权、激发市场和社会活力的突破口，列为全面深化改革的重点任务。在今年3月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》发布之前，我省已自去年3月底起，从省里开始自上而下推进"两个清单"制度体系建设，大幅削减各级政府权力事项。至去年12月底前，已在全国率先公布了省、市、县（区）三级政府部门的权力清单和责任清单，初步建立了省、市、县（区）三级政府上下顺畅、横向衔接的权力清单和责任清单制度体系。

乡镇政府（街道办事处）是党的路线方针政策和国家法律法规制度在基层的具体执行者，乡镇政府（街道办事处）的权力行使和服务提供，直接关系党和政府的形象，直接影响当地经济社会发展和群众福祉。在建立省、市、县（区）政府权力清单和责任清单制度基础上，紧锣密鼓推进乡镇政府（街道办事处）权力清单和责任清单制度建设，有利于进一步规范乡镇政府（街道办事处）权力运行，转变职能，推动服务型政府建设，有利于提高乡镇政府（街道办事处）依法行政工作水平，有利于加强基层政权建设，从而真正实现全省总体一致，省、市、县（区）、乡镇（街道）四级政府上下顺畅、横向衔接的权力清单和责任清单全面覆盖，促进法治政府建设和依法行政进程，深化体制机制改革。从调研中了解到，目前，我省乡镇政府（街道办事处）权力清单和责任清单还没有实现全面覆盖，各县（市、区）正在将省编办提供的《乡镇人民政府权力清单》（样本）、《街道办事处权力清单》（样本）征求乡镇和街道的意见，提出新增、调整、取消等具体修改意见。下一步，主要是等省里模板确定或事项库建好后，结合各地实际实现乡镇政府（街道办事处）权力清单和责任清单全面覆盖。

二、必须解决的主要问题

乡镇政府（街道办事处）作为我国行政体制中最基层的一级地方政权组织，担负着本辖区内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等全方位的行政管理职能，与广大人民群众有着最广泛、直接而密切的联系。与管理职能范围广相比，乡镇执法权限较少，而行政强制和行政处罚等传统意义上比较强有力的执法事项就更少。在我国庞杂的行政法律体系中，包括涉农法律法规和规章，依法授权的执法主体绝大多数是县级以上人民政府及其职能部门。而且近几年随着行政管理体制调整中不断扩大的垂直管理倾向，使得乡镇政府的执法权限越来越少。虽然乡镇政府在很多事项上不具有行政执法主体资格，但对管理好辖区内的各项事务负有一定的法定责任，整体上负有确保一方平安的法定职责。实践中，乡镇政府经常被推到最前线去"冲锋陷阵"，因此，乡镇政府在行使公共管理职能的过程中，就可能会出现"错位"或"越位"行政执法等问题。基层政府依法行政是法治政府建设的重点，近年来，随着人们法治意识的不断增强，群众自觉维护个人合法权益的法律意识越来越强烈，诉求行为频繁而且力度越来越大，乡镇政府依法行政工作也面临着更高的要求。在讲求科学、规范、文明、人性化执法的今天，如何合法合理处理这些涉及群众最切身利益的诉求是当前乡镇政府亟待面对的问题。而理清乡镇（街道）权力与职责，制定乡镇（街道）权力清单和责任清单，实现乡镇（街道）权力清单和责任清单全面覆盖，正是解决这些问题的具体手段。

在调研中，大家普遍认为，理清乡镇政府（街道办事处）权力家底，织密权力责任的笼子，是实现全省乡镇政府（街道办事处）权力清单和责任清单全面覆盖必须解决的主要问题。这个主要问题具体表现在以下几方面：一是乡镇政府权力底数不明确。对乡镇政府到底有多少权力，常常是专家说不清，群众说不清，乡镇自身也说不清。乡镇工作特点是"上面千条线、下面一根针"，不少乡镇干部感觉，虽然法律法规明确乡镇政府的权力不多，但上级政府及部门要求乡镇承担的任务很多，这让乡镇干部感到很困惑。二是清理规范乡镇政府权力遵循的原则不清晰。如何清理规范乡镇政府权力，历来是公说公有理、婆说婆有理，没有清晰的可遵循的原则，直接关系到能否正确制定乡镇政府权力清单和责任清单。三是县（区）和乡镇政府权力交叉问题难解决。权力交叉历来是行政体制改革的"老大难"问题，在县乡两级尤为明显。能否合理划分县乡事权、准确界定权责归属，关系到乡镇政府权力清单和责任清单的实际运行效果。

三、解决主要问题的对策

权力清单和责任清单制度，是法治政府建设的基础性制度。要围绕转变政府职能这一核心，以法治思维和法治方式为引领，坚持"法定职责必须为、法无授权不可为"和"权责法定、权责匹配，有权必有责，用权受监督，失责必追究"，把权力关进制度的"笼子"，让权力的运行更加公开透明，从而确保人民群众各项权利。

对策一：按照职责定位和法律法规规章依据，摸清乡镇政府权力底数。要摸清乡镇政府权力底数，必须按照职责定位和法律法规规章依据。我国地方各级人大和地方各级政府组织法列出了乡镇政府7项职权，包括执行本级人大决议和上级国家行政机关决定和命令，执行本行政区域内经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内经济和教科文卫体事业，保护公私财产，维护社会秩序，保障公民人身权利、民主权利和其他权利等，不一而足。新时期乡镇政府被赋予"促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐"四项基本职能。要依法依规摸清乡镇政府权力底数，彻底清查乡镇政府（街道办事处）法定职责，合理编制乡镇政府（街道办事处）权力清单和责任清单。在乡镇政府权力清单和责任清单制度建设过程中，各地初步梳理保留的乡镇政府权力差异较大，权力事项界定不准。作为顶层设计的省编办应坚持问题导向，本着权责法定原则，主动作为，可通过系统查找相关法律法规规章，综合各地梳理乡镇政府（街道办）权力情况，在涉及乡镇政府及街道办的法律法规规章中，梳理甄别出涉及乡镇政府（街道办）权力事项的法律法规规章、条款，列举出乡镇政府（街道办）权力事项参考目录，街道办权力事项参考目录，要涵盖土地林业、环境保护、计划生育、社会保障等10余个领域，为各地结合实际确定乡镇政府（街道办）权力事项提供重要参考。权力清单的编制可分为行政审批、行政处罚、行政给付、行政强制、行政确认、行政裁决、行政规划和其他权力等多个类别。

对策二：按照权责法定、权职一致的原则，梳理规范乡镇政府权力。梳理规范乡镇政府权力，是权力清单和责任清单制度建设的重要内容。必须按照权责法定、权职一致的原则，结合乡镇工作实际，对乡镇政府现有事权进行全面梳理，依法依规确权确责，合理界定乡镇政府权力边界。对法律法规规定为乡镇政府的职权，且具有具体行政行为的"应当类"行政职责，直接影响公民、法人和其他组织权利义务的行政行为，列入乡镇政府权力清单参考目录；同时，要考虑到乡镇政府联系群众最紧密、服务基层最直接的特点，始终注重将依法行政要求和服务群众需求相结合，对法律法规未明确具体行政行为，但明确表述各级政府要制定相应细则或措施加以实施的，列入乡镇政府权力清单参考目录；对可能有具体行政行为且涉及环境保护、安全生产、宗教事务、民生保障、公众利益以及其他敏感问题的职责事项，也列入乡镇政府权力清单参考目录，由各地根据实际确定是否列入乡镇清单。比如:"接到动物疫情预警后采取相应的预防、控制措施"权力事项，根据《中华人民共和国动物防疫法》第十六条"国务院兽医主管部门和省、自治区、直辖市人民政府兽医主管部门应当根据对动物疫病发生、流行趋势的预测，及时发出动物疫情预警。地方各级人民政府接到动物疫情预警后，应当采取相应的预防、控制措施"的规定，列入乡镇政府权力清单参考目录。对不符合法律法规规定利用"红头文件"设定的权力事项、不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的权力事项、不利于便民高效服务群众和全民创新创业的权力事项，以及权力事项依据相互不一致，调整对象消失、多年不发生管理行为的权力事项等进行重点清理，合理划分县乡事权，准确界定权责归属，推动乡镇政府进一步简政放权、职能转变，确保乡镇政府核心职责履行，打通便民服务"最后一公里"。

对策三：按照分类指导方法，解决县（区）和乡镇政府权力交叉问题。坚持按照分类指导的方法合理划分县乡事权、准确界定权责归属。对法律法规规定的县乡共有权力事项，均纳入乡镇政府权力清单参考目录，由各地根据实际确定是否纳入乡镇清单；对直接面向基层和群众、量大面广、由乡镇政府行使更方便有效的事项，采取属地管理方式，列乡镇政府权力清单，不再列县级清单，并在县级清单中备注说明；对目前由县直部门承担并运行良好且交由乡镇政府行使确有困难的，列为县级清单，并在乡镇清单中备注说明。比如："乡道、村道出入口必要限高、限宽设施设置"权力事项，根据《公路安全保护条例》第三十四条"县级人民政府交通运输主管部门或者乡级人民政府可以根据保护乡道、村道的需要，在乡道、村道的出入口设置必要的限高、限宽设施，但是不得影响消防和卫生急救等应急通行需要，不得向通行车辆收费"的规定，目前已由县级交通运输主管部门行使且运行良好，建议列入县级清单，在乡镇清单中备注说明。对于县直派驻乡镇单位的行政权力，按权责法定原则，对法律法规没有明确规定由乡镇政府承担，且实际由县直派驻单位承担的权力事项，可不列入乡镇清单；对法律法规明确规定由乡镇政府承担的，即使实际由"三权在上"县直派驻单位承担的权力事项，也要列入乡镇清单。但各地要妥善处理好依法行权与现行体制的关系。比如：根据《特种设备安全监察条例》第五十九条第二款"对违法行为、严重事故隐患或者不符合能效指标的处理需要当地人民政府和有关部门的支持、配合时，特种设备安全监督管理部门应当报告当地人民政府，并通知其他有关部门"的规定，乡镇范围内的特种设备安全监管，法规没有明确由乡镇政府承担，实际工作中由县级市场监督管理局派出的市场监督管理所承担，可不列入乡镇清单，但乡镇应承担相关支持和配合的职责。

四、深化工作的建议

编制乡镇政府（街道办）权力清单和责任清单，实现乡镇政府（街道办）权力清单和责任清单全面覆盖，深化体制机制改革是一项系统工程，工作量大、涉及面广、政策性强，由于思想认识、标准规范、能力水平等等原因，在实施过程中一定会出现一些问题。要总结省、市、县（区）三级政府部门权力清单和责任清单全面覆盖过程中存在的上级放权不协同与下级难以承接的问题并存、社会组织的承接能力近期难以满足政府职能转移的需求、权力和责任均容易出现管理真空地带、权力清单与责任清单存在内容交叉概念模糊、法律法规调整后权力清单调整不够及时等问题和困难，未雨绸缪，早预见、早思考，合理编制乡镇政府（街道办）权力清单和责任清单，分别经过"三报三审三回"、广泛征求意见、相关会议研究审定（权力清单）和部门梳理、分组审核、上网公示、相关会议研究（责任清单）等环节后及时公布并有效执行。

建议一：加强顶层设计，做到自上而下统一规范。对于权力清单，建议以法律法规规章及规范性文件的制定单位为责任主体自上而下梳理和清理权力事项，做到同一部法律只能有唯一一个权力清单版本。各县（市、区）根据标准样式进行规范填写，最后汇总形成乡镇（街道）权力清单，实现全省相对统一，避免同一部法律因县（市、区）不同、乡镇不同、个人理解不同而产生不同版本的权力清单。对于责任清单，由于没有"条款项"等具体依据，自然难以做到规范统一。因此，建议由省级层面进一步研究调整责任清单的梳理口径和公布形式，特别是县（市、区）和乡镇的职责边界。

建议二：县（市、区）下放权力要注重实效。要采取切实有效措施，解决放权中存在的"放内不放外"、"放虚不放实"、"放明不放暗"、"放责不放权"等问题，做到真放、实放、完整地放、联动地放。同时，要常态化开展对乡镇（街道）的技术指导和业务培训，举办业务培训班，认真学习相关业务知识，并采取案例讲解等形式帮助工作人员熟悉业务，统一标准和要求，确保承接主体能够接得住、接得牢、办得好。

建议三：抓紧制定鼓励社会组织发展的法律法规和配套政策。建议国家或省级层面抓紧制定相关法律法规和配套政策，为社会组织承接乡镇政府职能提供法律依据、政策支持和动力保障。如加快制定出台有关培育社会组织的扶持政策、对社会组织进行监管的制度和措施等等。

建议四：建立健全权力清单和责任清单的动态调整机制。研究制订部门行政权力管理办法，建立省、市、县（市、区）、乡镇（街道）四级联动的权力清单和责任清单动态调整机制和法定工作程序，根据法律法规、部门职责变化，以及国家简政放权推进情况，及时调整更新事项内容，确保清单的权威性和时效性。同时，贯彻"民意导向、问题导向"理念，通过各类诉求渠道全面搜集社情民意，及时把握公众心态，主动适应公众思维方式和行为方式的变化，针对公众反映突出的推诿扯皮、"踢皮球"等现象进行重点研究并及时调整完善。

建议五：将责任清单成果转化为乡镇政府（街道办事处）自身管理的制度和办法。去年我省已经推出了以"四张清单一张网"为抓手的"浙版"简政放权，进一步向乡镇（街道）下放经济社会管理权限，调整完善财政专项转移支付制度，不断强化乡镇（街道）对事权下放的承接能力。今年乡镇（街道）责任清单公布后为建立科学合理、切实可行的绩效考评指标体系打下了基础，提供了定性和定量相结合的考核依据。我们认为，在我省推行乡镇（街道）绩效管理的时机相对其他省市更为成熟，建议抓紧部署乡镇（街道）绩效评估试点，把责任清单改革成果转化为乡镇（街道）自身管理的制度和办法，着力推进服务型乡镇（街道）建设。

建议六：加大宣传力度，营造良好氛围。权力清单和责任清单是一项全新的政府管理制度创新，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子，直接涉及到行政相对人和广大公民的切身利益，关系到乡镇（街道）转变职能、依法行政等执政理念的转变，必须加大宣传力度，一方面提升广大公职人员按照清单要求正确行使行政权力的能力和水平，自觉接受社会监督；另一方面提高全社会对清单的认识程度，推动广大社会公众广泛参与对行政权力运行的监督，提高制度执行效果。