市属国资国企三年发展战略规划
〔…〕市属国资国企三年发展战略规划（2019-2021）
〔…〕市属国资国企
三年发展战略规划
（2019-2021年）
（送审意见稿）
总体思路 ：集中管理夯实基础 完善机制稳步前行使命宗旨 ：整合资源培育产业 创造价值服务城市愿景目标 ：一年打基础 两年步正轨 三年出成效实施途径 ：振作精神改革开路谋篇布局扎实有效
目 录
前 言 3
1、〔…〕市国资国企改革历程回顾 3
2、规划编制工作方法及总体思路 6
3、发展规划遵循的原则 8
一、〔…〕市属国资国企改革发展现状 10
1、改革发展初见成效 10
2、存在的问题与不足 11
二.经济、政治、社会、产业分析 13
1、经济形势分析 13
2、政治形势分析 19
3、社会分析 21
4、产业业态和模式分析 24
三、〔…〕市属国资国企发展战略定位 40
1、优势和劣势、机遇和挑战分析（SWOT分析） 42
2、使命宗旨 48
3、愿景目标 50
四、实施途径与措施 58
1、总体工作要点 58
2、关于产业板块的培育打造 69
附 件 79
1、市属国有全资、控股、参股企业名单 79
2、市级国资有投资的僵尸企业名单 81
3、12家骨干企业调研情况 83
4、SWOT战略定位矩阵 111
5、SWOT战略开发矩阵 112
6、财务规划指标测算说明 113
参考文献资料目录 115
1、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 115
2、中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》 115
3、《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》 115
4、中共广东省委、广东省人民政府《关于深化国有企业改革的实施意见》 115
5、《中共〔…〕市委关于深入学习贯彻落实习近平总书记重要讲话精神切实践行"四个走在全国前列"重要要求加快建设沿海经济带靓丽明珠的决定》 115
6、《〔…〕市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》 115
7、广东省国资委《以管资本为主推进职能转变方案的通知》 115
8、广东省发改委《海陆丰革命老区振兴发展计划》 115
9、《〔…〕市政府常务会议纪要》2018年第23期 115
10、〔…〕市国资委《〔…〕市投资控股有限责任公司组建方案》 115
前 言
1、〔…〕市国资国企改革历程回顾
上世纪九十年代以前，〔…〕市本级国有资产的所有权和经营权并未分开，市属国企按行业分别由市经贸、交通、财政、劳动等职能部门管理。九十年代末〔…〕市国有资产管理局成立后一直作为〔…〕市财政局的二级机构，2007年2月〔…〕市国有资产监督管理委员会（简称市国资委）成立，市本级国有资产监督管理职能才从市财政局、经信局、人社局等职能部门分离出来。由于机制体制等原因，彼时近百家市属国有全资、控股、参股企业在激烈的市场竞争中普遍经营不善，多数企业出现亏损，部分企业运转困难，少数企业资不抵债。有鉴于此，市国资委等有关部门通过企业改制、股份减持等方式，实现国有资本陆续从经营不善的企业退出。2018年底正常经营的市属国有全资、控股、参股企业共42家（详见附件1），77家僵尸企业（详见附件2）的出清重组工作正在有条不紊推进。2017年末市属国有全资、控股12家骨干企业总资产88.25
亿元，净资产46.76亿元，年营业收入1.74亿元，年净利
润-0.05亿元（详见表5）。
为深入贯彻落实党中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》和省委省政府《关于深化国有企业改革的实施意见》精神，推动〔…〕市属国有企业全面深化改革、做优做强做大，充分发挥国有经济主导作用，增强国有经济的活力、控制力和影响力，2016年9月，经〔…〕市政府批准，市国资委整合〔…〕市金叶发展公司、〔…〕市建
城投资有限公司、〔…〕市振兴投资有限公司、〔…〕市红草产业园区投资开发有限公司、〔…〕市南告水电有限责任公司和〔…〕市友谊宾馆有限公司等6家国有企业，形成以金
叶公司为母公司、其他5家国有企业为子公司的资本架
构，初步实现了主要市属国有企业的优化重组。2017年11月，金叶公司成功发行了〔…〕市市属首笔企业债"17〔…〕发展债"（金额11亿元、还款期限7年，简称金叶债），获得金融市场认可。尽管完成了首次企业债发行，但是金叶公司对建城公司等子公司的管理架构、管理机制并未建立健全，人员、投资运营、财务等各项日常管理亦无实质性开展，而且以金叶公司的现行组织架构和人员状况，难以承担包括企业债券资金运用、偿还等市级国有资本投资运营等任务。为健全市属国有资本运营机制、提高国有资本运营能力、优化国有资本布局、助推〔…〕市经济高质量发展，2018年4月，经〔…〕市政府常务会议研究同意，市国资委印发了《〔…〕市投资控股有限责任公司组建方案》。根据方案，〔…〕市投资控股有限公司（简称投控公司）由金叶公司更名、改制、升格而成，将承担市属国有资本投资和运营、股权管理、市场融资、企业债券管理和国有企业的改革重组等功能，成为市属最重要的投融资平台、国有资产管理平台和国有资本运作平台。市国资委聘请国内著名会计师事务所立信会计师事务所（特殊普通合伙）为金叶公司改制、市国资委和投控公司的制度建设及市属国资国企未来三年（2019-2021年）发展战略规划的编制提供咨询服务。
早在2007年，为了改善〔…〕市营商环境和城市形象并
为城市基础设施建设筹集资金，市国资委出资成立了〔…〕
市建城投资有限公司（简称建城公司），该公司与〔…〕市国有资产经营管理中心（简称国资中心）实行一套人马两块牌子的模式。建城公司代表市级国有股持有厦深铁路公司、深汕投控公司、红海湾发电公司等8家企业的股份。此举实际上是〔…〕市设立国有投资控股公司的初步尝试。
投控公司的组建，标志着〔…〕市国资国企改革掀开新的一页，既是建立健全市属国有资本运营机制，提高国有资本运营能力，优化国有资本布局，提高国有资本配置和运行效率，助推全市经济高质量发展的长远战略要求，也是将金叶公司作为发债企业应该建立健全的内部管理机制做实做好，同时还为理顺因历史原因形成的金叶公司、国资中心、建城公司、红草公司、振兴公司等市属国企之间产权关系创造了有利条件。
图1 〔…〕市国资国企改革历程
2、规划编制工作方法及总体思路
（1）规划编制的工作方法
吃透意图，研究学习。听取〔…〕市政府领导对规划编制的指示意见、〔…〕市国资委领导和业务科室负责人对规划编制的总体思路及相关要求，收集、学习、研读中央、省、市有关文件资料。
拟订计划，妥善安排。拟订工作计划草稿和调研提纲等，通过项目组内部充分讨论，经与市国资委和企业领导人沟通商量补充完善后实施。
企业调研，收集情况。先后到市属12家正常经营的骨干国有企业现场考察调研、座谈讨论、收集资料，深入了解〔…〕市属国有企业的情况（见附件3）。
汇总讨论，撰写规划。在对归集的各种资料情况数据进行汇总、整理、加工、讨论的基础上拟订规划框架、撰写初稿。初稿通过项目组内多次讨论修改后形成征求意见稿交市国资委初审并收集反馈意见，经过此般在项目组内、项目组与市国资委之间反复修改完善，最终形成发展规划正式文本。
（2）规划的总体思路
根据习近平总书记视察广东重要讲话精神、《中共汕尾市委关于深入学习贯彻落实习近平总书记重要讲话精神切实践行"四个走在全国前列"重要要求加快建设沿海经济带靓丽明珠的决定》《〔…〕市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（简称〔…〕市十三五规划）以及〔…〕市委市政府对投控公司的职能定位、发展目标，结合〔…〕市国资国企管理较分散、实力较弱的现状，借鉴先进地区
的经验做法，特别是对标深圳，将〔…〕市属国资国企三年发展的总体思路归纳为四句话。即：集中管理，夯实基础，完善机制，稳步前行。
集中管理：一是改变部分市属国有全资、控股企业及参股企业的国有股份由行业主管部门分散管理的现状，加快将非国资监管的市本级国有企业和经营性资产划归市国资委统一管理。二是市国资委对国有企业的监管应以管资本为主，在确保国有资产保值增值基础上充分放权，保障企业董事会对重大决策、选人用人、薪酬分配等的权力和经理层的经营自主权，激发企业活力。三是加大国资监管力度，提高国资监管效能。
夯实基础：一是强化制度建设和实施，建立健全规范
有效的国资监管制度和国企内部管理制度，做好完善公司治理和企业日常管理的基础工作，彻底改变制度空缺、不全或有章不循、管理失序的现状。二是拓展业务空间，做大业务规模，稳步增强盈利能力，逐步实现扭亏增盈，为后续发展奠定物力财力。三是理顺市国资委与投控公司等市属国企、市属国企与其子公司的管理秩序，确认和理顺市属国企负责人身份，健全企业负责人选拔任用和日常管理制度。
完善机制：一是健全企业法人治理架构，建立健全风
险防控机制和激励约束机制，推行绩效考核，鼓励奖励先进，处罚鞭策落后，培育积极向上的企业文化，彻底治理慵懒懈怠不思进取的不良风气，消化理顺历史遗留问题。二是持续推动企业法人治理架构有效运作，持续提升管理团队运营水平，持续提高风险管理效能，持续增强队伍凝聚力、向心力、执行力、创造力，有效激发国企队伍活
力。
稳步前行：一是将优质的市属经营性资产全部注入国
有企业，做强做优做大国有资本；把基础设施投资建设、国有资产运营管理以及民生等基本公共服务相关项目优先交予市属国有企业承接，支持市属国企拓展业务，做实做大做强。二是通过2019-2021年三个年度的持续运作，逐步形成以投控公司为主体、若干个国有企业具备较强掌控力的业务板块，实现国企经营整体效益和可持续发展能力持续提高，初步达到"模块化组合，专业化经营，集约化发展"效果，为后续发展夯实基础。
图2 〔…〕市属国资国企三年发展战略规划的总体思路
3、发展规划遵循的原则
（1）求实创新的原则
发展规划的编制应当从〔…〕市经济欠发达、国资国企实力不强这一基本情况出发，不应盲目追求"高大上"，也不能搞花架子，务求切实可行。而要在不长时间有明显起色，又不能因循守旧依然故我，必须以改革引领，坚持
新发展理念，走创新驱动之路。
（2）目标导向的原则
有明确的目标才有努力方向和考核依据。规划中应力求建立若干简洁明了的量化指标和对重大工作任务的明确要求，以提高考核的操作性，使规划落到实处。企业以目标为导向一步一个脚印地实现自身的发展愿景。
（3）盘活资源的原则
〔…〕市属国资国企账面反映的数据即经营性国有资产规模较小，但未并表的资产，以及账面无法反映的自然资源、社会资源、政治资源十分丰富，市属国企拥有的土地、资质、政策等资源性国有资产相当可观。如何盘活各种资源，特别是土地和其他自然资源，使资源渐次转化为资产、资本、资金，持续做大国有资本、国有资产规模，优化结构，提高经营效益，是摆在〔…〕国资委等有关方面面前的重大课题。
（4）双轮驱动的原则
发展是第一要务，在经济相对落后的〔…〕尤其如此。〔…〕国有经济发展滞后的重要原因是体制机制活力不足，故改革的任务十分紧迫。改革与发展两个轮子，以改革促进发展，以发展成果体现改革质量、保障改革持续进行，二者相辅相成。发展规划的实现路径和保障是全方位的，厉行改革创新是其中不可或缺的重要环节乃至第一推动力。只有始终坚持改革不止步，〔…〕国资国企才能永葆发展活力。
一、〔…〕市属国资国企改革发展现状
1、改革发展初见成效
近年来，在〔…〕市委、市政府的领导下，围绕"做强做优做大国有资本、落实国有资产保值增值责任"的工作目标，市属国资监管部门强化责任担当，相关单位有力协同，国企积极配合，市属国资国企的管理、改革、发展、维稳等各项工作初见成效。一是融资实现突破。以金叶公司为主体，整合建城、振兴、南告、友谊宾馆等优质市属国企在上海证券市场首次成功发行企业债券，获得了市场认可。二是推进投控平台组建。在金叶公司基础上升格组建投控公司的方案获得市政府常务会议审议通过并付诸实施。投控公司作为〔…〕市最大的投融资、国有资产管理和国有资本运作综合性平台，目前正在加紧筹建中，计划在近期挂牌成立。三是业务拓展有成效。振兴公司、红草公司加快工程进度，全力助推中央商务区和红草高新区基础设施建设。其中，〔…〕火车站站前广场及周边配套道路等市政工程、市区站前城市道路工程已经通过竣工验收，汕尾火车站片区基础设施建设及土地整治一期、二期工程、市区站前路园林绿化景观带工程等3个工程项目正在抓紧推进。金叶公司与深圳水务集团合作组建〔…〕水务公司，快速完成了1.5万吨/天扩能工程，及时保障市区民用高峰
供水和红草园区工业用水；加快建设赤沙水厂一期10万吨
/天工程，提高供水保障能力。与省建鑫集团合作组建建鑫公司，成功摘得LC-AB-d单元一号地块，成为全省首个
"租赁用房+限价房"项目。四是稳步卸包袱。有序推进市属特困企业、"僵尸"企业改制、出清及职工安置工作，逐步解决国企历史遗留问题，助推全市维稳工作。五是国资监管明显加强。参照深圳等先进地区经验做法，市国资委建立修订了一批国资监管制度，督促监管企业参照完善管理制度。
2、存在的问题与不足
（1）从整体看，〔…〕市属国企资产总量小，正常经营户数少，大部分国企长期经营困难或濒临停产倒闭，发展不充分不平衡问题较为突出，在全市经济总量中所占份额甚小，在社会经济发展中未能充分发挥应有作用，与先进地区国企的差距较大。
①规模小、效益低。单户市属国企的资产规模、营业收入较小，多数企业盈利水平较低甚至亏损。截至2017年
末，在产的市属国有全资、控股一级企业仅13家，总资产
88.25亿元，净资产46.76亿元，年营业收入1.74亿元，年净利润负523万元。另有资不抵债、生产经营长期停滞甚至关停的"僵尸"企业77家，待安置职工两千余人。
②改革发展滞后，法人治理架构不健全。绝大部分市属国企至今尚未完成真正意义的公司制改造，尚未建立有效的现代化法人企业治理架构及健全的经营管理制度。一些企业只配备一两名负责人，一些企业按照或参照事业单位管理，没有设定经营任务和考核指标，没有实行绩效考核。
③布局不合理，局限性突出。市属国企所属行业仅限于城市基础设施建设、电力生产、供水、物业管理等少数
传统行业，行业跨度窄、产业链条短、技术含量低、投资项目少，对基本公共服务领域掌控力较弱。例如,城市燃气供应、垃圾处理等亟需市属国企参与甚至控制的行业至今仍然缺位，港务、盐务停滞，粮食、涉水产业链亟待延伸，物业管理规模小、市场份额低，安保业务面临民营企业有力竞争。组建投控平台这项工作也滞后，国内省内许多先进城市运用投控平台支持城市建设发展、壮大公有制经济的成功经验有待在〔…〕落地。
④业务拓展和队伍建设存在"短板"。大多数市属国
企主要依靠存量的股权投资和物业收益维持日常经营，基本不涉及实质性的经营管理和增量业务拓展。一些企业长期没有新增业务，队伍中守成守旧思想和"等靠要"思想浓厚，精神面貌欠佳，创新意识、开拓精神不足，人才结构和综合素质层次较低，缺乏合格管理人才、专业人才。
⑤监管分散，国有资产集约化管理运营程度低。港务局、盐务局既是事业单位又负责管理大量国有资产和职工。粮食集团也在市国资委监管之外。市属的广告位、停车位、闲置办公楼、贸易市场及其他经营性资产没有统一纳入集约化运营管理，一些可以挖潜利用的市属国有资产长期闲置，应有的资产流转、价格发现以及资本功能受到影响。
（2）本次实地调研的12家骨干企业的情况颇具代表
性：行业跨度小，缺少高新技术产业和现代服务业。基本处于自兴自衰状态。单户企业业务单一资产规模、营业收入较小，盈利水平较低，主要靠投资分红维持日常开支。一些企业存在棘手的历史遗留问题、业务因此萎缩甚至停摆，公司制改造进展缓慢，个别企业名义上完成公司制改
造，实质仍沿袭原国营企业的习惯，政企不分现象较为突出。多数企业未建立起最基本的规章制度和内部绩效考核，只有粮食集团一家实施内部绩效管理。不少企业领导和员工的精神面貌欠佳，不思发展，较少琢磨改革创新，守成思想、"等靠要"思想、"多一事不如少一事"的思想较为浓厚（详见附件3）。
二.经济、政治、社会、产业分析
1、经济形势分析
2018年全球经济遇到的风险和困难逐步增多，主要经济体增长放缓、通胀上升，紧缩货币政策周期开启。全球贸易保护主义抬头特别是美国频繁对中国、欧盟等国家和地区发起贸易争端，扰乱了正常的国际贸易秩序，使得地区间的贸易摩擦升级，干扰了全球经济的复苏态势，不利于经济形势和金融市场的稳定。欧洲经济复苏动能减缓，中东地区政治形势动荡阻碍经济发展，新兴市场经济体，特别是外部融资较多，外汇储备脆弱的经济体上半年波动较大，风险集聚较多。整体来看，2018年上半年全球经济形势较2017年有所弱化，我国面临的外部环境不利因素增多，经济下行可能性加大，不确定性风险增强。
2018年上半年国内生产总值同比增长6.8%，连续12
个季度稳定在6.7%-6.9%的区间。居民消费价格涨势温和，前7个月，居民消费价格同比上涨2%。就业基本稳定，7月份全国城镇调查失业率为5.1%。国际收支基本平衡。前7个月规模以上工业增加值同比增长6.6%，其中高技术制造业和装备制造业增加值分别增长11.6%、9%，战略
性新兴产业增加值增长9%，明显快于整体工业。产业结构优化升级，新动能快速成长。需求结构继续改善，居民消费升级态势明显。上半年消费对经济增长的贡献率达到78.5%，比上年同期提高了14.2个百分点，消费对经济贡献率达到历史新高。中国经济增长已从依赖于有形资产转向依靠无形资产，产业结构不断在优化升级，越来越认识到技术进步，特别是人力资本以及社会资本的重要性。2018年12月19日至21日在北京召开的中央经济工作会议
重在分析当前经济形势，部署2019年经济工作重点。本次
中央经济工作会议对经济形势的描述要比以往更加严峻，提到"经济运行稳中有变、变中有忧，外部环境复杂严峻，经济面临下行压力"。会议并未回避经济指标回落，消费疲软、工业生产刷新全年新低、投资低位徘徊、外贸数据大幅回落的现实。会议再度提及加快经济体制改革，重点着墨是加快国资国企改革，重提坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则，以及营造法治化制度环境。〔…〕市国资国企应紧随时代发展步伐，把经济增长立足于无形资产的开发将会为〔…〕市经济增长带来可期待前景。虽然中美经贸摩擦对中国国内经济产生了一定影响，美国要对数千亿美元的中国输美商品加征高额关税可能对我们的工业生产、就业、外贸、物价产生一些直接的影响，也可能会对市场预期和供应链调整带来一些间接的影响。消费对国内经济增长起主导作用，中国完全有能力通过国内市场的开拓，通过扩大国内消费，通过稳定国内投资，消化外贸出口受到的影响。中国经济迈向高质量发展阶段，国际贸易能起的作用将逐步缩小，反而是国内的改革创新起到更为重要的作用，〔…〕市国资国企跟随国内经济发展的大潮
流，改革创新、扩大国内消费，产业结构优化升级，推动企业发展，拉动经济增长。
广东省2018年的经济形势保持平稳增长、稳中向好的发展态势。加快促进区域城乡协调发展，经济结构调整取得明显成效，经济实力迈上新台阶，经济发展的稳定性、协调性和可持续性增强。加快广东与粤港澳大湾区的深度融合发展，深入推进珠三角优化发展，加快珠三角高端信息产业、高端装备制造业等新产业新动能的发展壮大，大力促进珠三角率先构建现代化经济体系，提升珠三角城市群辐射带动能力。广东省积极建设"粤港澳大湾区"、"一核一带一区"及"一带一路"等项目，扩大对内投资及区域协调发展同时，进一步提高对外开放水平。2018年广东省认真贯彻落实中央宏观调控政策，全力做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期各项工作，全省经济保持平稳健康发展。高标准推进粤港澳大湾区建设，自贸试验区体制机制创新取得重大进展，开放合作水平进一步提升。深入实施创新驱动发展战略，科技创新强省建设扎实推进，新旧动能加快转换。狠抓基础设施建设，"一核一带一区"发展格局加快推进，对口支援交流合作取得新进展。省级全额负担原中央苏区、海陆丰革命老区困难县境内省管高速公路、国铁干线项目资本金。深化产业共建和对口帮扶，省产业转移园规模以上工业增加值增长7.7%。2019年广东省经济社会发展的主要预期目标是：地区生产总值增长6-6.5%，突破10万亿元大关；举全省之力推进粤港澳大湾区建设，在更高水平上扩大开放。深化"放管服"改革。大力推动"数字政府"建设。深化国资国企改革。深汕特别合作区体制机制调整为深圳
主导、成为深圳市第10＋1区以后，必然呈现大干快上高速发展的新格局，这对〔…〕经济发展必将产生巨大的溢出作用。《海陆丰革命老区振兴发展规划》的实施，也将直接为〔…〕市经济发展注入强大力量。〔…〕市委关于《加快建设沿海经济带靓丽明珠的决定》，对〔…〕市经济社会发展作了新的全面部署。
2018年〔…〕全市实现地区生产总值920.32亿元，同比增长8.0%，增幅与珠海并列全省第一位。其中第一、二、三产业增加值分别为134.03亿元、406.58亿元、379.71亿元，同比增长为5.1%、10.3%和6.4%。与上年相比，第二产业增速提高2.1个百分点，第一、三产业分别回落0.5个和2.3个百分点。三次产业结构从上年同期的14.6:45.1:40.3调整为14.6:44.2:41.2，产业结构不断优
化。人均地区生产总值首次超过3万元，达到30825元，
按可比口径计算，增长7.5%。
表1〔…〕市2018年主要经济指标对比情况表
指标
2018年累计增速
（%）
上年同期
累计增速（%）
与上年同期累计增速变化幅度（%）
地区生产总值
8.0
8.1
-0.1
其中：第一产业
5.1
5.6
-0.5
第二产业
10.3
8.2
2.1
第三产业
6.4
8.7
-2.3
规模以上工业增加值
11.8
11.4
0.4
固定资产投资
16.6
17.0
-0.4
社会消费品零售总额
9.7
8.0
1.7
进出口总额
-10.7
-6.7
-4.0
其中：出口
-0.5
-4.2
3.7
进口
-18.8
-8.7
-10.1
全社会用电量
5.7
9.1
-3.4
工业用电量
7.5
10.1
-2.6
货运量
5.8
8.2
-2.4
金融机构本外币存款余额
12.4
12.4
0.0
金融机构本外币贷款余额
4.3
15.6
-11.3
地方一般公共预算收入
15.0
23.9
-8.9
其中：税收收入
19.7
23.6
-3.9
地方一般公共预算支出
13.2
7.7
5.5
（数据来源：〔…〕市统计局：2018年〔…〕经济运行情况分析）
从表1主要经济指标对比情况看，〔…〕市地区生产总
值同比增速继续保持较快增长。2018年6月26日〔…〕市委通过的《加快建设沿海经济带靓丽明珠的决定》，进一步提出在〔…〕构建推动经济高质量发展的体制机制、加快构建现代化经济体系、形成全面开放新格局，牢牢把握〔…〕在全省"一核一带一区"区域发展新格局中的新定位，紧紧抓住全省打造世界级沿海经济带的发展机遇，主动承接珠三角核心区辐射带动，大力发展海岸经济，打牢发展基础，强化产业支撑，切实把〔…〕打造成为珠三角辐射粤东的战略支点、珠三角高端产业联动发展转移的主承接区。
尽管〔…〕市多项经济指标的增速位居全省前列，但基
础薄弱、基数较低，2018年人均GdP仅为30825元，约为
全省的1/3，按2017年统计数据，人均GdP距离同为革命老区的陕西延安、福建龙岩、广西百色还有很大差距。前已述及，市属国企大多处于传统产业，近年对对全市经济发展贡献甚小。《〔…〕市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》以及〔…〕市委市政府关于组建〔…〕市投控公司的决定，正是应对挑战、奋起直追的重要布局。
表2 2017年广东省各市GdP总量和人均GdP情况统计表
排名
城市
GdP（亿元）
人均GdP（元）
人均排名
1
深圳
22,438.39
183,645.00
1
2
广州
21,503.15
153,118.00
2
3
佛山
9,549.60
127,964.00
4
4
东莞
7,582.12
91,778.00
6
5
惠州
3,820.58
80,222.00
7
6
中山
3,540.31
106,821.00
5
7
茂名
2,924.21
47,756.00
11
8
湛江
2,824.03
38,829.00
16
9
江门
2,609.25
59,204.00
8
10
珠海
2,564.73
153,091.00
3
11
汕头
2,350.76
42,134.00
13
12
肇庆
2,200.61
53,876.00
10[!--empirenews.page--]
13
揭阳
2,151.43
35,304.00
17
14
清远
1,500.90
39,025.00
15
15
阳江
1,408.63
55,712.00
9
16
韶关
1,338.00
45,262.00
12
17
梅州
1,125.82
25,817.00
21
18
潮州
1,075.00
40,592.00
14
19
河源
952.12
30,903.00
19
20
〔…〕
855.37
28,169.00
20
21
云浮
840.03
33,861.00
18
广东省
89,879.23
81,716.00
（注：数据来源：中商产业研究院）
2、政治形势分析
国家部署"四个全面"战略。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了治国理政"四个全面"战略，以全面建成小康社会为目标、以全面深化改革作为动力、以全面依法治国为保障、以全面从严治党为保证，统领我国新时期经济与社会发展。投控公司未来发展需要按照国家"四个全面"战略部署和〔…〕城市发展任务要求，以改革创新固本培基、以转型发展提质增效、以依法治企规范经营，以及发挥党组织政治核心作用确保企业组织安全和改革发展推动力与引领力。
2018年3月7日习近平总书记在参加十三届全国人大
一次会议广东代表团审议时深刻指出广东在我国改革开放和社会主义现代化建设大局中的重要地位作用，对广东提出了在构建推动经济高质量发展的体制机制上走在全国前列、在建设现代化经济体系上走在全国前列、在形成全国开放新格局上全国前列和在营造共建共治共享社会治理格局上走在全国前列等"四个走在全国前列"的重要要求。2018年10月22至25日，习近平总书记到广东调研考察发表重要讲话，充分肯定广东工作，对广东提出了深化改革开放、推动高质量发展、提高发展平衡性和协调性、加强党的领导和党的建设等重要指示要求。
习近平总书记对广东工作提出的系列重要指示重要要求，给〔…〕市新一轮发展带来了新的机遇和各项利好，汕尾将全面融入粤港澳大湾区和省沿海经济带建设，国家和省对革命老区的扶持政策，省粤东西北振兴发展战略以及深圳对口帮扶〔…〕和东进发展战略，全力打造深莞惠+汕尾、河源"3+2"经济圈，〔…〕营商环境将得以改善，加快振兴发展的动力不断聚集，有利于推动经济快速发展。
粤港澳大湾区的建设与沿海经济带靓丽明珠的目标。
广东省举全省之力、全域参与粤港澳大湾区建设，加快构建"一核一带一区"区域发展格局，要求〔…〕主动承接珠三角核心区辐射带动作用，大力发展海洋经济，打牢发展基础，强化产业支撑，切实把〔…〕打造成珠三角高端产业联动发展转移的主承接区，加快建设沿海经济带靓丽明珠。
深化国有企业改革。十八大以来，国务院国资委认真贯彻落实党中央、国务院关于深化国有企业改革的决策部署，准确把握国有资产监管机构的出资人代表职责定位，坚定不移地深化国有企业改革，探索完善国有资产监管体制机制，积极推进国有企业结构调整、创新发展，为实现国有资产保值增值、防止国有资产流失、发展壮大国有经济作出了积极贡献。但与此同时，国有资产监督机制尚不健全，国有资产监管中越位、缺位、错位问题依然存在，亟需加快调整优化监管职能和方式，推进国有资产监管机构职能转变，进一步提高国有资本运营和配置效率。
2018年10月9日召开的国企改革座谈会要求全国国企
以"伤其十指不如断其一指"的思路，扎实推进国企改革，大胆务实向前走。并以"完善自理、强化激励、突出
主业、提高效率"十六字作为国企改革方针。会上还提出以下几个观点：首先要突出抓好中国特色现代国有企业制度，有效划分各治理主体的权责边界，并保障经理层的自主经营权；第二要突出抓好混合所有制改革，增强企业内部约束与激励，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展；第三要突出抓好市场化经营机制，按照"市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出"的原则，充分调动各层级干部职工的积极性，推动国有企业改革的大步前进；最后要多措并举降杠杆减负债，坚决化解各类金融风险。根据以上观点的提出，可以看出国企改革或将面临重大突破。
十九大指出，国有资本做强做优做大的任务，资本的拥有者与管理者都有责任。在〔…〕，市政府有责任，市国资委有责任，投资运营公司也有责任。同时风险要把控到位，以防国有资产流失。马兴瑞省长多次强调在粤港澳大湾区建设中国有企业必须发挥重大作用。
3、社会分析
（1）人口结构情况
〔…〕市统计局公布的2017年〔…〕市国民经济和社会发
展统计公报中显示，〔…〕市2017年末全市常住人口305.33
万人，其中不含深汕特别合作区的常住人口297.76万人；
户籍人口362.82万人，其中不含深汕特别合作区的户籍人
口355.12万人。全省人口排名位于第十三名，处于中游水
平。人口规模不大，外流人口较多。另据2017年〔…〕市国
民经济和社会发展统计公报显示，〔…〕市2017年全年城镇
新增就业48634人，年末城镇登记失业人员13196人，城
镇登记失业率为2.38%，比上年末上升0.01个百分点。组织农村劳动力培训31600人，转移就业人数27826人，农村劳动力转移就业率80.69%。劳动力培训工作开展，就业人数增长，为社会发展提供一定劳动力资源。
根据〔…〕市统计局公布的第六次人口普查数据显示，2010年全市常住人口293万人，8年间共增加12.33万人次，增长4.2%；相比2010年人口增长率19.67%，下降了15.47%，人口增长速度大幅放缓。2010年人口受教育程度，常住人口中具有受大学教育人口仅6.36万人，占总人口比例2.08%。人口教育水平不高，高学历、高素质、关键核心人才缺乏，人口规模小，失业人口不在少数，很多人无事做，很多事无人做的人口结构状况给市属国资国企采用市场人才选聘机制带来一定挑战，招贤纳士的难度进一步提高。〔…〕市缺乏高等院校、科研机构及研发人员的现状在一定程度上阻碍经济发展。培养大批中高端人才，开发人力资源是推动经济高质量稳定发展必由之路。
（2）城市公共服务
截至2018年〔…〕市公路通车里程仅为5428.3公里，
其中等级公路为5270.3公里，全省排名第17位，而且以
低等级公路居多。高速公路、一级公路分别为209.2公里和318.8公里，分别占总里程的3.8%和5.9%，全省排名第12位、第15位，均低于全省平均水平。全市公路密度为
111.57公里/百平方公里，全省排名第14位，也低于全省平均水平，而且道路布局多为东西向区域性交通，缺乏南北向铁路和高速公路，没有机场，铁路、水路、高速公路、城际线、港口等综合交通体系与粤港澳大湾区的联系不足。除了交通，能源、水利、环保以及重大基础设施、
重点产业项目、民生保障项目建设也不够完善，景区周边配套设施不够齐全，没有市级文化馆、博物馆、档案馆，公共设施、公共服务整体处于落后水平。
针对目前城市基础建设落后状况，市政府2018年计划
完成〔…〕市交通基础设施建设投资30.34亿元，其中高速
公路计划完成8.66亿元，国、省道及地方公路计划完成
18.52亿元，公路养护工程计划完成2.02亿元，港口建设计划完成1.14亿元。〔…〕市不断推进全市交通基础设施发展与完善，规范交通机制，为〔…〕市经济发展提供良好的营商环境。另外据2018年9月12日中国新闻网报道《海陆丰革命老区振兴发展规划》（以下简称《规划》）近日已获广东省批复同意正式印发。根据《规划》，广东海陆丰革命老区振兴发展将享受一揽子59项具体政策；近期还将推进共76项重大项目，总投资近8000亿元。其中，交通基础设施项目24个，总投资约2900亿元；能源基础设施项目10个，总投资约1600亿元；水利基础设施项目5个，总投资约30亿元；环保基础设施项目2个，总投资约18亿元；重大平台基础设施项目7个，总投资约440亿元；重点产业项目20个，总投资约2800亿元；民生保障项目8个，总投资约71亿元。《规划》提出对纳入规划范围的海丰县、陆丰市、陆河县、〔…〕城区、紫金县、惠来县、揭西县、普宁市、潮阳区、潮南区、惠东县11个困难县（市、区），从2018年起，每年每县（市、区）安排省级专项财力补助资金3000万元；11个困难县（市、区）境内省管高速公路、国铁干线项目（不含疏港铁路）资本金由省级全额承担。投控公司及其下属子公司振兴公司、红草公司及建城公司可以利用良好政企关系承接相应建设项
目，在加快经济建设中发挥重要作用。4、产业业态和模式分析
（1）城市运营
房地产开发到了一定程度，仅仅做楼盘很难保证开发的顺利进行。中国房地产20多年来的发展使得房地产商已经完成原始的基本积累，城镇化发展又进入了一个以城市新城区开发建设推动城市群发展的历史时期，需要城市开发商由以往的仅仅开发地产、建商住楼为主向建设城市综合体转型，向城市运营转型。城市运营包括两层含义：就是政府和企业在充分认识城市资源基础上，运用政策、市场和法律的手段对城市资源进行整合、优化、创新而取得城市资源的增值和城市发展最大化的过程。对于城市来说，城市资源不仅有土地山川、物产建筑等自然资源，还包含涉及历史文化、社会习俗等人文资源。增强一个城市综合竞争能力，就是既有效增加城市的物质财富，又增加城市的精神内涵。通过城市运营，把城市的自然资源和精神资源有效推向市场，使城市的综合竞争力得到提高，城市居民生活质量和幸福感得到提升，这是城市运营问题的关键，也是城市运营的终极目标。
城镇化发展为我国经济拉动内需、产业结构调整、转
变发展方式和百姓生活水准的提高贡献巨大。但伴随着城市化发展，中国许多城市也面临着土地减少，城市发展受到约束的困境。一些城市出现两种问题并存的局面：一方面，城市公共产品短缺，社会管理滞后。另一方面，地方政府在推进城市化的过程中资源集中用于城市建设，忽视产业发展，造成城市产业"空心化"，从而出现城市人气
低迷、消费疲软、就业机会不足的问题。如何在提高城镇化水平、推动经济社会快速发展的同时，规避"城市病"，解决城市建设资金不足、政府提供的社会公共服务不能满足城市居民的需求等问题，已经成为横亘在我国城市发展面前的一道难题。"城市运营"的概念由此应运而生且重要性日益凸显。
城市运营有经济效益、社会效益、环境效益。在经济效益方面，城市运营项目运作流程因跨越"土地一级开发"、"二级房地产开发"和"三级产业联动"的整个生命周期，在各个环节上均能给予政府部门较大支持，因此亦能获得普通开发商无法企及的诸多优惠。如：整片园区的规模化开发、一级环节土地整理的利润分成、二级开发环节的土地价格优惠等。凭借与政府间的良好关系，不仅可以享受税收优惠，还可以灵活掌握拿地规模，可以较好地控制成本。此外，在园区和土地整理上还有很多潜力可挖，如施工完毕进入房地产开发，之后进入维护和运营。
国资国企自身的性质决定对城市运营责无旁贷。〔…〕
市国资委印发的《〔…〕市投资控股有效责任公司组建方案》明确：投控公司未来将"发挥城市运营商主体作用"。这个定位对投控公司是信任、机遇同时也是挑战。
（2）旅游业
随着我国经济持续快速发展和居民收入水平较快提高，我国旅游人数和旅游收入持续快速增长，旅游业已经成国民经济的重要产业。从2007年至2016年的十年间，
国内旅游收入总体呈现稳步增长态势，收入从2007年的
7,770.60亿元上升到2016年的39,390.00亿元；从人均旅游花费看，近十年来旅游人均花费保持快速增长，其中城
镇居民旅游人均花费从2007年的906.90元上升至2016年的1,009.01元，增幅11.26%；农村居民旅游人均花费从2007年222.50元增长至2016年576.40元，增幅
159.06%，与城镇居民旅游人均花费的差距正在缩小。
2017年，〔…〕市实现旅游总收入130.23亿元。现〔…〕市4A级景区7家，3A级景区2家，"红蓝绿古特"旅游项目的打造目标明确并不断推进。以"红宫红场，彭湃故居"为主的红色旅游；"红海湾、南澳岛"等海洋文化的蓝色旅游；"青山、寺庙、怪石、瀑布"的以"莲花山"为主的绿色旅游；拥有五、六千年历史的沙坑文化，给汕尾带来了新的历史定位、文化定位，历史古迹旅游得以开展；独具特色的妈祖文化及特色小吃，成为〔…〕特色旅游的重要印记。
①红色旅游业
国务院颁布的《2016-2020年全国红色旅游发展规划纲要》，突出强调红色旅游的理想信念教育功能，更加突出强调红色旅游的脱贫攻坚作用与红色旅游的内涵式发展，进一步促使红色旅游蓬勃发展，成为促进我国旅游业更快发展的强大动力。海丰县委、县政府确定了"旅游旺县"的发展战略，大力支持旅游业的发展，对红色旅游更进行积极的宣传和推介，促进了旅游业的发展。
目前〔…〕市红色旅游产品尚处于初级和粗放型阶段，
红色文化资源保护开发力度不够，红色文化产品缺乏包装策划，对红色历史事件和人物的宣传方式比较单一，物品陈列和橱窗式展览仍然占主导地位，可参与性、娱乐性项目较少，本地居民对红色旅游资源开发的参与度不够，游客逗留时间较短，消费不足，社会效益与经济效益有很大
拓展空间。
②蓝色旅游业
〔…〕南濒南海，辖内海域有93个岛屿、12个港口和3个海湖，海洋生态旅游资源丰富。依托滨海优势，实现蓝色崛起已成为〔…〕市发展目标。红海湾滨海旅游示范区和保利金町湾等项目在不断的开发与建设，旅游招商引资工作力度持续加大，蓝色旅游业将得到大力发展。
但目前也存在蓝色旅游产业开发力度仍显不够，产业优势并没有展现出来，存在景区的基础配套设施建设不完善，宣传推广力度不足，管理不到位等问题。
③绿色旅游业
莲花山绿色生态休闲基地的建设，玄武山南国祈福圣地的开发，陆河世外梅园等重点旅游项目的建设，进一步推动了〔…〕市绿色旅游业发展。泡温泉、游山水，体验生态农家乐，享受休闲民宿，创新特色营销方法，围绕"绿色"资源建立产业链及多元化的经营开发模式。
特别是随着旅游消费市场的不断发展、升级，国内民宿行业呈现出一片欣欣向荣的现象。中国旅游协会发布的2017年民宿产业发展研究报告显示，我国民宿数量从2016
年末的5万多家发展到2017年末的20万家，呈现井喷式增长。民宿行业的迅猛发展，既满足了当代休闲度假市场的新需求，也契合了旅游行业供给侧结构性改革、创新创业等诸多诉求点。特别是正在兴起的乡村民宿，可以作为乡村振兴战略的重要抓手，成为农村产业融合发展的有效切入点。
④历史古迹旅游
距今6000多年的沙坑文化所在地捷胜所城拥有600多
年历史，城隍爷、观音堂、七老将祠、大石牯古村落以及古车路等等历史文化古迹，给〔…〕留下了一笔巨大的文化宝库及旅游资源。继承和弘扬传统文化，通过"古文化"影响带动先进文化的传播发展。在手工业、制盐业、戏剧、民俗等各方面，都形成了鲜明特点。目前在木雕贝雕泥塑钳瓷等民间工艺美术、白字西秦正字三个剧种和渔歌、武术舞狮等方面，〔…〕市在挖掘古典文化的基础上，均大胆创新，古为今用，取得了丰硕的成果。重视历史，吸取传统文化的精华，进而推动〔…〕市文化创意产业进步发展。
⑤特色旅游
集中反映了当地传统习俗、文化艺术和民间信仰的凤山祖庙旅游景区是粤东旅游黄金海岸的主要景点，在这里可以领略东南沿海城市特色妈祖文化，品尝〔…〕特色小吃，〔…〕市目前并没有充分利用此等自身自然资源，没能大力开发打造特色旅游产业链条，差异化竞争意识较弱。
（3）海洋产业
中国是一个发展中的海洋大国，有着18000公里的大陆岸线、14000公里的岛屿岸线，6500多个500平方米以上的岛屿和近300万平方公里的主张管辖海域。
根据自然资源部公布的《2017年中国土地矿产海洋资源统计公报》数据显示，2017年，海洋生产总值为77611亿元，同比增长6.90%，海洋生产总值占国内生产总值的9.40%。其中，海洋产业增加值48234亿元，海洋相关产业
增加值29377亿元。从区域上看，环渤海地区海洋生产总值为24638亿元，占全国海洋生产总值的比例为31.70%；长江三角洲地区海洋生产总值为22952亿元，占29.60%；
珠江三角洲地区海洋生产总值为18156亿元，占23.40%。
图3 2013-2017年全国海洋生产总值情况
海洋开发与陆地经济活动相比，属于新兴领域。除传统的海洋渔业、海洋交通运输业和海盐业以外，由于现代科学技术的发展，使人类认识海洋、开发海洋的能力不断提高，开发海洋的范围扩大，发现新资源、开发新领域的经济活动形成了一系列海洋新兴产业，如海水增养殖业、海洋油气开采工业、海洋娱乐和旅游业等。还有一些正在产业化过程中的海洋经济开发活动，如海水淡化和海水综合利用、海洋能利用、海洋药物开发、海洋空间新型利用、深海采矿等。
从区位上看，〔…〕市是广东省唯一能够既对接香港又
对接台湾、紧靠太平洋国际航道的地级市，既与深圳等珠三角先进地区有密切产业合作,又与菲律宾、越南、印度、新加坡等东盟沿线国家有稳固的经贸合作基础。借助国家"一带一路"、粤港澳大湾区及全省一体化的发展高度定位〔…〕市海洋经济发展坐标。依据现有地理优势，汕
尾市可以考虑充分开发海洋旅游路线，甚至包括国内与国际旅游路线。2017年广东海洋生产总值预计达1.78万亿元，连续23年居中国首位。2017年〔…〕市全市实现海洋经济总产值358.24亿元，增长10%，但〔…〕市只占全省2%，海洋经济总量严重偏小，渔业经济总产值100.06亿元，同比增长5.80%（不含深汕特别合作区），与拥有的丰富资源不相匹配，和其他沿海城市相比，海洋经济总量与发展质量都存在着较大差距。〔…〕市完全可以依靠自身优势，打造"丝路渔都"，成为珠东、海西、赣南重要的出海口城市。为破解短板瓶颈，把海洋资源优势转变为经济发展优势，〔…〕（马宫）海洋渔业科技产业园项目前期工作不断推进；海上风电项目及海底电缆的项目选址工作也不断在开展调研；深圳华大基因公司将在水产品育苗养殖、水产品认证、海洋牧场、水生物研究和医疗科技等方面与〔…〕市开展科技合作，海洋科技基地建设成为可能。〔…〕渔业资源丰富，渔业产量一直稳居粤东地区第一名，市委、市政府对海洋渔业发展非常重视，专门出台了多个强渔惠渔政策，投入了近亿元财政资金支持海洋与渔业行业发展，初步建立了现代渔业发展政策保障体系，为海洋与渔业发展创造了有利的环境和条件。红海湾旅游休闲度假区打造，沿海景观公路规划建设，滨海度假、海洋观光、海洋文化体验等"旅游+海洋"产业开发，〔…〕市目前正大力盘活海岸、海岛、海洋经济资源推进海洋旅游岛、临港工业岛、港口物流岛、现代渔业岛、研发基地岛等主体功能岛的开发新格局。省委李希书记提出的"把〔…〕建设成为沿海经济带靓丽明珠"发展定位，为〔…〕海洋经济发展指明了方向。
（4）工程代建
从工程建设的角度看，委托企业实施工程代建即通常所说的"代建制"是近年来政府进行城市基础设施建设的重要方式，从财政的角度看，代建制也是政府购买服务的重要内容。长期以来我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行财政投资、政府管理的单一模式，即建设、监管、使用多位一体的模式。一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力和效益不高等问题，有的还滋生腐败。部分单位缺乏专业技术、经验和水平，容易造成人、财、物和信息等社会资源的浪费。改革开放后特别是近十余年我国政府投资项目管理模式随着经济社会发展在不断创新变革。目前主要推行项目法人制模式、政府采购模式以及代建制模式等。代建制在全国普遍实施收效良好。
代建制是将传统的"投资、建设、监管、使用"多位
一体的建设单位自建自用模式转变为"投资、建设、监管、使用"各市场主体互相分离的新模式，通过专业化、市场化、法制化管理运作，有效克服和避免传统体制中各单位重复设置基建班子、非专业人员管理项目、管理水平低等弊端，提高项目管理水平和工作效率，降低项目成本，提高工程质量，避免"超规模、超标准、超投资"现象，从源头上遏制腐败行为。
结合〔…〕的实际情况，由市属国企承担政府代建任务
经济效益和社会效益都很明显。既可以为政府节约支出、提高投资效率又有利于代建企业自身做大做强，更可保障金叶债和振兴基金的偿债能力，降低债务风险。代建制模
式一般有两层含义，一是指责任分工，即以代建单位的确定为主要内容，包括各相关市场主体之间责任分工的制度规定；二是指利益分配，即以委托单位和代建单位之间的利益分配为主要内容，包括监管单位等各相关单位之间的利益分配的约定方案。由于较早推行工程代建制，深圳市代建制的模式一直为全国各地关注和借鉴。目前深圳市代建单位的确定主要有直接委托和招标决定两种方式。通过建立"预选库"机制、完善代建信用责任体系，提高代建准入条件，引入高水平代建企业；通过代建合同设计厘清权责，引入担保和保险等市场化风险管理机制，保障代建责任履行和维修责任到位；确立代建单位在政府投资项目中代为行使建设单位相关权力的法律地位，降低制度性交易成本。引入对商业保险单位负责的独立第三方风险管理机构，行使全过程监督职能；实现质量缺陷有可明确追溯主体。在代建单位的选择上，通过先行招标建立预选库。委托单位可以从预选库中直接委托代建单位，也可以通过招标方式选择代建单位。深圳市代建制下委托单位与代建单位利益分配主要有以下几种模式：
一是概算总额包干模式（动态回购模式）。
本模式以经审计的项目投资概算为数，项目概算与实际开发建设成本的差额为代建公司应得的成本补偿及收益分配，公司自行融资支付项目建设成本，政府定期向公司按照项目建设进度对应的概算额进行回购。公司承担项目成本超概算的风险。此模式实际为项目经营外包模式，亦称动态回购模式。项目投资概算已考虑了公司自身运营成本、企业发展及超概算的风险。
二是概算比例包干模式。
本模式以经审计的项目投资概算为基数，按某一固定比例计算公司应得的开发建设成本补偿及收益分配。固定比例需考虑公司自身运营成本、企业发展及超概算的风险。在此模式下，公司定期向政府申请按照项目建设进度概算的前述比例拨付款项。
模式一和模式二均可减少推诿责任情况的发生，并使企业加强对成本的管理，且均需要获取相关职能部门对其在市土地一级开发中具有总承包单一性的认可。同时企业也因此面临融资困难与利息负担等难题。
三是代建管理费+节余分成模式（代建费积极模式）。本模式以项目开发投资概算为基数，计算公司应得的代
建管理费及节余分成。其中代建管理费包括基本代建费及年度履约评价考核奖。基本代建费每年按照已完成的投资概算确认；年度履约评价考核内容包括质量、进度、投资、安全及文明施工和综合管理等五个方面。节余分成的确定取决于项目概算造价与实际发生成本的节约情况，由公司享有。
此模式实际是代建费模式的扩展，由于在此模式下企业总收益中基本收益部分较低，履约考核奖励加节约分成部分较高，相对于模式2和模式4，其风险较大，但若节约有成效，收益也较高，故可称为"代建费积极模式"。本模式有助于公司在基本获得营运成本补偿的同时，通过加强管理节约开发建设成本，形成收益与风险共担的激励机制，实现政府与企业双赢的局面。但在此模式下企业收益主要来源于成本节约加履约考核奖励，且要求公司项目概算审批出台的节奏与项目开发和营运费用的需求协调匹配，故公司将面临较大压力。
四是基本收益+履约考核奖励模式（代建费稳健模式）。
本模式首先以项目实际开发成本为基数，按协商确定的某一比例计算企业应得代建基本管理费，每年度按照各项目当期实际完成投资额计算。项目完工后根据项目经审计的结算报告确认最终的代建管理费。此基本比例包含企业运营成本及发展留存比例。此外，在项目完成后，对公司进行履约评价考核。如考核达标，给予公司结算价一定比例的奖励。
此模式实际也是代建费模式的扩展。由于在此模式下
企业的总收益中基本收益部分较高，履约考核奖励部分较低，相对于模式3，风险小，收益低，故可称为"代建费稳健模式"。应当特别说明的是，此模式的收益虽然以实际开发成本而不是以概算或预算为基数进行计算，但因一般向施工方发包时甲方通常会在概算基础上压低20%左右，而且开发成本与概算的差异情况在履约评价考核中权重较大，故此模式不会形成明显的"成本越高，收益越大"的导向。此模式的优点一是计算简单，推诿责任的情况可能较少。二是企业收益较稳定。三是开发成本可控。此模式的缺点是计算基数是土地开发的实际成本，与概预算的相关性不大，奖励幅度较小，从而对财政支出的节约和企业成本管理的加强的正面意义较弱。
（5）现代服务业
现代服务业是指以现代科学技术特别是信息网络技术为主要支撑，建立在新的商业模式、服务方式和管理方法基础上的服务产业。它既包括随着技术发展而产生的新兴服务业态，也包括运用现代技术对传统服务业的改造和提[!--empirenews.page--]
升。以金融保险业、信息传输和计算机软件业、租赁和商务服务业、科研技术服务和地质勘查业、文化体育和娱乐业、房地产业及居民社区服务业等为代表。
服务业发展呈现"两波增长"的态势，当前我国正在步入第二波增长阶段，基于现代信息技术、现代交通条件的金融服务、科技服务、商务服务、文化创意等现代服务业明显加快发展速度，服务业增加值占GdP比重显著提升。现代服务业成为我国转变发展方式、扩大内需动力、促进创新创业的重要支撑。2018年，全市第三产业增加值
379.71亿元，增长6.4%，对地区生产总值增长的贡献率为32.7%，占地区生产总值比重比上年提高0.9个百分点。预计现代服务业实现增加值185.39亿元，增长8.0%，增幅高于同期服务业增加值1.6个百分点，占服务业增加值的比重达48.4%；生产性服务业实现增加值121.44亿元，增长11.8%，占服务业增加值的比重32.0%，比上年同期提高
1.5个百分点，其中信息服务、货物运输仓储和邮政快递服务发展较快，分别增长45.0%和9.1%。从主要行业基础指标看：邮政业务总量（含快递）增长33.8%，电信业务总量增长100.9%，商品房销售面积增长2.7%，货运量增长5.8%，规模以上营利性服务业营业收入增长22.7%。2018年末，中外资金融机构本外币存款余额增长12.4%，贷款余额增长4.3%。现代服务业具有较大的市场空间及投资机遇。目前市属国资国企基本未涉及现代服务业，今后应积极有序参与以互联网信息技术为支撑的金融保险、城市管理、市场营销、旅游、酒店、物业管理及文化创意等业务。总体而言，投资参与现代服务业，是实现市属国资国企产业升级从而做优做强做大的必由之路。
（6）产业园区
产业园区的类型十分丰富，包括高新技术开发区、经济技术开发区、科技园、工业区、金融后台、文化创意产业园区、物流产业园区等以及近来各地陆续提出的产业新城、科技新城等。产业园区是执行城市产业职能的重要空间形态，园区在改善区域投资环境、引进外资、促进产业结构调整和发展经济等方面发挥积极的辐射、示范和带动作用，成为城市经济腾飞的助推器。产业园区建设与传统房地产开发具有部分替代性。当前国家对传统房地产项目不断的进行调控，这也客观上为产业园区建设创造了更大的经营空间，减少了产业地产的投资风险，提高了园区运营的稳定性与可控性，吸引了更多传统住宅房地产开发商的目光。金融危机之后，大约有12%的传统房地产开发商转投产业园建设项目，从2005年第一次房地产调控开始，则有约30%的传统房地产商转向产业园建设开发，二线城市比例稍低。
产业园区作为区域经济发展的龙头，是对外开放、招
商引资的主要载体，是发展高新技术产业、促进产业集聚的重要平台。从地方经济发展趋势看，产业园区确实逐渐成为区域经济发展的引擎，带动着区域整体实力提升。改革开放以来，伴随着世界产业转移与中国高速城市化的推进，尤其是"园区+地产"商业模式催化，产业园区如雨后春笋般迅速崛起，成为许多地方政府与地产企业的核心生产力。据统计"十二五"期间各地千亿级的产业园规划就有十余个，这意味着未来三年中国或将进入各类产业园区建设的高峰期，投资规模可达数万亿元。
产业园区的建设可以提升产业结构，促进地方产业升
级，在发挥传统产业优势的同时，引入金融、商贸、会展等高附加值和科技型的现代服务业功能，推进科技与人才导入，引入全新现代产业，有助于产业结构调整和提升；通过科学规划，合理比例嫁接二、三产业，构筑上下游企业相关联、互补共生的业态环境，完善产城一体化的产业生态链；通过人才、资金、信息的高速传输流动创造高效、高质的经济发展和城市建设，充分享受交通枢纽为项目城市功能带来的交通便利，以及为产业功能提供的全面支持，达到提升区域价值和能力的效果。
近年来，〔…〕市深入贯彻落实省委主要领导"把总部
设在深圳，负责研发销售环节；把〔…〕作为生产基地，负责生产制造"的指示，紧紧抓住深圳全面对口帮扶〔…〕历史机遇，以深汕结对共建产业园区为纽带，积极实践"总部+基地"、"研发+生产"等共建模式，掀起共建产业园区热潮，努力实现"聚合发展、互利共赢"。
目前，深圳与〔…〕市产业共建已形成"1+4"产业园区的格局，即深汕特别合作区和〔…〕红草产业园、海丰生态科技城、陆河新河工业园、陆丰产业转移工业园。深圳市、区两级累计投入园区帮扶资金37.12亿元，累计征地
面积64424亩。产业共建大力推动了〔…〕的发展。深汕特
别合作区目前常住人口约7.60万余人。区内交通便利，现
已建立1个10万吨级和1个3000吨级码头。红草产业园
自2014年启动建设以来，共落户项目53个，其中基础设
施及功能配套项目21个、产业项目32个。累计投入6.366
亿元，征储土地4461亩。海丰生态科技城位于海丰县城东北部，处在梅陇首饰、公平服装、可塘珠宝等三个产业专业镇之间的中心地带，地理位置优越、交通便捷。园区总
规划面积18.26平方公里，按照"产城融合"的建设理念，分"综合服务产业、传统优势产业和大学科技产业"三个功能区，重点发展精密与技术装备制造、电子信息、服装、珠宝首饰等四大产业。陆河新河工业园位于陆河县河口、新田两镇，总规划面积25平方公里。该园区依托陆河县是全国唯一建筑装饰之乡这一品牌，以比亚迪项目入驻为契机，以新能源、建筑装饰材料、机械设备、电子制造等为主导产业。陆丰产业转移工业园位于陆丰市区南部，以东海经济开发区为依托，面临南海，背靠市区，地势平坦。现有两个1000吨级码头，距厦深铁路陆丰站、深
汕高速公路霞湖出入口仅10公里，交通十分便捷。园区总
体规划面积16.3平方公里，已累计投入基础设施建设资金
5亿元。未来，〔…〕将有望成为粤东西北率先深度融入粤港澳大湾区现代产业体系、科技创新、基础设施互联互通的先行市，成为现代化产业的辐射地、聚集区以及粤港澳大湾区优质生活圈的"后花园"。
（7）水力发电
水力发电在运行中不消耗燃料，运行管理费和发电成本远比燃煤电站低。水力发电在水能转化为电能的过程中不发生化学变化，不排泄有害物质，对环境影响小，因此水力发电所获得的是一种清洁的能源。
2017年，全国电源新增生产能力13372万千瓦，同比增长10.87%。其中水电1287万千瓦，同比增长9.67%；火电4578万千瓦，同比减少5.34%；核电新增218万千瓦，同比减少69.79%；风电1952万千瓦，同比增长4.20%；太阳能发电5338万千瓦，同比增长54.31%。我国电力供应能力进一步增强，电源结构继续优化。火力发电仍然是我国
电力的主要来源，我国水能资源理论蕴藏量近7亿千瓦，占我国常规能源资源量的40%，是仅次于煤炭资源的第二大能源资源，是世界上水能资源总量最多的国家。但我国水电建设力度不足，而过多地依靠火电，造成水利资源没有得到充分开发利用，开发利用率只有20%左右。我国的小水电资本十分丰硕，理论蕴藏量约为1.5亿千瓦，可开发容
量约为7000多万千瓦，小水电对生态情况负面影响小，技术成熟，投资少，易于修建，因而适合于农村和山区开发。
2017年，电力板块实现营业收入8170.21亿元，同比增长12.99%；火电板块实现营业收入7096.86亿元，同比增长13.47%；实现净利润186.98亿元，同比减少58.53%；毛利率13.90%，同比降低9.19个百分点。水电板块实现营业收入818.74亿元，同比增长4.89%；净利润
314.66亿元，同比增长11.98%；毛利率55.75%，同比增加0.34个百分点，具体数据详见表3。水电与风能、太阳能等可再生能源相比是很好的调节电源，开发水电的同时还可以实现开发防洪、灌溉、供水、航运、养殖业和旅游业等综合效益，成本低，毛利率高，各省市越来越重视水力发电，水电资本投入量越来越大，中国能源发展国情决定把水电开发放到中国能源结构调整的重要地位。
表3 电力板块2017年财务数据概览
单位：亿元
营业收入
净利润
毛利率
板块
2017年
同比增长
2017年
同比增长
2017年
同比增长
火电
7,096.86
13.47%
186.98
-58.53%
13.90%
-9.19%
水电
818.74
4.89%
314.66
11.98%
55.75%
0.34%
地方电网
254.60
29.89%
13.60
-14.81%
15.91%
-3.66%
总计
8,170.20
12.99%
515.24
-31.10%
18.16%
-8.46%
（数据来源：长江证券研究所）
大力发展水电事业将有利于缩小城乡差距、改善农村生产生活条件，对于推进地方农业生产、提高农民收入，水电开发通过投资拉动、税收增加和相关服务业的发展，将把地方资源优势转变为经济优势、产业优势，以此带动其他产业发展，形成支撑力强的产业集群，有力促进地方经济的全面发展。
海陆丰是广东三大暴雨中心之一，年降水量多处超过2000毫米，水量充沛，山溪密布，水流湍急，跨越〔…〕市北部的莲花山区北高南低，落差千米，虽然不大适宜建造大型水电站，却适合山区梯级开发，发展中小水电站。汕尾市现有143家水力发电企业，大部分属于小型水力发电企业，水力发电行业零散、不具规模效应、发展不均衡。〔…〕市水能丰足而分散，应重视小型水电站的建设与开发，可以南告公司为核心，通过并购重组莲花山地区的小型水电企业，统一规范化管理，做大做强市属国资国企能源电力板块。
三、〔…〕市属国资国企发展战略定位
国有企业是中国特色社会主义的支柱，在建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴中担负着重要使命。根据党和国家关于国有企业要成为"六个力量"的要求，〔…〕市属国资国企务必高举习近平新时代中国特色社会主义思想旗帜，继续以改革创新为引领，增强紧迫感、
责任感和使命感，树立"未来可期、当下可为"的信心和意识，围绕市委市政府在规划期内各阶段的工作部署，在实现全市十三五发展战略目标发挥主力军作用的同时把自身做优做强做大，改变〔…〕市国资国企弱小被动的现状。
市国资委根据市委市政府的相关文件精神印发的《汕尾市投资控股有限责任公司组建方案》确定了投控公司的发展目标定位。要点如下：
一是整合国有资产资源，完善公司治理结构，提高国有企业资本运作、战略规划、资源整合水平，实现市场化、实体化、规范化转型。
二是成为独立核算、产权明晰、权责明确、市场运作、管理科学、机制健全的市场主体，力争到2021年形成完全符合适应市场经济要求和高质量发展需要的国有资产管理体制、现代企业制度和市场化经营体制。
三是承担市属国有资本投资和运营、股权管理、市场融资、金叶债券管理和国有企业的改革重组等功能，着力提高国有资本配置和运行效率，成为市属最重要的投融资平台、国有资产管理平台和国有资本运作平台。
四是积极承担城市运营商角色，积极推动资源资产化、资产资本化。
图4投控公司发展目标定位
以上对投控公司的关于完善公司治理，按现代企业制度要求成为市场主体等一般原则要求同样适用于其他市属国企。投控公司旗下企业系市属国企骨干，故投控公司是实现市属国资国企发展战略的主力。在将市属国资国企做优做强做大的战役和系统工程中应当充分发挥投控公司排头兵和中流砥柱的作用。
1、优势和劣势、机遇和挑战分析（SWOT分析）
为实现包括投控公司在内的市属国资国企的发展战略定位，以下从〔…〕市的优势与劣势内部因素以及机遇与挑战外部因素，综合研判其所处的战略空间及可采取的战略对策（因其他市属企业的数据不全，分析使用的指标数据以投控公司下属6家市属国企为主）。
（1）内部因素分析
①优势
I.资产规模较大、可利用资源广。公司总资产规模达到78.63亿元，其中具有强流动性特点的货币资金持有量
为10.21亿元，存货为181万元，固定资产、无形资产分
别为3.86亿元和9.1亿元。土地使用权较多，可利用开发资源广。
II.资信相对较好，融资相对简单。公司资产负债率接近50%，负债主要为2017年金叶公司所发行的企业债。根据联合资信评估有限公司对金叶公司的企业债券信用状况评级确定金叶公司主体的长期信用等级为AA，资信相对较好。由于金叶公司具有国企性质，融资相对简单。
III.政企关系顺畅。公司作为市国资委辅助履职平台、投融资平台，政企关系联系紧密，在〔…〕进入新的发展阶段作为贯彻实施城市发展战略和政策重要抓手的功能将得到更加充分的发挥。
IV.国企性质容易招纳人才。
②劣势
总体而言，前已述及，〔…〕市属国资国企的经济实力较为单薄，而且不少企业历史遗留问题多，境况困难。
I.国企改革迫在眉睫。国有企业缺乏市场化运作与企业管理机制，政企不分，经营自主决策权缺乏，行政指令干预严重，市场竞争能力弱。各类国有资产监管体制不完善，大量国有资产已流失。缺乏激励约束机制，人员结构固化，缺乏新鲜血液进入，人才稀缺。部分领导人员观念落后，精神面貌不高昂,思想固化，不思进取，秉持"坐板凳，等安排"的原则，坐等市国资委安排工作，不主动谋划企业的出路。
II.业务模式单一，发展欠缺活力。市属国有企业大多
数经营传统行业，业务模式单一，发展盈利能力弱，新常态下跨界融合、产业颠覆和优势重塑，给传统产业经营带
来了严峻挑战。
III.面临多元化的工作目标。国企的性质决定难以以经济效益为唯一经营目标。例如：投控公司，作为国有资本投资运营公司，既要完成企业改革重组和转型升级，又要承担维稳社会责任，既要履行各种平台职责，又要承担经营责任考核，对所属企业既要按《公司法》履行股东职责，又要按国资监管要求进行实施监管，加之管理企业数量较多，人员编制有限，正常运营后公司人员将会处在繁杂的工作状态中。
IV.制度日后落实及实施情况不明确。市属国企普遍缺
乏制度监管，投控公司成立初期也将伴随着大量制度实施。相关企业对制度的消化吸收及适应情况都有待考量。
（2）外部因素分析
①机遇
I.新一轮国资国企改革机遇。"十九大"指出完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，发展混合所有制经济。全国启动了以组建国有资本投资运营公司为新内容的新一轮国资国企改革，简政放权，市国资委以监管为主的改革机遇，为投控公司落实和优化全面深化改革安排、释放改革红利以及加快完成组建发展提供了难得的改革机遇。
II.公共基础设施建设需求旺盛机遇。〔…〕市地理位置
优越、各项资源富足，中央及广东省有扶持政策支持，当前正处于全面建设粤港澳大湾区、革命老区振兴发展的重要机遇叠加期。但整体经济水平落后，固定资产投资规模
小，公共基础设施建设滞后阻碍了〔…〕市现代化建设及人民生活水平提高，但也意味着〔…〕的发展空间大，供水、排水、港口码头、燃气、集中供热、城市道路、公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林、绿化等方面都需要不断投资发展。目前汕投控公司有3家子公司涉及城市基建行业，作为具有一定垄断性质的国有企业，市场需求旺盛，更易于开拓市场。
III.园区项目建设发展机遇。〔…〕利用处于环珠三角
第一圈层的独特区位优势，不断推进成为珠三角高端产业联动发展的主承接区，产业园区建设加快，红草产业园区向周边扩容，海丰建设"一城三园"，陆丰发展"一园多片区"，陆河建设第二产业园区，充分利用产业集聚效应推动经济发展，有望成为粤港澳大湾区生产基地和产业转移主承接区域。投控公司拥有红草产业园这一园区品牌，可以抓住此次园区建设发展机遇，在加快园区建设管理服务方面发挥关键作用。
IV.中央和广东省重大战略项目发展机遇。包括"一带
一路"、"粤港澳大湾区"、"一核一带一区"、"深汕特别合作区"、深莞惠+〔…〕河源"3+2"经济圈建设、海陆丰革命老区振兴发展规划等。
V.帮扶机遇。国家和省对革命老区的扶持政策，省粤东西北振兴发展战略以及深圳对口帮扶机遇，借助深圳对口帮扶推动红草产业园区升级调整为国家级产业园区建设，利用上级财政扶持资金推动项目建设发展。
②挑战
I.国有企业传统政策优势逐步丧失。市场经济条件下市场配置资源，国有企业以往依靠行政划拨获取低价资
源、依靠垄断经营获取高额利润等政策性优势正在逐步丧失，一些过度依赖传统政策优势的国有企业生存发展将变得更加艰难。
II.国有企业改革需要持续艰苦探索。简政放权，政企分开，国有企业混改等一系列改革措施在国企推动实施。国家和相关省市积极开展了国有资本投资运营公司试点，即使国家形成了统一改革意见，由于各地实际情况差异，企业改革的具体措施必然还会面临诸多方面的困难与挑战，需要持续探索与艰辛努力。
III.国有资本承担更大公共服务责任。公益基础性国有企业，需不断完善社会保障制度和服务体系建设，更多是为民服务，为社会服务，做好民生工程。这类企业获利能力不强，不能完全按照市场竞争机制来考核。
IV.新时代发展更加依赖人才和科技。在互联网、标准化时代，市场竞争更加多元化、商业变革日新月异，人才和科技成为企业发展的核心要素。〔…〕市专业、关键性人才的缺乏及科技水平落后的现状将给自身发展带来阻碍。加之国资限薪、垄断破除等大形势，面临巨大挑战。
V.竞争性领域国有经济面临全方位挑战。在竞争性领域国有经济的垄断优势、政策优势都已不复存在，要与外资企业、民营企业同台竞争。而国有企业在体制机制上没有民营企业灵活，在管理、人才、技术、创新等方面与外资企业相比又略显逊色。因此，在竞争性领域，国有企业境况尴尬，正面临全方位的挑战。
VI.〔…〕经济实力较为薄弱，财政难以支持项目发展。民营企业、外资企业规模小、数量少、经营状况不佳，财政税收收入少。国有企业普遍处于亏损经营状态，僵尸企
业数量众多，不能上缴财政利润反而需要大量财政补贴，财政赤字严重。财政资金不足，导致无法支持项目发展，形成恶性循环（SWOT战略定位矩阵详见附件4）。
（3）SWOT分析结论
①根据内部因素和外部因素分析，综合判断市属国资国企处于劣势大于优势、机遇大于挑战的发展时期。以优势劣势为横轴、机遇挑战为纵轴，综合研判近期处于扭转战略区域。（如图5所示）
图5 〔…〕市属国资国企所处战略空间
②按照自身定位要求，结合目前内部优势和劣势与外部机遇和挑战相互匹配原则，市属国资国企的主要功能应突出投资融资、资本运营与产业培育等方面。
③优势－机遇（SO）战略是发挥企业内部优势并利用
外部机会的战略。劣势－机遇（WO）战略是通过利用企业外部机会来弥补内部弱点的战略。优势－挑战（ST）战略是利用企业内部优势回避或减少外部威胁影响的战略。劣势－挑战（WT）战略是减少企业内部弱点的同时，回避外部环境威胁的防御性战略。市属国企近期应优先采取劣势
－机遇（WO）战略，加快抓住机遇、拓宽业务，改善内部劣势，完善制度建设，引进人才，积极主动探索经营模式。（SWOT战略开发矩阵见附件5）
2、使命宗旨
根据〔…〕市属国企规模小、管理分散、效益差的现状，市委市政府关于做优做强做大市属国企的要求，以及市国资委对投控公司的职能定位，市属国资国企在近期的使命宗旨可归纳为四句话。即：整合资源，培育产业，创造价值，服务城市。
①整合资源。要实现市属国有企业的总资产规模扩大，必须整合资源。整合对象包括账面资产、账外资产；经营性国有资产、资源性国有资产；自然资源、人文资源、政策资源；市国资委直管资产、非市国资委直管资产等等。通过资产重组、企业重组、股权重组、资债重组等多种形式，培养企业的自我造血功能，提高国有资本配置效率，创造"1+1>2"聚合效应。
②培育产业。利用外部各种机遇和〔…〕的优势特色，
围绕"建设沿海经济带靓丽明珠"这个主题，注重质量和效率，存量与增量有机结合，培育城市基础设施建设业、现代服务业、旅游产业、高端制造等产业，有序分步打造若干产业板块。要准确把握国企的功能定位，绝不与市场
争利，该由国企代表政府掌控的行业和板块，必须形成掌控力，该交给市场的，逐步交给市场。要处理好存量和增量的关系，存量是基础和前提，必须做实做强，增量要选准选优，不能盲目乐观、盲目膨胀扩张。三年培育产业的重点应该在于培育人才队伍和运营团队，要甘于当学生，潜心向深圳学习，专心对标大湾区发展规划，通过引入战略合作的途径，加快引进先进经营管理经验和运作模式，加大力度引入高级管理人才、专业人才和大学生，加快培育本土人才梯队，为今后发展储备人才和经验。
③创造价值。追求利润是企业的本质属性。实现国有
资产保值增值乃国资国企的职责所在。置身经济欠发达、财政境况困难地区的〔…〕市属国资国企，多纳税创利、多为地方经济增长作贡献的责任义务更加重大。从长远看，市国资委对投控公司及下属企业的考核必须以利润为中心、以价值最大化为目标，但考虑到〔…〕投控组建伊始和市属国企的现实基础，在投控公司成立初的三年，应对统筹考虑国有资产保值增值、健全内部管理、提高制度执行力、规范经营、聚焦板块等深化改革任务完成情况，为今后可持续发展夯实基础。
④服务城市。作为市本级国有企业，服务城市整体工
作和战略目标是市属国资国企的题中应有之义。国企在创造经济价值的同时要承担社会责任、体现自身社会价值。要关注民生、关注环境、关注大局，实现经济效益和社会效益的统一。投控公司要尽快进入"城市运营商"角色，协助政府实现城市综合功能和综合竞争力的不断提升。
使命宗旨
整合资源
经营性、资源性国有资产自然、人文、政策资源有效配置、聚合效益
培育产业
存量打造增量培育
（详见图12）
创造价值
国资保值增值踊跃纳税创利
服务城市
服务整体、服务战略经济效益、社会效益城市运营主体
3、愿景目标
图6〔…〕市属国资国企三年发展战略规划使命宗旨
根据广东省委提出"把〔…〕建设成为沿海经济带的靓丽明珠"的定位和目标及〔…〕市委市政府的部署，〔…〕市十三五规划，以及前述对〔…〕市国资国企改革历程的回顾、市属国企现状的调研分析，将市属国资国企在近三年
（2019-2021年）发展规划的愿景分阶段目标归纳为三句话。即：
一年打基础，两年步正轨，三年出成效。
最基本最急需的系列事项
各项工作步入正常运行轨道
重大事项方面
图7〔…〕市属国资国企三年发展战略规划愿景目标
一年打基础：
金叶公司改制顺利完成，新金叶公司平稳过渡，投控公司组建顺利并开展实质性运作。本规划获批且按本规划制订了分年度、分主要事项计划。完成制度建设并开始推行最基本最急需的制度。整理盘活有效资产，推进国资布局调整、确定差异化产业板块发展方向和目标、土地确权、资产清查、历史债务核销等工作。除了投控公司以外，其他市属国企的整顿、改革和考核也全面铺开。市属国企全面纳入国资监管范围。市属行政机关、事业单位可经营性资产逐步划入投控公司；暂时没有划入的也有明确的时间表。按照监管制度和考核要求，理顺管理关系、清产核资，健全治理架构、经营管理制度，提高管理效率和经营效益。
两年步正轨：
各项工作基本步入正常运行轨道。市属国企建章立制
基本完成。国资监管制度健全完善、执行到位。市属可经营性资产基本划入投控公司。企业绩效考核实施成效逐步显现，企业靠原投资项目吃饭的局面从根本上得到改变。国资布局调整、产业板块打造的雏形形成。原无正常经营业务的国企新业务拓展有起色。投控公司清产核资和资产确权基本完成，管理体系全面理顺、趋于完善。业务板块发展方向初步确定。包括管理团队在内的员工队伍思想统一、目标明确，经营管理效益初步显现。
③三年出成效：
Ⅰ.经济指标方面。
2021年整体经济财务指标从徘徊期进入增长期。因市属国资国企的统一规范监管尚处于起步期，故本规划期对经济指标数据的观察考量宜以三年为周期，待经验数据有一定积累再分年考核。而由于历史原因，市属国资国企基期整体经济财务数据无法取得。为直观起见，"绝对指标"以2017年投控公司下属6家企业口径和此次调研的12家企业口径进行匡算。。鉴于设置绝对指标操作难度较大，特设置以增长速度为主要内容的"相对指标"。两类指标的增长速度、相对指标的关联指标均以〔…〕市十三五规划为参照。
A.绝对指标：
按2017年投控公司下属6家企业口径匡算，规划期末
即2021年末总资产115.12亿元，净资产59.78亿元，营
业收入1.36亿元，净利润负0.03亿元（详见表4）。[!--empirenews.page--]
按本次调研12家企业口径，规划期末即2021年末总
资产129.21亿元，净资产61.25亿元，营业收入2.32亿元，净利润负0.04亿元（详见表5）。
由表5可知，按12家企业口径测算，到2020年末市
属国企总资产已达117.46亿元。附件1显示现市属国有全
资控股企业为19家，加上参股企业，市级国资投资企业达
77家。故市国资委此前提出的到2020年末市属国企总资产
达到100亿元的目标能够实现。
表4 2019-2021年市属国资国企主要财务规划指标（6家企业）
单位：亿元
项目
2017年
2018年
2019年
2020年
2021年
三年累计
增长率(%)
总资产
78.630
86.493
95.142
104.657
115.122
-
10.000
净资产
45.640
48.826
52.234
55.880
59.780
-
6.980
营业收入
1.020
1.097
1.179
1.267
1.362
3.808
7.500
净利润
-0.040
-0.038
-0.035
-0.033
-0.031
-0.100
6.000
净资产收益率(%)
-0.088
-0.077
-0.068
-0.059
-0.052
-
-
资产负债率(%)
41.956
43.550
45.099
46.607
48.073
-
-
（说明详见附件6）
表5 2019-2021年市属国资国企资产主要财务规划指标（12家企业）
单位：亿元
项目
2017年
2018年
2019年
2020年
2021年
三年累计
增长率
（%）
总资产
88.250
97.075
106.783
117.461
129.207
-
10.000
净资产
46.760
50.024
53.516
57.251
61.247
-
6.980
营业收入
1.740
1.871
2.011
2.162
2.324
6.496
7.500
净利润
-0.050
-0.047
-0.044
-0.042
-0.039
-0.125
6.000
净资产收益率(%)
-0.107
-0.094
-0.083
-0.073
-0.064
-
-
资产负债率(%)
47.01
48.47
49.88
51.26
52.60
-
-
（说明详见附件6）
B.相对指标（详见表6）：
表62019-2021年市属国资国企主要财务规划指标
"总资产"增长速度不低于同期全市"全社会固定资产投资额"增长速度的60%
"营业收入"增长速度不低于同期全市"地区生产总值"增长速度的70%
"利税总额"增长速度不低于同期全市"地方财政一般预算收入"增长速度的50%
"人均经济增加值"不低于同期全市"全员劳动生产率"的60%
（说明详见附件6）
Ⅱ.管理和改革方面。
重点是全面理顺市委、市政府、国资委与国有企业（主要是投控公司）关系，明确未来各自职责分工和任务，认准目标，统一思想，理清思路，协调推进，形成合力。
市委方面：
一是要明确市委和国资委对全资、控股和参股企业负责人的管理权限；二是对管理权限范围内的企业负责人任命要有任期，要有考核目标；三是将企业负责人经营业绩考核结果作为续任和免职的重要依据。
市政府方面：
一要依照有关法律法规和"三定"方案等重要文件，明确市政府与代表市政府履行出资人职责的国资委之间的关系，依法落实市本级人大常委会、市政府、市审计机关的监督要求和社会监督要求。
二要以市委或政府文件明确:市国资委着重于推动国有企业改革重组、完善市场化经营机制、完善法人治理结构、深化选人用人机制改革、完善激励约束机制、强化风险防范机制和"僵尸企业"出清重组及人员安置;投控公司是最主要最大的市属国有资本投资运营平台，要支持其增强资本实力、做大资产规模、进一步凸显投融资、国有资
产管理、国有资本运营等综合性功能。
三要加快将非国资监管的市本级国有全资、控股、参股企业划归市国资委统一监管，将优质市属可经营性资产全部注入国有企业、做强做大国有资本，支持市属国有企业承接基础设施投资建设、国有资产运营管理和基本公共服务相关项目。
国资委方面：
一要进一步加强职能转变，加强全面深化国有企业改革工作的统筹协调和整体推进，加强僵尸企业出清和职工安置，加强对市属国有企业改革发展的指导和服务，将优质国有资本、国有资产注入投控公司，壮大资本实力，优化资产质量。
二要对国有企业（特别是投控公司等在产企业）从"管企业为主"全面转向"以管资本为主"，强化股东职能，切实履行资产收益、制定章程、参与重大决策、选择管理者等出资人权利，加大监管力度，提高监管效能，确保国有资产保值升值。
三要在确保国有资产保值增值基础上"简政放权"，通过建立重大事项审批备案制度、"负面清单"制度和"特别授权"，赋予国有企业在重大投融资、担保、国有股权管理、重大资产处置、收入分配等方面一定的自主决策权限，理顺国资委与投控公司等国有企业的管理秩序，确认和理顺市属国企负责人身份，健全企业负责人选拔任用和日常管理制度，保障企业董事会对重大决策、选人用人、薪酬分配等的权力和经理层的经营自主权，激发企业活力。
国有企业（以投控公司为主）方面：
一要强化制度建设和实施，建立健全规范有效的国资监管制度和国企内部管理制度，健全企业法人治理架构，建立健全风险防控机制和激励约束机制，彻底改变制度空缺、不全或有章不循、管理失序的现状，培育积极向上的企业文化。
二要持续深化改革，积极拓展业务，做大业务规模，持续提高经营管理水平和效率，逐步实现扭亏增盈，形成国有资本具备较强控制力的主要业务板块，持续增强盈利水平和可持续发展能力。
Ⅲ.重大业务事项方面。
一是振兴基金和金叶债均按期还本付息。根据业务发展需要，在条件成熟的情况下，适时启动新一轮融资，债务结构进一步优化，资产负债率得到合理控制。
二是国资布局和业务拓展持续深化，产业板块打造成效明显，初步形成有自身特色的城市运营、产业园区、电力能源、金融等几大产业板块，竞争力、控制力明显加强。
三是国有资本效率和国有企业活力明显增强，土地资产确权基本完成，开发规划及实际利用取得实质性成效。
四是投控公司通过自身及下属企业协助政府在中央商务区、红草产业园区及市政道路、港口码头、住房租赁、棚户区改造等重大项目中发挥重要作用，作为〔…〕城市运营商主体角色的形象显现。
五是争取有一家市属国企进入上市（含在主板和中小板、创业板、新三板、四板、科创板）培育期，孕育〔…〕市国资国企进入资本市场上市零的突破。
六是市级国资有投资的僵尸企业出清重组工作完成。
Ⅳ．对投控公司绩效考核的总体思路。
一是鉴于考核处于起步期，既无经验、无历史数据，期初亦未进行清产核资，其他相关信息也不完整，故规划期三年的考核以上述"管理和改革"、"重大业务事项"两个方面为主、"经济指标"方面为辅为宜（经济指标权重不大于30%）。本规划期以后的考核应逐步加大经济指标的考核权重，直至以经济指标为主。
二是作为过渡，规划期三年的考核所用的经济指标以"相对指标"为主、"绝对指标"仅作为参考。本规划期后的考核使用的经济指标应为绝对指标，不宜再使用相对指标。
三是由于数据不全，本规划期设置的指标较为简略且不尽规范合理。本规划期后的考核应增加资产利润率、收入利润率、国有资产保值增值率等指标以及其他特定事项，尽快与国务院国资委等监管部门的相关规定衔接起来。
图8对投控公司绩效考核的总体思路
四、实施途径与措施
将前述市属国资国企未来三年发展的愿景目标与〔…〕市内外情况进行权衡考量，得出以下实施途径与措施。可归纳为四句话：振作精神，改革开路，谋篇布局，扎实有效。
图9 〔…〕市属国资国企三年发展战略规划的实施途径措施
1、总体工作要点
（1）积极稳妥推进相关方面的改革
①进一步提高对改革重要性紧迫性的认识
当前，〔…〕正面临全面提速、赶上时代发展步伐的重要机遇，市国有经济也处于加快发展的重要机遇期。谋划发展国有经济意义重大、影响深远、任务紧迫，事关全市全局。要认真学习习近平总书记关于国企改革的重要思想，贯彻落实十九大精神和2018年10月9日全国国有企业改革座谈会精神，从战略高度认识新时代深化国企改革
的中心定位，坚持稳中求进的工作总基调，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，以壮士断腕的决心，以"人一之、我十之，人十之、我百之"的干劲，后起争先，奋发有为，理直气壮地在国资系统推进改革，尽快改变目前的被动局面。要拓宽视野、统一认识，善于借鉴对比先进城市经验做法和研究分析法规政策，立足当下、把握发展机遇、挖掘发展潜力，在党政和社会各个层面形成统一思想和工作合力，积极补强国有经济板块，提高城市运营能力，培育更多经济发展动能。
②用市场化原则选人用人，为员工提供干事业的平台
突出抓好市场化经营机制，推行经理层任期制和契约化管理，按照"市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出"原则，逐步建立职业经理人制度。理顺市国资系统企业领导人组织关系和管理权限，明确市委组织部、市国资委和企业主体管理职责，健全激励约束机制，用事业留人、用感情留人、用待遇留人。确保国企人员尤其是企业领导人有发展机会、有收入保障、有社会地位，为企业发展提供人才支撑。采取措施尽快把那些想改革、谋事业、善经营、有潜力的企业管理人才招进来、用起来，把有思路、有闯劲、有潜力的年轻人提起来。提高企业经济效益，改革薪酬体系，建立积极向上的企业文化，为员工提供体现自身价值的平台。打通市属国企与党政机关事业单位的人才双向流动通道，把投控公司及其他主要的市属国有企业打造成为培育经济管理人才的重要平台，畅通人才流通渠道，提高国企工作岗位吸引力，吸引更多优秀人才加入市属国有企业，不断壮大国企业人才队伍，培育高效的国资监管队伍和职业经理人队伍。
③建立健全国资监管和绩效考核机制
无论从确保国有资产保值增值角度，还是出于落实财政预算资金绩效考核要求的需要，完善国资监管和加强绩效考核都是应有之义。国资委对投控公司的考核和投控公司对其下属企业的考核既有共性也各有侧重。投控公司根据前述国资委对其考核办法及下属企业的情况制定对下属企业的考核办法。从2019年起，有针对性地确定市属国企的考核指标。要注重通过抓大事破"瓶颈"带动全局工作，重点考核扭亏增盈。对业务徘徊、萎缩或停顿甚至靠分红或贷款度日的企业，考核要把新业务拓展作为突出内容；对有土地确权、业务资质、招商引资等制约企业发展重大问题的企业，要把解决这些问题作为突出内容；对有实效有价值的技术创新、业务创新、管理创新、模式创新应予以奖励，包括投控公司在内的市属国企总部要率先垂范对部门和员工实行绩效考核，避免"电筒只照别人不照自己"的弊端。
④按现代企业制度要求改制补课
有两个方面，一是促进市属国企本身加快向真正意义的现代企业转变。企业改制工作可以与混合所有制改革适当结合起来进行，这是调整企业机制活力、提高国有资本配置效率的重要方式。可以从保安公司等轻资产企业开始，有计划地开展混合所有制改革，先试点，后推广，着重引进优质民间资本、外资企业和员工持股，以增强企业活力。性质上仍属于原国营企业的金叶公司、港务局、盐务局等企业按公司制进行改造。南告公司的治理结构按有限责任公司的要求予以建立。已改制的企业按公司制的要求进行运作。统一企业的财务管理标准和考核要求，理顺
历史账务处理遗留问题，落实土地确权，盘活闲置资产。确保市国资委和投控公司对下属企业财务资金运作有效管控，有效提高资金使用效率，防范财务风险。二是要把国有企业真正当企业，尊重和保护法人财产权益，按照市场规则和政策法规支持国有企业做强做优做大。
⑤解放思想，求真务实
转变不适应市场经济的落后陈旧观念，增强市场意识，倡导实事求是的精神。招商引资和项目合作的合作条件、合作形式、股权设置、高管安排等事项，既要坚持原则又要讲求实际，既要维护我方权益又要换位思维，努力实现合作共赢。只要保住我方底线，有利于把事情做成做好，有利于把"蛋糕"做大，不必在枝节问题上过于计较。特别要调动一切积极因素，善待能给〔…〕带来市场、技术、机制、管理、经验及能解决大批劳动力就业的央企、国企、跨国公司、世界或国内500强企业。在激烈的市场竞争中出台优惠政策、作一些牺牲让步有必要。因此，应全面加强与央企、省企、深圳国企以及行业领军企业、优秀民营、上市企业的全面合作，谋划布局并逐步开拓包括建设、设计、交通、金融、环保、能源、水务、先进装备制造、物流以及高新产业等业务和利润增长点，全面参与市区、县城和乡镇的燃气供应、垃圾处理及发电经营，培育专业化人才队伍和合格市场主体。
⑥将改革精神融入制度建设之中
借此次国资监管制度修订、投控公司制度建设的有利时机，以改革创新的精神，借鉴先进地区的经验，将党的领导、中国特色现代国有企业制度和社会主义市场经济的要求体现在公司治理、企业管理、企业党建、企业文化等
各个方面，从源头上给企业注入活力。根据市属国资国企的现状，应特别注重从人事制度、目标管理、绩效考核等方面实现突破，全面理顺国企人的管理、资本的管理和日常财务运作。
（2）提前防范化解债务风险
一要未雨绸缪，编制未来三年市本级国资债务偿付和举借计划。二是促使举债企业加强经营管理和核算，提高偿债能力。三是着力支持举债企业拓展业务，获得相关资质，把业务做实、蛋糕做大，实现可持续发展，提升资金的造血功能。
通过金叶债和振兴基金筹得的约20亿元资金近年来在推动〔…〕市中央商务区、高新技术产业园区建设发展以及城市版图扩张，支持供水重大工程等方面发挥了关键作用。为稳妥防范债务风险，应借鉴其他城市的经验做法，切实考虑企业自偿能力和资金运转等实际状况，充分运用市场机制，为举债企业创造有利的经营条件，在风险可控、合规的前提下支持企业代建市政工程和大型基础设施、参与重大项目投资，拓展业务范围，增加营业收入，支持举债企业滚动使用债务资金，实现效益最大化，提高偿债能力。此项事关未来一个阶段〔…〕市防范债务风险工作全局，也是投控公司持续稳健运作的重要保障，应该引起市委市政府的高度重视和有关部门的全力支持，形成共识，集中有效资源，积极创造有利条件，提前谋划部署、组织落实。
特别要关注可能会出现政府、国有企业偿债周期重叠
的情况，虽然国家政策已经对政府债务、企业债务作了明确的区分和隔离，即企业债务风险由企业自行承担，但从
防范债务风险的全局角度考虑，应该在支持国有企业扩大经营、增加收入，最终提高偿债能力、防化债务风险方面早做谋划安排。
（3）国有企业、经营性国有资产由市国资委统一监管理顺政府对市本级国有出资企业的监督管理关系，将
对企业的经营行为的社会管理职能与对其国有股权的产权管理职能分开。多年来〔…〕市只有为数不多的市属国企由市国资委直接进行产权监管、行使股东权力，其他国有企业分别由行业主管部门直接管理。对在非控股企业中国有股权的管理也是如此。这种看似齐抓共管实则企业经营好坏谁也不负责的格局，是〔…〕市属国企发展缓慢、经济效益低下的重要原因。应尽快实现经营性国有资产全部由市国资委监管，改变目前这种多头分散管理的体制。港务、盐务、粮食等市属非国资监管企业应抓紧纳入国资监管范围，统一由市国资委履行出资人职责，理顺国有企业领导人管理权限职责，明确行业主管部门和国资监管部门的工作职责，抓紧稳妥解决港务、盐务等企业的职工安置和历史遗留问题。可以借鉴深圳的成功做法：深圳20多年来，包括机场集团、盐田港集团、巴士集团、燃气集团、水务集团、安居集团、粮食集团、五洲宾馆等城市基础设施和民生企业等在内的近百户大中型国企，其主营业务分别由交通、住建、水务、经贸等部门管理，但人事、财务、投资等产权管理职能则由市国资委直接或通过深圳投控负责。行业管理和产权管理相互配合并行不悖、井然有序，近年来深圳市属国资国企的发展速度和经济效益在全国名列前茅，此模式功不可没。红草公司及高新区建设应取消出资人权限委托，回归正常企业经营管理和监管模式，由
投控公司主导。与深圳城建集团的合作中派出人员的管理及财务监督、对友谊宾馆监管的主导，亦需回归投控公司。可经营的行政性闲置资产交由国资系统经营管理政策上并无障碍。本世纪初深圳市大张旗鼓地实行将原在党政机关下的几百家行政事业单位划归国资系统管理经营取得成功，其中的建科院、易图资讯等企业后来还成功实现上市。
根据〔…〕市目前的财政状况，将市属国有企业、经营
性国有资产交由市国资委统一监管，尤其将可经营性资产注入国有企业，将明显增强国有企业经济实力、国有资本运作能力和经营收入，有利于盘活存量国有资产、提高国有资本税利贡献。基于现有条件，2019年，应实现政企分离的市属国有全资控股企业全部纳入市国资委系统监管。2020年将现政企职能未分的市属国有企业全部纳入市国资委系统监管。2021年实现所有市属国企及国有股份纳入市国资委系统监管。在这三年里，逐步将市属可经营性国有资产注入投控公司等主要市属国企。
（4）全方位担当城市运营商主体角色
从后附僵尸企业名单（详见附件2）可知，昔日〔…〕市本级国有资本的投资几乎实现城市基础设施的全行业覆盖。而如今正常运营的仅剩城建、水务、港口、公路等寥寥几家。这种在城市基础设施行业大面积缺位的状况与国资国企的职能定位相去甚远，也与深圳等先进城市的情况形成鲜明对比（前已介绍，深圳国资国企在深圳城市基础设施行业几乎全覆盖）。〔…〕的现状必须迅速改变，应当全方位参与城市基础设施建设，树立国有企业担当服务地方经济社会建设的良好形象。这对于国资国企做大做强，
成为〔…〕城市运营商的主体并进而谋求未来在资本市场实现突破意义重大。特别是〔…〕市安居工程、住房租赁工程、水务工程、市政建设等与城市基础设施建设、城市运营直接相关的项目，市属国资国企应积极参与。
2019年投控公司成立后即着手制定成为城市运营商主体的方案并实现水务、安居工程、住房租赁项目加快进展，振兴公司代建项目加快拓展，红草公司管理关系得以理顺并加快拓展业务。2020年要实现园区建设提速扩面、园区综合服务提质增效，继续做大基础设施建设业务、提高市场份额，支持粮食板块做大做强、产业链延伸有进展，电力能源板块对外投资、参股、并购有进展，市级物业管理业务加快拓展，引入战略合作者取得实质性进展。至2021年末，主要业务板块持续发展做大，初步形成城市运营商主体的雏形。
（5）进入金融行业
经济理论和发达城市的实践证明，进入金融保险证券行业是企业做大做强的重要途径，更是繁荣地方经济的必由之路。深圳投控近十余年资产规模和实现利润实现了翻几番跨越式的增长，很大程度上得益于控股或参股了平安保险、深圳高新投、深圳担保集团等金融保险证券企业和推出了国信证券、通产丽星等几家上市公司。不久前该公司又收购了信达财险并成为怡亚通的大股东。现在金融板块资产在深圳投控总资产中的比例超过80%。全面深度涉足金融保险证券行业，不仅为深圳投控直接带来丰厚回报，更为该公司实业发展提供有力的金融支持。〔…〕国资国企应着眼长远，瞄准方向，稳健谋划落实，在条件许可的情况下通过直接投资或资产重组等方式加大进入金融保险乃
至证券行业的力度，到资本市场学会游泳，以做大做强自身并支持地方经济发展。短期内，可考虑增持〔…〕农商行股份、投资〔…〕市其他农村合作机构等金融机构，中长期可寻求战略合作者共同成立基金公司、民间借贷公司、融资租赁公司，甚至是联合深汕合作区及〔…〕域内的信利等大企业发起成立〔…〕地方银行机构。
2019年制定进入金融保险证券行业计划，增持〔…〕农商行或其他金融机构的工作开始启动。2020年进入金融行业的工作有实质性进展。到2021年末，市属国资国企金融产业板块初步形成。
（6）市属国企需政府部门支持解决的一些事项
①土地遗留问题。一是落实盐务局、渔船厂等企业实际控制但未确权的土地。二是红草公司、盐务局等企业土地被政府征收相关置换和补偿事宜。三是金叶公司等企业持有土地使用权、房地产证件变更手续。四是明确振兴公司、盐务局等企业土地用途。
②企业与财政往来款项问题（盐务局在编人员数月工资、振兴公司7.1亿元中央商务区代建费、红草公司园区
超过1亿元道路代建费）。
③在原有服务协议内继续承接政府工程，并拓展其他市政项目代建资格问题（振兴公司、红草公司）。
④政企职能未分开问题。
⑤企业员工社保欠缴问题（盐务局）。
⑥机构改革后闲置的办公楼及其他设施、公共场所空置的公用房屋建筑物、停车场（位）等闲置的行政性和资源性国有资产注入投控公司实施经营管理，充分发挥其经济和社会效益，以后经确认价值的资源性国有资产亦可根
据需要注入市属国企。
⑦市财政可在财力允许条件下，向投控公司等在产企业增资，今后可以考虑成立国有企业改革发展专项基金，建立可持续的国有资本增补机制。
图10市属国企需政府部门支持解决的一些事项
（7）规划实施起步初期的几项重要工作
①清产核资，资产确权，摸清家底。这是界定企业法人财产和国有资产数额，对企业实施绩效考核和打造产业板块最重要的基础工作之一。
②本规划一经审批同意，立即着手有序推进规划的分解落地事项。新成立的单位和机构的组织人员到位。包括但不限于投控公司、产业板块公司、重大事项工作机构、改制后企业的法人治理组织机构等。要制定出分年行动计划、工作步骤、考核指标等可操作的方案。
?着实推进投控公司正式成立的系列工作。投控公司的组建可视为本规划的一大举措，该公司更是完成本规
划、做大做强市属国资国企的主力军。此项工作乃重中之重，务必拿出时间表抓紧落实。应明确投控公司与国资委、投控公司与城投公司、交投公司等产业投资公司的职能分工。投控公司组建初期不必装入过多企业，但应陆续将优良资产和企业放在该公司旗下，加快其做大做强的步伐。为便于实现市委市政府的战略意图、便于操作，投控公司应长期保持市属国有全资性质，不宜盲目实行产权主体多元化。
④进行市属国资布局、产业板块打造、企业新业务拓
展的论证、设计和寻找战略合作者的工作。应成立专题工作机构或班子进行筹划研究，集思广益，务必发挥管理部门和企业上下两个积极性。此项工作应与企业存量资产激活、业务拓展转型、历史问题解决统筹考虑。
⑤从最基本最急需的那些开始，陆续出台规章制度。已草拟的市国资委及投控公司的数十个规章制度多数基本适用于其他市属国企。这些企业可以参考借鉴，以减少工作量并提高国资系统内制度间的协调兼容性。投控公司和今后新设立的产业板块平台公司一开始即须以制度的形式对相关事项立规矩、划边界、定目标，做到有章可循、有责可问。
图11〔…〕市属国资国企三年发展战略规划的开局工作
2、关于产业板块的培育打造
（1）打造产业板块势在必行
①前述市属国资国企在规划期的使命宗旨是"整合资源，培育产业，创造价值，服务城市"。从经济结构角度考量，缺乏有竞争力、拿得出手的支柱产业是〔…〕市属国资国企的软肋，是导致其总体较为弱小的根本原因。培育甚至打造若干有竞争力的产业，形成新的经济增长点，是做大做强市属国资国企的主要途径，也是未来提高市委市政府对全市经济、社会、民生各方面掌控力、培育可持续
财政收入来源的必要途径。从前文对企业的调研及SWOT分析可知，市属国资国企培育和打造有竞争力的产业板块有诸多资源、较大潜力和一定优势。
②由于财力等条件有限，市属国资国企打造产业板块主要应立足于现有资源的开发利用和存量结构的调整重组，而不宜过快对外投资扩张。市国资委要加快推进国有企业改革重组，包括"僵尸企业"出清重组及人员安置，消化历史包袱。投控公司内部要把企业解困、冗员安排、业务转型等事项与存量资产开发利用、产业板块打造乃至企业重组结合起来，实现资源资产价值的最大化。
③鉴于〔…〕的力量和经验不足，可继续采用过往行之
有效的"借船出海"的做法，引进广州、深圳等发达地区甚至境外国外的战略合作者。股权设置等合作方式可灵活多样，主要讲求实效。〔…〕方在项目实施过程中既拓展业务、获得收益又积累经验、锻炼队伍。[!--empirenews.page--]
（2）逐步形成几大产业板块
①园区管理运营板块
产业园区现已成为〔…〕市经济增长的重要孵化器和引擎，也是未来几年市属国企最主要的经营方向。红草公司应当尽快实现业务转型升级，主动对标粤港澳大湾区战略部署和发展规划，逐步发展为专业的产业园区开发运营管理服务公司，引入广州、深圳等发达地区有实力的合作方，借鉴先进经营管理模式，依托投控公司的资本运作和投融资平台功能，依托〔…〕优越的土地、劳动力资源，积极承担市一级乃至域内各县市区及其他产业园区的建设经营管理等各方面业务，提高规划设计水平，加快推进国家级、省级高新区建设，全力以赴建设粤港澳大湾区制造业
生产基地、科技创新及成果转化承载地。要利用内部资源、联动外部资源，逐步形成园区招商、孵化加速、金融服务、商务服务、人力资源、园艺服务、物业管理多层次系列化园区运营服务体系，构建统一的招商资源数据库、项目信息和客户资源对接平台，导入产业资源，建立完善供水、供电、环保、通讯、道路、医院、学校、商贸、休闲娱乐、文体、人员招聘、专业培训等各项产业配套，促成产业集群发展。鉴于目前比较突出的"人才紧缺、用工紧缺"问题，国有劳动服务公司应该积极发挥作用，也可以考虑抓紧组建人力资源公司，助力储备"第一资源"
2019年，红草公司应配合投控公司成立完成市场变
更，全面理顺管理机制、管理秩序，完善内部治理架构和管理制度体系，提高经营治理能力和制度执行力，开展资产负债清理盘整、项目结算、审计及资产确权工作，配合红草高新区扩展，建立健全规范承接园区建设及其他日常综合性服务等政府购买服务操作，加快标准厂房和配套服务项目建设，引入专业服务企业，有效控制经营管理成本，提高经营管理效率，初步实现实质性盈利。
2020年，内部治理和经营管理日趋规范化，标准厂房和配套服务项目逐步投入经营，各下级企业、投资项目经营收益持续提高，队伍建设齐步推进，资产负债清理及土地确权全面完成，依托与专业服务企业的全面合作，园区专业化经营服务更加完善、更成体系，经营管理效率和成本控制水平稳步提升，现金流状况持续改善，盈利水平持续提高，资产负债结构更加合理，负债率得以有效压降。
2021年，配合红草园区扩展持续拓展业务，扩大服务
覆盖区域，提高服务质量、服务效率，企业治理、经营管
理规范化水平日益提高，实现资产负债规模做大、结构优化、比例合理，现金流状况持续改善，市场融资能力持续提升，基本符合现代化企业规范运作各项要求，真正进入可持续发展阶段。要通过"引进来"和"走出去"，在实践中逐步打造市属国资产业园区品牌和专业人才队伍。
②城市基础设施建设板块
〔…〕城市基础设施建设欠账较多，对标建设粤港澳大湾区东进门户和互联互通交通枢纽这个目标，业务市场很大。由于涉及国计民生，在城市更新、土地整备、棚户区改造业务中，国家政策鼓励国企积极参与。无论从社会责任和经济利益考量市属国资国企都应不应置身度外。现阶段可参与的业务有工程代建、旧城改造、保障房建设、产业园区投资建设等。从营业范围和功能定位看，投控公司、交投公司、振兴公司、建城公司、高速公司等可正面介入。投控公司、交投公司、建城公司的投融资功能可为基础设施建设解决资金需求。振兴公司、高速公司在工程建设方面有经验。在住房租赁、公租房、人才房、棚户区改造、城市旧改以及建筑施工、设计、勘探等方面，投控公司可与省、深圳的大型建筑行业国有企业加强合作，成立合作公司。在规划期即2019年-2021年内，振兴公司、建城公司、高速公司要明确业务发展定位，着重于完善内部治理架构、健全管理体系。振兴公司、高速公司要争取获得代建资格以及拓展其他业务；建城公司要突出股权投资为主，形成明显区别于投控公司其他子公司的发展方向；高速公司及建城、交投要明确发展定位，加快重组，避免长期作为空壳公司；建鑫公司要加强推进公租房、人才房等住房租赁项目，要结合海滨大道西段改造等重点项
目积极参与旧城改造、棚户区改造；盐务局、港务局等原在国资委系统监管之外的企业一经纳入国资委系统，立即开展清产核资和土地确权，合理安置企业人员，进而着手土地使用规划，寻求新业务、拓展原业务，逐步走上正常生产经营轨道；以投控公司为主体，加强与广州、深圳等地大型建筑设计企业合作，拓展建筑业务。
委托企业实施工程建设是政府购买服务的重要内容，但有关政策规定，委托代建的前提是政府有预算。企业不得凭与政府签订的代建合同向金融机构贷款。无预算却委托企业代建的违规行为是政府的责任，与代建企业无关。代建制与政府隐形债务并无必然联系。代建制在深圳市区两级政府一直正常推行。深汕投控的主营业务之一就是为政府代理工程建设，现该公司的代建业务开展得井然有序。国有企业进入代建行业并无政策障碍。〔…〕市可借鉴前文"产业业态和模式分析"的"工程代建"部分介绍的深圳经验，建立代建单位的"预选库"，委托单位可以从预选库中直接委托选择代建单位，也可通过招标方式选择代建单位。深圳市的深汕特别合作区等行政区域，政府工程项目直接指定的代建单位一般都是区属国有企业，区属工程项目一般都优先直接委托给区属企业代建。随着代建制的逐步推行，〔…〕市应努力创造条件，逐步建立代建信用责任体系，引入担保和保险等市场化风险管控机制，引入建设工程质量潜在缺陷保险制度。至于在代建制下委托单位与代建单位的利益分配，可借鉴前文介绍的深圳的做法结合〔…〕的实际，以充分发挥政府部门和代建企业两个积极性、实现双赢为原则予以商定。
?城市运营板块
根据〔…〕市具体情况，现阶段城市运营板块业务主要包括以下两大部分：
一是水务产业链（原水、制水、供水、排水、污水处理等）、管道燃气、垃圾处理、公交、医院投资建设管理等。
2019年，要完成自来水公司改制，按预定方案并入〔…〕水务，落实内部治理改革和管理要求，实现人员、业务及资产顺利交接、平稳过渡，加快赤沙水库项目建设。
2020年，要对标现代化水务企业建设〔…〕水务公司，提高经营管理规范化和可持续发展，依托〔…〕水务公司逐步拓展服务范围至县区、乡镇，稳步提高经营效益。
2021年，加强与深圳水务的全面合作，全方位拓展水务产业，逐步涉及水环境治理、污水处理、水源等业务，全面提高社会服务质量和经济效益。
二是国有闲置土地、办公场所、停车场位、商用物业、写字楼、住宅楼盘等的物业管理或经营。
在第一部分业务中，水务、公交、医院业务已分别引进深圳水务集团、省汽运集团及央企中信集团。几年来与省汽运、中信合作良好，与深水处于起步期的合作在正常推进。未来有条件进入管道燃气、垃圾处理等业务时也可按此模式进行。第二部分业务可通过整合新金叶公司、保安公司等本系统企业的相关业务，成立市属国有物业管理公司。亦可引进发达地区有实力的国有物管企业合作经营。前已介绍，深圳前些年成功进行大规模地将行政性国有资产划入深圳投控公司的改革。闲置的行政性资产交由国有企业管理经营更无政策限制。在国资弱小、财政困难的〔…〕具有积极正面意义。当然企业应与行政资产的管理
部门办理手续，约定相关事项。
?电力能源板块
南告水电站是广东莲花山区最大的水电项目之一，在业内享有盛名。南告公司是市属国企中目前唯一的工业企业，做大做好南告公司意义重大。未来，南告公司仍继续以电力能源为主业，在条件可行的情况下可考虑以南告公司或投控及其他公司为主体，通过收购、增资、合作开发、换股等方式，扩大发电能力，增持股权资产，代表政府跟投重点能源项目，助推〔…〕市建设"广东电力能源基地"蓝图及早实现。在2019-2021年期间，南告公司应着重于完善内部管理机制、提高经营管理效率，在此基础上稳步拓展业务、提高盈利水平。
2019年，应配合投控公司成立完成市场变更登记，理
顺上下级管理秩序，完善内部治理架构和管理制度体系，严格按照制度操作管理，开展薪酬制度和竞聘上岗等实质性改革，有效调动队伍积极性，逐步开展资产负债清理盘整及确权工作，实现年度盈利目标，制定提高应急管理效率三年行动计划并付诸实施，有序应对自然灾害袭扰，确保完成全年安全生产任务。
2020年，应在完善内部治理架构和管理制度体系方面取得明显进步，薪酬考核竞岗等制度全面落实，内部治理效率和经营管理效率明显提升，冗余人员得以合理安置，队伍结构趋于优化，队伍精神面貌持续改观，队伍活力、动力持续提高，稳步实施提高应急管理效率行动计划，库区及厂房区域设备设施得以及时更新、保修、维护，应对自然灾害和突发安全生产事故能力明显进步，资产负债清理及土地确权全面完成，多元化发展探索启动，持续实现
盈利目标。
2021年，内部治理效率、经营管理水平持续提高，提高应急管理效率三年行动计划实现预期目标，人才队伍结构持续优化，盈利水平稳步提高，闲置资产合理开发利用及多元化发展进入实质性探索。
⑤粮食产业板块
虽然本板块业务目前只粮食集团一家企业经营，但由于国家战略需求和粮食集团经营管理有方等主客观原因，储备粮管理经营业务在现基础上做大做强有较大空间。粮食集团由于仓库容积太小、设计标准不高制约了业务规模，从而收益不大。为在市场竞争中实现可持续发展，粮食集团应克服目前业务单一的状况，向粮食加工、营销、外贸甚至食品等产业链的上下游延伸。可组织投控公司、盐务局、港务局等企业，从融资、土地等方面大力支持粮食集团拓展业务、扩大规模、做大做强（粮食集团的粮食储备仓库建设项目已列入〔…〕市十三五规划目录）。当前，首先要把粮食集团等其他实属国企纳入国资监管范围，按照现代企业建立健全治理体系，规范日常经营管理，对标先进企业经营做法，稳步拓展业务，持续提高经营效益。
⑥旅游板块
〔…〕风光秀丽旖旎，旅游资源特别是红色旅游资源丰富，区域优势明显，发展旅游业有得天独厚的条件。在实现将〔…〕建设成为"沿海经济带靓丽明珠"的系统工程中，旅游业不仅具有重要突出的功能地位，而且市场商机广阔巨大，市属国资国企不宜缺位。可在投控公司下设立"文化旅游发展公司"，通过引入类似深圳华侨城集团等
有实力的战略合作者，统一策划推动全市的旅游资源的开发，发展"红色旅游""旅游+运动""旅游+养生度假"等多业态模式全域旅游产业。旅游产业作为轻资产产业，是许多风景优美但经济滞后、财政困难的地区脱贫致富的有效途径。红色文化资源和山湖瀑布温泉以及海域、海岛、海岸线等自然资源、名胜古迹、民间艺术、风俗传统、美食文化和人脉资源，都是市属国资国企未来发展旅游业重要宝贵的物质条件。发展旅游业应与海洋产业、文化产业等其他产业结合起来。
⑦新兴产业板块
由于历史原因，市属国资国企的产业跨度偏窄、规模偏小、实力偏弱。先进制造、电子信息、生物医药以及金融保险等现代服务业基本处于空白。今后，在条件成熟的情况下，可考虑利用土地资源和投控公司的投融资功能，采取代表政府参股、直接投资、跟投的方式投资在本地的新兴产业以及主动引入等方式，培育临海、高新技术、生物制药、节能环保、健康养老等新兴产业板块。十二五期间深圳投控通过建设营运深圳湾等5个产业园区项目，解
决了政府下达的原关外110个市政设施项目逾200亿元的
巨额资金缺口。深圳的成功经验值得借鉴。贵州近些年经济增速在全国名列前茅，很大程度得益于发展大数据产业。贵州的例子也可供〔…〕参考。
图12〔…〕市属国资国企三年发展战略规划的产业板块打造
附件1
1、市属国有全资、控股、参股企事业名单
序号
企业名称
参股比例
备注
1
〔…〕市金叶发展公司
100.00%
市国资委持有
2
〔…〕市南告水电有限责任公司
100.00%
金叶公司持有
3
〔…〕市建城投资有限公司
100.00%
金叶公司持有
4
〔…〕市红草产业园投资有限公司
100.00%
分别由金叶公司
（62.66%）与建城公司
（37.34%）持有
5
〔…〕市友谊宾馆有限公司
100.00%
金叶公司持有
6
〔…〕市保安服务公司
100.00%
市国资委持有
7
〔…〕市高速公路公司
100.00%
市交投公司持有
8
〔…〕市国有资产经营管理中心（事业单位）
100.00%
市国资委持有
9
〔…〕市交通投资有限责任公司
100.00%
市国资委持有
10
〔…〕市交通拯救队
100.00%
市交投公司持有
11
〔…〕市拍卖行
100.00%
市国资委持有
12
〔…〕市联合资产托管有限公司
100.00%
市国资委持有
13
〔…〕新区物业管理服务有限公司
100.00%
红草公司持有
14
〔…〕市鸿业服务有限公司
100.00%
红草公司持有
15
〔…〕市金坑水电有限公司
100.00%
南告公司持有
16
〔…〕市港务管理局
100.00%
市交通局持有
17
〔…〕市市区盐务局
100.00%
市经信局管理
18
〔…〕市粮食集团有限公司
100.00%
市政府持有
19
〔…〕市振兴投资有限公司
50.00%
金叶公司持有
20
广东粤科汕华创业投资有限公司
50.00%
金叶公司持有
21
〔…〕市水务有限公司
49.00%
金叶公司持有
22
粤财普惠金融（〔…〕）融资担保股份有限公司
45.45%
金叶公司持有
23
中信〔…〕医疗投资管理有限公司
40.00%
市国资委持有
24
〔…〕市建鑫住房租赁有限公司
40.00%
金叶公司持有
25
〔…〕市国泰食品有限公司
29.58%
金叶公司持有
26
海丰名仕度高新科技服饰有限公司
29.09%
金叶公司持有
27
深汕特别合作区海纳食品有限公司
27.54%
建城公司持有
28
深圳特别合作区新创新科技有限公司
29.93%
金叶公司持有
29
〔…〕市利群农业食品有限公司
27.54%
建城公司持有
30
〔…〕雅泰隆食品有限公司
27.19%
建城公司持有
31
〔…〕市海鹏实业有限公司
21.02%
市国资委持有
32
〔…〕粤海环保有限公司
20.00%
红草公司持有
33
广东深汕投资控股集团有限公司
16.98%
建城公司持有
34
〔…〕市粤运汽车运输有限公司
15.00%
市国资委持有
35
广东烟草〔…〕市有限公司
13.00%
金叶公司持有
36
〔…〕市中国旅行社有限公司
10.00%
市国资委持有
37
〔…〕市城区豪盛实业有限公司
10.00%
市水产供销公司持有
38
〔…〕市荣霖粮油食品有限公司
10.00%
市国资中心持有
39
〔…〕市广茂医疗器械有限公司
10.00%
市国资委持有
40
广东红海湾发电有限公司
10.00%
市国资中心持有
41
〔…〕农村商业银行股份有限公司
1.01%
金叶公司持有
42
〔…〕市新华书店股份有限公司
0.03%
市国资委持有
附件2
市级国资有投资的僵尸企业名单
序号
企业名称
序号
企业名称
1
〔…〕市旅游总公司
40
〔…〕市远洋渔业公司
2
广东省〔…〕渔船厂
41
广东省金洋进出口（集团）公司〔…〕市公司
3
〔…〕市市政维修公司
42
〔…〕市房屋建筑实业公司
4
〔…〕市地产公司
43
〔…〕市药材公司
5
〔…〕市对虾企业公司
44
〔…〕市华侨实业发展公司
6
〔…〕市海洋经济发展总公司
45
〔…〕市电力开发公司
7
〔…〕市房地产开发总公司
46
〔…〕市电梯安装公司
8
〔…〕市商业企业集团公司
47
〔…〕市无线电通讯公司
9
〔…〕市物资总公司
48
〔…〕市二轻供销公司（二级企业）
10
〔…〕市二轻工业集团公司
49
〔…〕市二轻化工公司（二级企业）
11
广东省〔…〕市水产进出口公司
50
〔…〕市二轻工艺美术公司（二级企业）
12
〔…〕市食品公司（二级企业）
51
〔…〕市五金家用电器公司（二级企业）
13
〔…〕市友谊公司（二级企业）
52
〔…〕市粤星海运公司
14
〔…〕市陆丰硫铁矿
53
〔…〕市对外加工装配服务公司
15
广东省〔…〕市外贸开发公司
54
〔…〕市医药公司
16
〔…〕市华侨旅游侨汇服务公司
55
〔…〕市国营商业总公司（二级企业）
17
〔…〕市住宅开发建设总公司
56
〔…〕市糖业烟酒公司（二级企业）
18
广东省〔…〕纺织品进出口公司
57
〔…〕市纺织品公司（二级企业）
19
〔…〕市林业开发总公司
58
〔…〕市百货公司（二级企业）
20
〔…〕市进出口贸易公司
59
〔…〕市化工原料公司（二级企业）
21
广东省〔…〕市外经开发总公司
60
〔…〕市交电公司（二级企业）
22
〔…〕市对外劳动服务公司
61
〔…〕市外轮供应公司（二级企业）
23
广东省〔…〕粮油进出口公司
62
〔…〕市华侨商品供应公司（二级企业）
24
〔…〕市基础工程公司
63
〔…〕市旧机动车交易中心（二级企业）
25
〔…〕市世丰经济发展公司
64
〔…〕市物资贸易中心（二级企业）
26
〔…〕市外运公司
65
〔…〕市金属材料公司（二级企业）
27
广东省〔…〕医药保健品进出口公司
66
〔…〕市金属回收公司（二级企业）
28
〔…〕市城建发展总公司
67
〔…〕市化工建材公司（二级企业）
29
〔…〕市工交物资公司
68
〔…〕市机电设备公司（二级企业）
30
〔…〕市城市建设综合开发总公司
69
〔…〕市生产资料服务公司（二级企业）
31
〔…〕市外商投资企业服务公司
70
〔…〕市燃料公司（二级企业）
32
〔…〕市药品器械公司
71
〔…〕市外商投资企业物资公司（二级企业）
33
〔…〕市海外经济贸易公司
72
〔…〕市二轻工业总公司（二级企业）
34
〔…〕市对外经济发展公司
73
〔…〕市轻工实业公司（二级企业）
35
广东省〔…〕畜产进出口公司
74
〔…〕市外联贸易发展公司（二级企业）
36
〔…〕市工业发展总公司
75
〔…〕市联发实业公司（二级企业）
37
广东〔…〕矿产工业公司
76
〔…〕市轻纺工贸公司（二级企业）
38
〔…〕市乡镇企业建筑工程公司
77
〔…〕市二轻皮草塑料公司（二级企业）
39
〔…〕市广厦建筑公司
3、12家骨干企业调研情况
（一）〔…〕市金叶发展公司1、基本情况
〔…〕市金叶发展公司（简称金叶公司）前身为广东省烟草公司〔…〕市公司，由中国烟草总公司广东省公司和广东省烟草专卖局于1988年3月28日批准设立的全民所有
制企业，取得（88）粤烟办字11号批准文件，并于1988
年4月1日取得〔…〕市人民政府颁布的《关于成立烟草专卖局、烟草公司的通知》（汕府[1988]4号），于1988年4月1日取得营业执照，企业性质为全民所有制。金叶公司
成立时注册资金为570万元。1996年3月14日，根据〔…〕市政府出具的批复（汕府办函[2001]31号）以及〔…〕市国资局根据上述文件对公司国有资产经营成果的确认，确定公司实收资本为1842万元。2005年3月22日，根据国务院国资委和市国资委发布的《中华人民共和国国家出资企业产权登记证》确认国家资本为1842万元，出资人为市国
资委，实际控制人为〔…〕市政府。自2016年9月以来，为整合市属国有资本、发行企业债券，按照〔…〕市政府决定，将建城公司等5家国有企业并入金叶公司，组建全市最大规模、最重要的国有企业，承担市属国有资本运营管理等重要职能。
金叶公司一直依靠租金收入及从〔…〕烟草公司取得的股权投资红利维持经营。租金源于自有办公楼及金叶酒店的出租，每年约100万元，收取的〔…〕烟草公司红利逐年
上缴财政。金叶公司现有员工68人，其中离退休人员为3
人，管理层9人，日常近一半人员处于闲置状态。员工专
业素养不高，进取精神不强。年龄40岁以上的员工占比较
大。金叶公司目前最大的负债为2017年发行、期限7年的
11亿元企业债，2024年到期。
2、主要困难和问题
①偿债风险。金叶债共募集资金11亿元，还款期限7年，固定利率为5.68%，包括流动资金4.1亿元和募集项目资金6.9亿元，从债券发行第三年（2020年开始逐年偿还本金2.2亿元）。按照金叶债募集说明，其中6.9亿元用于"〔…〕高新技术产业开发区红草园区标准厂房及配套设施建设项目"（以下简称红草园区项目），4.1亿元用于补充金叶公司流动资金。目前红草园区标准厂房项目正在与深圳城建公司洽谈合作，鉴于金叶债资金一次性到位、分年度还本付息等特点和红草园区项目分阶段用款，以及项目调整审批和项目设计施工重新招标、项目建设固有建设周期等因素，最终该项目部分投入使用、全部建成竣工和现金回流的时间很可能滞后于最初的项目设计（发债说明书：2018年末部分标准厂房投入使用，2019年末全部竣工验收），偿债风险隐患不容小觑，而仅靠金叶公司现有管理团队和投控公司的资本实力、业务状况，难度很大。
②业务模式单一。金叶公司除现有稳定收入外未开拓
其他业务，属于守成型企业。收入固定化、业务单一化且上级无考核要求，导致金叶公司缺少业绩考核压力和创造活力，员工普遍进取精神不强、积极性不高，等待行政指令做事，缺乏市场竞争性意识。
③资产利用率低，资源性资产闲置。公司未入账的一块土地系其前身〔…〕烟草公司移交资产，因产权不明确且
土地上附有房屋建筑物，不便进行开发或转让。
④人才短缺。缺乏具备较强专业素养和业务拓展能力的人才，管理层管理水平不高，年龄结构偏大，上行下效，安逸心理严重。
⑤员工福利制度建设缺失。目前3名离退休人员的工资补差等政策，公司无会议决议或其他文字制度。其他员工包括新进员工及以后离退休工资补差，应按目前政策还是重新制定政策，需要慎重考虑。在职员工平时节日补贴等福利支出公司领导参照按财政部门文件执行，并未形成自身制度。
⑥管理监控制度空缺。无预算管理及绩效考核制度，日常管理制度亦未落到实处，企业监督体系建设亦不完善。
⑦政企分开程度较低，企业经营自主性不强。
⑧缺乏战略目标。金叶公司管理层缺乏自主创新与探索精神，秉持"坐板凳，等安排"的原则，对公司发展无规划、无设想。
3、对策措施建议
结合组建投控公司的预定目标，金叶公司未来应该具备明确的经营方向和市场定位，深挖经营效能，提升业务拓展和增盈能力。
①为保持投控公司良好市场信誉以及今后继续发债、扩大融资规模等长远考虑，应充分认识防范债务风险的重要性、必要性、紧迫性，提前谋划多渠道化解债务风险的有效措施，在合规前提下，充分运用市场机制防范化解债务风险。
②应转变"等靠要"等消极被动观念，重点拓展国有
物业租赁业务。可以考虑将市属行政性资产中的铺面、商业物业、闲置住房、停车位、公共广告、贸易市场等可经营资产统一划归新金叶公司运营管理。
③公司的冗员安排、建章立制、薪酬福利等问题的解决，最根本的还是要靠业务拓展。投控公司成立后应对下属企业下达业务、经济、财务等指标，实行绩效考核。企业负责人与投控公司签订的年度绩效考核责任书中对企业在考核期的各项工作任务、经济指标及奖罚事项有明确要求。
（二）〔…〕市振兴投资有限公司1、基本情况
〔…〕市振兴投资有限公司（简称振兴公司）成立于2014年5月6日，主要经营一级土地开发、基础设施建设和新农村、旧城改造、城镇化建设等业务。振兴公司的股东为金叶公司和广东（人保）粤东西北振兴发展股权基金
（简称振兴基金）两家，各占50%。振兴基金和振兴公司之间实际是"名股实债"的关系：每年振兴基金从振兴公司收取固定收益外，不具有表决权等权利。振兴基金实际为振兴公司的债权人。振兴公司的收入主要来源于城市建设项目收取的代建费用和理财利息收入。根据〔…〕市人民政府的委托，〔…〕新区管委会与振兴公司签署《〔…〕新区中央商务区土地综合开发整治项目建设投资协议》，协议约定由振兴公司对中央商务区进行开发，项目总投资为57.48
亿元，建设周期为8年，从2014年至2022年。根据协议
约定，第一年的开发成本在第二年内支付，且〔…〕新区管委会每季度向振兴公司支付第一年累计的开发成本的25%及其相应的收益（即代建费用，按照开发成本的18%计算），
以此类推。
2、主要困难和问题
①振兴公司资金方面存在的困难和不足。根据振兴公司的业务及职能来看，振兴公司表面上是独立的企业，但实质上类似于政府的基建办，并不是作为一个平等的市场主体向政府提供服务。例如，代建协议中并未规定逾期利息、滞纳金等事宜，大量代建费未能及时结算，影响资金循环使用和业务拓展。[!--empirenews.page--]
②振兴公司与〔…〕新区管委会签订的协议将于2022年到期，但是预计相关工程项目将于明年年底完工。振兴公司只有继续承接中央商务区的其他项目，才能确保按期还本付息。目前振兴公司还未获取后续开发项目，主要是振兴基金持股50%，因此不被认为是市国资委控股企业，无法承接其他政府基建工程。
③振兴公司拥有的〔…〕火车站前的7块近21万平方米土地的用途由〔…〕市政府决定，目前市政府尚未对如何使用该部分土地作出明确指示。
3、对策措施建议
①突破限制振兴公司承接政府代建工程的政策瓶颈。前已述及，振兴公司主要股东均为国有企业，振兴基金与振兴公司实际上是"名股实债"关系，振兴公司作为金叶公司的子公司，其日常经营管理完全由〔…〕方操作。无论从名义上、实际操作上还是本质上都应将其视为国有独资企业或市属国资控股企业。目前，浙江、安徽等省份以及深汕特别合作区的普遍做法是将一定区域内包括道路、车站、医院、学校、公园、市场等全部公共设施建设集中交给一至两家国有企业代建，以此持续做大国有代建企业业
务规模，提高其盈利能力和利税贡献，〔…〕可以借鉴这种运作模式。这既是保证企业按时偿还粤东西北振兴基金本息的关键，也是培育骨干企业和经营管理团队的有效途径。据了解，最近的政府债务审计并未对振兴公司代建业务提出质疑。所以，在粤东西北振兴基金存续期内，这种代建模式应该充分加以运用，可以将振兴公司代建范围扩大至整个中央商务区及周边配套基础设施，滚动运用粤东西北振兴基金，加快助推〔…〕市区基础设施完善。
②尽快与政府确认站前土地的用途。振兴公司应结合
市政府决策部署，尽快与规划、国土、住建、国资等部门沟通，确认中央商务区的土地用途，精心谋划投资发展储备项目，稳步实施。
（三）〔…〕市红草产业园投资开发有限公司1、基本情况
〔…〕市红草产业园投资开发有限公司（简称红草公司）为2014年10月10日注册成立的有限责任公司，股东
为金叶公司（62.66%）与建城公司（37.34%）。2016年8
月22日，金叶公司与〔…〕新区（高新区）管理委员会（简称管委会）签订《委托管理协议》，将其持有红草公司62.66%的股权委托管委会管理，管理期限为5年，若无书面声明，期满自动续期。按照发行金叶债有关部署，红草公司、建城公司均作为金叶公司的子公司。
红草公司的收入主要为四部分：第一部分是建设市政道路等城市基础设施政府拨付的管理费。因红草公司在项目开始前未与政府签订协议并约定如何支付费用、如何结算等事宜，致使目前已完工的代建项目一直未能结算。截至目前，红草产业园区建设项目投入资金达3亿元，这是
导致企业亏损的主要原因。第二部分是红草公司参股〔…〕粤海环保有限公司的收益，以及从红草镇自来水公司获取的借款利息收入。粤海环保公司至今尚未盈利，故红草公司暂未收到分红。红草公司在红草镇自来水公司中占比18%，目前已收回20多万元收益。第三部分是子公司〔…〕市鸿业服务有限公司收取的机动车驾驶员考场管理费用。每名学员1500元，其中的480元为行政收费，其他1020元有关方面尚未确定财务处理，未来能否继续收取也未可知。第四部分是从两家子公司收取的保洁及物业管理费。红草公司的长期借款余额为4.02亿元，为深圳市特区建设集团有限公司对红草产业园的援助，暂定为借款，由建城投资对其提供连带责任担保。后期是否需要偿还尚未确定。
另外，为解决驾考经营管理存在的问题，经有关部门
协调，红草公司履行出资设立〔…〕市鸿业服务有限公司
（简称鸿业公司），承接〔…〕市考场租赁、经营服务以及收费等工作，协助〔…〕市公安局交警支队做好考场管理。鸿业公司的收益纳入国有资本经营预算，所产生的净利润全额缴入市财政作为国有资本经营预算收入。
2、主要困难和问题
①企业缺乏自主经营权。目前红草公司由市国资委委托管委会管理，日常管理以管委会为主。公司经常因为突然接到管委会下达的行政性指令，打乱企业的正常工作。客观上，管委会的行政命令高于公司董事会决议，所以公司更像是管委会的一个部门而不是独立的法人企业。
②红草公司目前处于亏损状态，主要原因是在项目建设前未与政府签订代建合同，只是政府有关领导作出口头
承诺，且代建款项一直未结算。
③上述公司两块土地（约11万平方米）被国土局收回并拍卖，有关土地产权证已被收回，但财务上尚未将已被收回的两块土地作核销处理。当初政府承诺等价置换土地给红草公司，但具体以哪个时点的价格进行等价交换并未明确。如果按照最初企业购地的成本或略高于这个成本进行置换，无法体现绝大部分的土地资产增值，企业财务状况影响巨大。而且，为达成与深圳市城建集团的合作，目前红草公司正以省融资再担保公司洽谈变更原反担保合同抵押物。如果按照较低价格置换土地，距离省融资再担保公司提出的变更条件，将有很大差距。
3、对策措施建议
①充分发挥自身功能作用，为招商引资、培育高新区品牌贡献力量。顺应地方政府战略部署和产业地产发展要求，抓住建设国家级高新区机遇，把园区开发业务做大，实现国有资本与产业资本协同发展，共享发展红利。鉴于〔…〕市国资国企系统从事工程代建业务的几家单位有同质化情况，红草公司应未雨绸缪，提前考虑业务向园区招商引资、园区物业管理等方面转型升级。未来，红草公司应集中精力发展成为园区综合服务运营商，与战略合作者、专业经营团队和专业基金公司深化合作，通过代建、合作开发、封闭开发（视政策允许与否）等模式参加市区及县区重点园区规划建设。
②明确政企关系，签订服务协议。管委会与红草公司之间应抓紧会签订购买服务协议或代建协议，约定红草公司提供服务并按一定比例收取服务费用，及时结算资金，保证企业能按照正常企业开展经营活动，按期实现投资收
益和经营效益，保持可持续运作并做大规模效益。
③从国企可持续发展角度，建议撤销市国资委、金叶公司授权或委托管委会管理红草公司的有关法律文书，由投控公司全面履行股东职责。
（四）〔…〕市南告水电有限责任公司1、基本情况
〔…〕市南告水电有限责任公司（简称南告公司）于1973年成立，1981年10月建设完工生产发电，时为省电力局辖下的水力发电厂，1993年由省管企业改为地方管理企业，2000年归口〔…〕市经贸局管理，2005年又改为归口〔…〕市水利局管理的正处级独立核算、自主经营、自负盈亏的一级法人全民所有制企业。2014年企业改制，企业类型变更为有限责任公司（国有独资），并更为现名。2016年9月14日，根据《〔…〕市人民政府关于同意〔…〕市金叶发展公司公开发行债券相关事项的批复》，将南告公司的股东变更为金叶公司，企业性质变更为有限责任公司（法人独资）。南告公司的收入主要来源于发电销售收入、供水收入及房地产出租，其中发电销售收入占总收入的95%以上，供水收入占总收入的2%左右，发电销售收入受库区降雨量的影响较大。主要成本为工资支出和折旧费、无形资产摊销、维修费等固定成本，变动成本仅占收入的7%。
南告公司于2017年11月全额投资〔…〕市金坑水电有
限公司，该企业目前在职人员为31人，已超过企业实际所需人数。同年，12月收购陆河县汕河水电开发有限公司的4#机组，总装机容量为6.5千千瓦，预计年发电量14000
千千瓦时，预计年收入为600万元，营业利润80万元。2、主要困难和问题
①资金管理欠佳。南告公司2017年度报表显示有2123
万元的货币资金，但是却欠关联方金叶公司2000万元借款。资金管理不善导致资金成本较高。
②因承担社会责任牺牲企业利益。一是2014年度金叶公司发债改制评估增值，使得南告公司的资本公积增加
8.75亿元，从而导致企业以后期间的折旧费、房产税等费用大幅提升，进而企业出现亏损。二是自1997年以来，无论当年的盈亏情况如何，南告公司每年都须定额上缴〔…〕市财政局2000万元，至今累计上缴约2亿元。
③企业在岗人员冗余，整体精神面貌欠佳。项目组上班时间到公司现场调研时，看见监控室一群人扎堆聊天无事可做。由于人浮于事，部分员工每天只是例行报到点卯，并无具体工作。出现此现象的原因之一是员工对工资有心理落差，同级别的公务员工资每年增长，而企业职工工资近几年未曾变动。
④旧厂区土地用途未定。南告公司将旧厂区6万平方米土地出租给有影响环境的废弃污水排放的塑料制品厂，年租金约10万元，较市场价格偏低。该租赁合同将于明年到期，后续如何安排该块土地的用途尚未确定。
⑤基本的企业管理制度尚未建立。南告公司无内部控制制度，也未设立内部审计机构，公司日常经营管理的有关事项均由党委会议决定。公司现任管理层自认为不善管理，对企业管理和党务管理均有些吃力。
⑥发电量"靠天吃饭"的局限性明显。南告公司目前主要是水力发电，发电量受降水量的影响较大，企业的收入很大程度依赖于天气。今年进入下半年以来由于库区降雨量较少导致发电量大幅度减少从而销售收入降低，公司
资金周转困难，拟向银行贷款几百万元。9月18日起特大台风"山竹"带来特大降雨，几天里南告水库水位急剧上升，机组发电能力骤然提升，资金困难问题瞬间迎刃而解。
⑦人员年龄结构失衡导致企业负担过重。公司目前在职员工236人。其中占比过半的40岁以上人员不适合上夜
班和下班组。对于160名已退休人员，公司按其退休时工资的90%进行补差，每年需要支出450万元。对于以后退休的人员，公司管理层欲采取年金制度，同时须考虑新老员工的过渡问题。根据国电人资[2000]499号文件中《水力发电厂劳动定员标准》（试行）通知（该标准适用于单机容量10MW及以上水力发电厂的劳动定员管理，南告公司的单机容量为15MW，现有3台机组）精神，超员情况比较严重。
3、对策措施建议
①业务拓展与业务转型。南告公司地处莲花山脉地区，周边水利资源、温泉资源富足，未来应先聚焦主业，提升管理绩效，加强队伍建设，做强做优做大最熟悉的水电业务，提高持续盈利能力。下一步，才考虑扩大小水电收购、参与其他发电项目以及业务转型。
②保护库区生态。南告公司赖以发电的水源来自南告水库。南告水库库容不小，但由于水位变化太大，实际平均蓄水满库率较低。南方的8月按常规是丰水季节。但项
目组8月下旬到水库实地考察时从沿岸黄土线目睹的水位
比最高水位线低20米以上。究其原因，除了那一段时间降雨量小之外，与水库周边植被稀疏、林木矮小，水库流域水土涵养能力欠佳有关。对此南告公司应予以高度重视，
应与当地政府齐抓共管，采取有效措施逐步解决。
③防范安全事故。南告公司从山顶引入发电的来水平均落差高达280余米。加上水库周边地质以黄土为主，结构较为松软。2018年9月中旬台风期间山体垮塌巨石跌落，几乎造成发电引水管道被砸、酿成大祸的险情。这给南告公司的安全生产敲响了警钟。公司务必把安全生产放在风险控制的突出位置，规范业务操作管理，落实风险防范措施，健全应急管理体制机制，着手制定并落实库区及厂房周边山体防护中期计划，加强应急演练。
④关于冗员及薪酬。此问题的解决，一要依靠业务拓
展增加工作岗位和创造效益，二是有待投控公司运营后在系统内统筹布置安排，重点是建立行之有效的效益考核制度，压实经营班子责任，健全薪酬和内部管理制度，逐步建立健全现代企业制度，减员增效，优化人才结构。
（五）〔…〕市建城投资有限公司1、基本情况
〔…〕市建城投资有限公司（简称建城公司）是2007年
7月经〔…〕市人民政府汕府函［2007］70号批准成立的国有独资企业，与〔…〕市国有资产经营管理中心（简称国资中心）两块牌子一套人马进行运作。经营范围包括城市基础设施、高科技项目投资管理、国有企业改制重组投资及其他项目投资等。同时也是〔…〕市的融资平台，先后为修建金湖路、腾飞路和大马路向建行贷款8500万元（已还
清）和修建厦深铁路向省铁路建设投资集团融资4.91亿元
（代城区、海丰、陆丰政府融资，正逐年还本付息），为支持城市建设发挥了重要作用，但也因此进入银监会政府融资平台监控名单。建城公司的收入主要为与华为软件有
限公司云服务合作，向华为公司购买云服务。政府按照实际发生的开发成本的5.5%支付管理费给建城投资。除此之外，还有财政拨入经费，主要为深汕合作区、红草产业园投资、深汕合作区海纳食品公司、〔…〕雅泰隆食品公司、〔…〕高峰科物纸业公司以及〔…〕市利群农业食品有限公司的股权受托管理费。2017年度受托管理费共计人民币140万元。根据《关于〔…〕市市民服务广场项目可行性研究报告的批复》（汕发改[2018]140号）文件，政府在建城公司的该地块建设市民服务广场。项目估算总投资3.80亿元，
建设资金由广州市政府援助。截至2018年7月，已完成工
程供电、供水接入、地块初勘等事项，后续工作正有序进行。
2、主要困难和问题
①建城公司与国资中心是两块牌子一套人马进行运作，建城投资员工薪酬由国资中心支付。
②红海湾火力电厂的股份收益权已归入建城公司名，但股权以及股权所属的负债还在国有资产经营中心账上。
③建城公司原借入建行贷款已经还清，但账务处理没有相应完成，造成该笔负债长期挂在公司账上。
3、对策措施建议
①投控公司正式运营以后，建城公司（国资中心）的功能应有所调整，建城公司应从与国资中心一套人马两块牌子的现行体制中脱离出来，相应的账务处理也应抓紧理顺。建城公司在市属国资国企业务板块打造、资产重组、投资融资等方面应当发挥更大作用，抓紧培育人才队伍。
②建城公司应从顶层设计入手，从产业布局、发展转型、融资创新和资质管理等多方面为下一步发展做好准
备。今后，建城公司可以着重发展股权投资和产业投资业务，承接管理股权基金投资项目和国资委持股的投资股权，在条件成熟的情况下参股先进制造业和重点项目。
（六）〔…〕市友谊宾馆有限公司1、基本情况
〔…〕市友谊宾馆有限公司（简称友谊宾馆）1992年建立，1993年正式营业后一直由市政府接待处直接管理。友谊宾馆曾有过成立初的一段辉煌时期，后来随着市内高档酒店、旅游宾馆的增多，市场竞争日益激烈，加上宾馆内的设施逐渐过时老化，更由于经营业务首先满足政府接待这一特殊性，社会客源流失，营业额下降，入不敷出状况逐渐出现。2013年，友谊宾馆承包给个人管理，但3个月之后因各种原因，经协商，决定收回友谊宾馆的管理权。2015年政府出资3000万元对友谊宾馆进行修缮，宾馆环境得到改善，经营情况有了好转，但远未恢复昔日的辉煌。友谊宾馆目前委托市政府接待处管理，日常管理以市政府接待处为主。友谊宾馆欠中国工商银行的借款，正常需要偿还400万元的利息，通过协商之后，银行方面初步同意
将利息减至180万元。另外，友谊宾馆今年尚需偿还110万元的本金。
2、主要困难和问题
①因对外接待与政务接待冲突，经常发生外部顾客已经订房却突然接到政府公务接待任务，不得不通知客人取消房间预定的情况，由此不但导致客源流失，还可能引起不必要的纠纷。
②餐厅不对外开放，只为政府业务招待和住客服务，财务上基本是平买平卖。随着员工成本、材料成本上升，
餐厅业务处于亏损状态，靠客房业务弥补。
③客房数量较少，加上受功能所限，不便公开做推广营销工作，故散客订房数量较少，平时入住率不高。而因床位较少且只有两间大型会议室，无法承接大型培训活动。
④员工的工资较低，基层人员工资为2200元/月，中
层人员工资为3400元/月，且员工的年龄偏大。另外，餐饮部员工数量较多，占总体员工数量42%。平时在宾馆就餐住客较少，致使部分人员处于闲置状态。
⑤宾馆每月水电费支出为5-8万元，客房所用的易耗
品支出为2-3万元，人工成本为40万元（含税），现金流
每月亏损20万元。在无法获取财政补贴的情况下，管理层只得采取拖欠电费、货款等方式，勉强维持经营。
⑥存在设施闲置现象。小型游泳池、超市都未正常发挥功效，停车场平日空置车位较多。
⑦〔…〕友谊宾馆的资产还没有完全划转至友谊宾馆公
司。
3、对策措施建议
①类似友谊宾馆这样档次较高、以内部接待为主对外
营业为辅或内外同等对待的酒店宾馆几乎每个城市都有。若实行按规定计提折旧的"全成本核算"，有利润者极少。故现阶段要求友谊宾馆盈利并不现实，但是应要求其首先要实现日常经营的现金收支平衡，二是全成本核算下的亏损也应控制在一定范围，并努力做到逐年减少。
②发挥友谊宾馆与市委市政府等几大机关仅一墙之隔的便利，可考虑由友谊宾馆承接机关食堂的功能。如此既方便机关员工用餐、提升机关食堂餐饮品味质量，又增加
友谊宾馆餐饮部的工作量和营业额。
③采用网络电视书面等形式，加大友谊宾馆的业务宣传推广，首先是在市级行政事业单位和国企的宣传。市接待和财政部门下发通知，要求有财政拨款的单位和市属国企的公务接待应优先到友谊宾馆。友谊宾馆须以优质的服务赢得各方的信任。在友谊宾馆签单进行公务接待的部门单位和财政部门要及时与友谊宾馆结账付款，以使宾馆的现金及时回笼。
④开动脑筋、挖掘潜力，增加客房和大型会议室