市属国资国企三年发展战略规划(第4/7页)
按本次调研12家企业口径，规划期末即2021年末总
资产129.21亿元，净资产61.25亿元，营业收入2.32亿元，净利润负0.04亿元（详见表5）。
由表5可知，按12家企业口径测算，到2020年末市
属国企总资产已达117.46亿元。附件1显示现市属国有全
资控股企业为19家，加上参股企业，市级国资投资企业达
77家。故市国资委此前提出的到2020年末市属国企总资产
达到100亿元的目标能够实现。
表4 2019-2021年市属国资国企主要财务规划指标（6家企业）
单位：亿元
项目
2017年
2018年
2019年
2020年
2021年
三年累计
增长率(%)
总资产
78.630
86.493
95.142
104.657
115.122
-
10.000
净资产
45.640
48.826
52.234
55.880
59.780
-
6.980
营业收入
1.020
1.097
1.179
1.267
1.362
3.808
7.500
净利润
-0.040
-0.038
-0.035
-0.033
-0.031
-0.100
6.000
净资产收益率(%)
-0.088
-0.077
-0.068
-0.059
-0.052
-
-
资产负债率(%)
41.956
43.550
45.099
46.607
48.073
-
-
（说明详见附件6）
表5 2019-2021年市属国资国企资产主要财务规划指标（12家企业）
单位：亿元
项目
2017年
2018年
2019年
2020年
2021年
三年累计
增长率
（%）
总资产
88.250
97.075
106.783
117.461
129.207
-
10.000
净资产
46.760
50.024
53.516
57.251
61.247
-
6.980
营业收入
1.740
1.871
2.011
2.162
2.324
6.496
7.500
净利润
-0.050
-0.047
-0.044
-0.042
-0.039
-0.125
6.000
净资产收益率(%)
-0.107
-0.094
-0.083
-0.073
-0.064
-
-
资产负债率(%)
47.01
48.47
49.88
51.26
52.60
-
-
（说明详见附件6）
B.相对指标（详见表6）：
表62019-2021年市属国资国企主要财务规划指标
"总资产"增长速度不低于同期全市"全社会固定资产投资额"增长速度的60%
"营业收入"增长速度不低于同期全市"地区生产总值"增长速度的70%
"利税总额"增长速度不低于同期全市"地方财政一般预算收入"增长速度的50%
"人均经济增加值"不低于同期全市"全员劳动生产率"的60%
（说明详见附件6）
Ⅱ.管理和改革方面。
重点是全面理顺市委、市政府、国资委与国有企业（主要是投控公司）关系，明确未来各自职责分工和任务，认准目标，统一思想，理清思路，协调推进，形成合力。
市委方面：
一是要明确市委和国资委对全资、控股和参股企业负责人的管理权限；二是对管理权限范围内的企业负责人任命要有任期，要有考核目标；三是将企业负责人经营业绩考核结果作为续任和免职的重要依据。
市政府方面：
一要依照有关法律法规和"三定"方案等重要文件，明确市政府与代表市政府履行出资人职责的国资委之间的关系，依法落实市本级人大常委会、市政府、市审计机关的监督要求和社会监督要求。
二要以市委或政府文件明确:市国资委着重于推动国有企业改革重组、完善市场化经营机制、完善法人治理结构、深化选人用人机制改革、完善激励约束机制、强化风险防范机制和"僵尸企业"出清重组及人员安置;投控公司是最主要最大的市属国有资本投资运营平台，要支持其增强资本实力、做大资产规模、进一步凸显投融资、国有资
产管理、国有资本运营等综合性功能。
三要加快将非国资监管的市本级国有全资、控股、参股企业划归市国资委统一监管，将优质市属可经营性资产全部注入国有企业、做强做大国有资本，支持市属国有企业承接基础设施投资建设、国有资产运营管理和基本公共服务相关项目。
国资委方面：
一要进一步加强职能转变，加强全面深化国有企业改革工作的统筹协调和整体推进，加强僵尸企业出清和职工安置，加强对市属国有企业改革发展的指导和服务，将优质国有资本、国有资产注入投控公司，壮大资本实力，优化资产质量。
二要对国有企业（特别是投控公司等在产企业）从"管企业为主"全面转向"以管资本为主"，强化股东职能，切实履行资产收益、制定章程、参与重大决策、选择管理者等出资人权利，加大监管力度，提高监管效能，确保国有资产保值升值。
三要在确保国有资产保值增值基础上"简政放权"，通过建立重大事项审批备案制度、"负面清单"制度和"特别授权"，赋予国有企业在重大投融资、担保、国有股权管理、重大资产处置、收入分配等方面一定的自主决策权限，理顺国资委与投控公司等国有企业的管理秩序，确认和理顺市属国企负责人身份，健全企业负责人选拔任用和日常管理制度，保障企业董事会对重大决策、选人用人、薪酬分配等的权力和经理层的经营自主权，激发企业活力。
国有企业（以投控公司为主）方面：
一要强化制度建设和实施，建立健全规范有效的国资监管制度和国企内部管理制度，健全企业法人治理架构，建立健全风险防控机制和激励约束机制，彻底改变制度空缺、不全或有章不循、管理失序的现状，培育积极向上的企业文化。
二要持续深化改革，积极拓展业务，做大业务规模，持续提高经营管理水平和效率，逐步实现扭亏增盈，形成国有资本具备较强控制力的主要业务板块，持续增强盈利水平和可持续发展能力。
Ⅲ.重大业务事项方面。
一是振兴基金和金叶债均按期还本付息。根据业务发展需要，在条件成熟的情况下，适时启动新一轮融资，债务结构进一步优化，资产负债率得到合理控制。
二是国资布局和业务拓展持续深化，产业板块打造成效明显，初步形成有自身特色的城市运营、产业园区、电力能源、金融等几大产业板块，竞争力、控制力明显加强。
三是国有资本效率和国有企业活力明显增强，土地资产确权基本完成，开发规划及实际利用取得实质性成效。
四是投控公司通过自身及下属企业协助政府在中央商务区、红草产业园区及市政道路、港口码头、住房租赁、棚户区改造等重大项目中发挥重要作用，作为XX城市运营商主体角色的形象显现。
五是争取有一家市属国企进入上市（含在主板和中小板、创业板、新三板、四板、科创板）培育期，孕育XX市国资国企进入资本市场上市零的突破。
六是市级国资有投资的僵尸企业出清重组工作完成。
Ⅳ．对投控公司绩效考核的总体思路。
一是鉴于考核处于起步期，既无经验、无历史数据，期初亦未进行清产核资，其他相关信息也不完整，故规划期三年的考核以上述"管理和改革"、"重大业务事项"两个方面为主、"经济指标"方面为辅为宜（经济指标权重不大于30%）。本规划期以后的考核应逐步加大经济指标的考核权重，直至以经济指标为主。
二是作为过渡，规划期三年的考核所用的经济指标以"相对指标"为主、"绝对指标"仅作为参考。本规划期后的考核使用的经济指标应为绝对指标，不宜再使用相对指标。
三是由于数据不全，本规划期设置的指标较为简略且不尽规范合理。本规划期后的考核应增加资产利润率、收入利润率、国有资产保值增值率等指标以及其他特定事项，尽快与国务院国资委等监管部门的相关规定衔接起来。
图8对投控公司绩效考核的总体思路
四、实施途径与措施
将前述市属国资国企未来三年发展的愿景目标与XX市内外情况进行权衡考量，得出以下实施途径与措施。可归纳为四句话：振作精神，改革开路，谋篇布局，扎实有效。
图9 XX市属国资国企三年发展战略规划(第4/7页)的实施途径措施
1、总体工作要点
（1）积极稳妥推进相关方面的改革
①进一步提高对改革重要性紧迫性的认识
当前，XX正面临全面提速、赶上时代发展步伐的重要机遇，市国有经济也处于加快发展的重要机遇期。谋划发展国有经济意义重大、影响深远、任务紧迫，事关全市全局。要认真学习习近平总书记关于国企改革的重要思想，贯彻落实十九大精神和2018年10月9日全国国有企业改革座谈会精神，从战略高度认识新时代深化国企改革
的中心定位，坚持稳中求进的工作总基调，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，以壮士断腕的决心，以"人一之、我十之，人十之、我百之"的干劲，后起争先，奋发有为，理直气壮地在国资系统推进改革，尽快改变目前的被动局面。要拓宽视野、统一认识，善于借鉴对比先进城市经验做法和研究分析法规政策，立足当下、把握发展机遇、挖掘发展潜力，在党政和社会各个层面形成统一思想和工作合力，积极补强国有经济板块，提高城市运营能力，培育更多经济发展动能。
②用市场化原则选人用人，为员工提供干事业的平台
突出抓好市场化经营机制，推行经理层任期制和契约化管理，按照"市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出"原则，逐步建立职业经理人制度。理顺市国资系统企业领导人组织关系和管理权限，明确市委组织部、市国资委和企业主体管理职责，健全激励约束机制，用事业留人、用感情留人、用待遇留人。确保国企人员尤其是企业领导人有发展机会、有收入保障、有社会地位，为企业发展提供人才支撑。采取措施尽快把那些想改革、谋事业、善经营、有潜力的企业管理人才招进来、用起来，把有思路、有闯劲、有潜力的年轻人提起来。提高企业经济效益，改革薪酬体系，建立积极向上的企业文化，为员工提供体现自身价值的平台。打通市属国企与党政机关事业单位的人才双向流动通道，把投控公司及其他主要的市属国有企业打造成为培育经济管理人才的重要平台，畅通人才流通渠道，提高国企工作岗位吸引力，吸引更多优秀人才加入市属国有企业，不断壮大国企业人才队伍，培育高效的国资监管队伍和职业经理人队伍。
③建立健全国资监管和绩效考核机制
无论从确保国有资产保值增值角度，还是出于落实财政预算资金绩效考核要求的需要，完善国资监管和加强绩效考核都是应有之义。国资委对投控公司的考核和投控公司对其下属企业的考核既有共性也各有侧重。投控公司根据前述国资委对其考核办法及下属企业的情况制定对下属企业的考核办法。从2019年起，有针对性地确定市属国企的考核指标。要注重通过抓大事破"瓶颈"带动全局工作，重点考核扭亏增盈。对业务徘徊、萎缩或停顿甚至靠分红或贷款度日的企业，考核要把新业务拓展作为突出内容；对有土地确权、业务资质、招商引资等制约企业发展重大问题的企业，要把解决这些问题作为突出内容；对有实效有价值的技术创新、业务创新、管理创新、模式创新应予以奖励，包括投控公司在内的市属国企总部要率先垂范对部门和员工实行绩效考核，避免"电筒只照别人不照自己"的弊端。
④按现代企业制度要求改制补课
有两个方面，一是促进市属国企本身加快向真正意义的现代企业转变。企业改制工作可以与混合所有制改革适当结合起来进行，这是调整企业机制活力、提高国有资本配置效率的重要方式。可以从保安公司等轻资产企业开始，有计划地开展混合所有制改革，先试点，后推广，着重引进优质民间资本、外资企业和员工持股，以增强企业活力。性质上仍属于原国营企业的金叶公司、港务局、盐务局等企业按公司制进行改造。南告公司的治理结构按有限责任公司的要求予以建立。已改制的企业按公司制的要求进行运作。统一企业的财务管理标准和考核要求，理顺
历史账务处理遗留问题，落实土地确权，盘活闲置资产。确保市国资委和投控公司对下属企业财务资金运作有效管控，有效提高资金使用效率，防范财务风险。二是要把国有企业真正当企业，尊重和保护法人财产权益，按照市场规则和政策法规支持国有企业做强做优做大。
⑤解放思想，求真务实
转变不适应市场经济的落后陈旧观念，增强市场意识，倡导实事求是的精神。招商引资和项目合作的合作条件、合作形式、股权设置、高管安排等事项，既要坚持原则又要讲求实际，既要维护我方权益又要换位思维，努力实现合作共赢。只要保住我方底线，有利于把事情做成做好，有利于把"蛋糕"做大，不必在枝节问题上过于计较。特别要调动一切积极因素，善待能给XX带来市场、技术、机制、管理、经验及能解决大批劳动力就业的央企、国企、跨国公司、世界或国内500强企业。在激烈的市场竞争中出台优惠政策、作一些牺牲让步有必要。因此，应全面加强与央企、省企、深圳国企以及行业领军企业、优秀民营、上市企业的全面合作，谋划布局并逐步开拓包括建设、设计、交通、金融、环保、能源、水务、先进装备制造、物流以及高新产业等业务和利润增长点，全面参与市区、县城和乡镇的燃气供应、垃圾处理及发电经营，培育专业化人才队伍和合格市场主体。
⑥将改革精神融入制度建设之中
借此次国资监管制度修订、投控公司制度建设的有利时机，以改革创新的精神，借鉴先进地区的经验，将党的领导、中国特色现代国有企业制度和社会主义市场经济的要求体现在公司治理、企业管理、企业党建、企业文化等
各个方面，从源头上给企业注入活力。根据市属国资国企的现状，应特别注重从人事制度、目标管理、绩效考核等方面实现突破，全面理顺国企人的管理、资本的管理和日常财务运作。
（2）提前防范化解债务风险
一要未雨绸缪，编制未来三年市本级国资债务偿付和举借计划。二是促使举债企业加强经营管理和核算，提高偿债能力。三是着力支持举债企业拓展业务，获得相关资质，把业务做实、蛋糕做大，实现可持续发展，提升资金的造血功能。
通过金叶债和振兴基金筹得的约20亿元资金近年来在推动XX市中央商务区、高新技术产业园区建设发展以及城市版图扩张，支持供水重大工程等方面发挥了关键作用。为稳妥防范债务风险，应借鉴其他城市的经验做法，切实考虑企业自偿能力和资金运转等实际状况，充分运用市场机制，为举债企业创造有利的经营条件，在风险可控、合规的前提下支持企业代建市政工程和大型基础设施、参与重大项目投资，拓展业务范围，增加营业收入，支持举债企业滚动使用债务资金，实现效益最大化，提高偿债能力。此项事关未来一个阶段XX市防范债务风险工作全局，也是投控公司持续稳健运作的重要保障，应该引起市委市政府的高度重视和有关部门的全力支持，形成共识，集中有效资源，积极创造有利条件，提前谋划部署、组织落实。
特别要关注可能会出现政府、国有企业偿债周期重叠
的情况，虽然国家政策已经对政府债务、企业债务作了明确的区分和隔离，即企业债务风险由企业自行承担，但从
防范债务风险的全局角度考虑，应该在支持国有企业扩大经营、增加收入，最终提高偿债能力、防化债务风险方面早做谋划安排。
（3）国有企业、经营性国有资产由市国资委统一监管理顺政府对市本级国有出资企业的监督管理关系，将
对企业的经营行为的社会管理职能与对其国有股权的产权管理职能分开。多年来XX市只有为数不多的市属国企由市国资委直接进行产权监管、行使股东权力，其他国有企业分别由行业主管部门直接管理。对在非控股企业中国有股权的管理也是如此。这种看似齐抓共管实则企业经营好坏谁也不负责的格局，是XX市属国企发展缓慢、经济效益低下的重要原因。应尽快实现经营性国有资产全部由市国资委监管，改变目前这种多头分散管理的体制。港务、盐务、粮食等市属非国资监管企业应抓紧纳入国资监管范围，统一由市国资委履行出资人职责，理顺国有企业领导人管理权限职责，明确行业主管部门和国资监管部门的工作职责，抓紧稳妥解决港务、盐务等企业的职工安置和历史遗留问题。可以借鉴深圳的成功做法：深圳20多年来，包括机场集团、盐田港集团、巴士集团、燃气集团、水务集团、安居集团、粮食集团、五洲宾馆等城市基础设施和民生企业等在内的近百户大中型国企，其主营业务分别由交通、住建、水务、经贸等部门管理，但人事、财务、投资等产权管理职能则由市国资委直接或通过深圳投控负责。行业管理和产权管理相互配合并行不悖、井然有序，近年来深圳市属国资国企的发展速度和经济效益在全国名列前茅，此模式功不可没。红草公司及高新区建设应取消出资人权限委托，回归正常企业经营管理和监管模式，由
投控公司主导。与深圳城建集团的合作中派出人员的管理及财务监督、对友谊宾馆监管的主导，亦需回归投控公司。可经营的行政性闲置资产交由国资系统经营管理政策上并无障碍。本世纪初深圳市大张旗鼓地实行将原在党政机关下的几百家行政事业单位划归国资系统管理经营取得成功，其中的建科院、易图资讯等企业后来还成功实现上市。
根据XX市目前的财政状况，将市属国有企业、经营
性国有资产交由市国资委统一监管，尤其将可经营性资产注入国有企业，将明显增强国有企业经济实力、国有资本运作能力和经营收入，有利于盘活存量国有资产、提高国有资本税利贡献。基于现有条件，2019年，应实现政企分离的市属国有全资控股企业全部纳入市国资委系统监管。2020年将现政企职能未分的市属国有企业全部纳入市国资委系统监管。2021年实现所有市属国企及国有股份纳入市国资委系统监管。在这三年里，逐步将市属可经营性国有资产注入投控公司等主要市属国企。
（4）全方位担当城市运营商主体角色
从后附僵尸企业名单（详见附件2）可知，昔日XX市本级国有资本的投资几乎实现城市基础设施的全行业覆盖。而如今正常运营的仅剩城建、水务、港口、公路等寥寥几家。这种在城市基础设施行业大面积缺位的状况与国资国企的职能定位相去甚远，也与深圳等先进城市的情况形成鲜明对比（前已介绍，深圳国资国企在深圳城市基础设施行业几乎全覆盖）。XX的现状必须迅速改变，应当全方位参与城市基础设施建设，树立国有企业担当服务地方经济社会建设的良好形象。这对于国资国企做大做强，
成为XX城市运营商的主体并进而谋求未来在资本市场实现突破意义重大。特别是XX市安居工程、住房租赁工程、水务工程、市政建设等与城市基础设施建设、城市运营直接相关的项目，市属国资国企应积极参与。
2019年投控公司成立后即着手制定成为城市运营商主体的方案并实现水务、安居工程、住房租赁项目加快进展，振兴公司代建项目加快拓展，红草公司管理关系得以理顺并加快拓展业务。2020年要实现园区建设提速扩面、园区综合服务提质增效，继续做大基础设施建设业务、提高市场份额，支持粮食板块做大做强、产业链延伸有进展，电力能源板块对外投资、参股、并购有进展，市级物业管理业务加快拓展，引入战略合作者取得实质性进展。至2021年末，主要业务板块持续发展做大，初步形成城市运营商主体的雏形。
（5）进入金融行业
经济理论和发达城市的实践证明，进入金融保险证券行业是企业做大做强的重要途径，更是繁荣地方经济的必由之路。深圳投控近十余年资产规模和实现利润实现了翻几番跨越式的增长，很大程度上得益于控股或参股了平安保险、深圳高新投、深圳担保集团等金融保险证券企业和推出了国信证券、通产丽星等几家上市公司。不久前该公司又收购了信达财险并成为怡亚通的大股东。现在金融板块资产在深圳投控总资产中的比例超过80%。全面深度涉足金融保险证券行业，不仅为深圳投控直接带来丰厚回报，更为该公司实业发展提供有力的金融支持。XX国资国企应着眼长远，瞄准方向，稳健谋划落实，在条件许可的情况下通过直接投资或资产重组等方式加大进入金融保险乃
至证券行业的力度，到资本市场学会游泳，以做大做强自身并支持地方经济发展。短期内，可考虑增持XX农商行股份、投资XX市其他农村合作机构等金融机构，中长期可寻求战略合作者共同成立基金公司、民间借贷公司、融资租赁公司，甚至是联合深汕合作区及XX域内的信利等大企业发起成立XX地方银行机构。
2019年制定进入金融保险证券行业计划，增持XX农商行或其他金融机构的工作开始启动。2020年进入金融行业的工作有实质性进展。到2021年末，市属国资国企金融产业板块初步形成。
（6）市属国企需政府部门支持解决的一些事项
①土地遗留问题。一是落实盐务局、渔船厂等企业实际控制但未确权的土地。二是红草公司、盐务局等企业土地被政府征收相关置换和补偿事宜。三是金叶公司等企业持有土地使用权、房地产证件变更手续。四是明确振兴公司、盐务局等企业土地用途。
②企业与财政往来款项问题（盐务局在编人员数月工资、振兴公司7.1亿元中央商务区代建费、红草公司园区
超过1亿元道路代建费）。
③在原有服务协议内继续承接政府工程，并拓展其他市政项目代建资格问题（振兴公司、红草公司）。
④政企职能未分开问题。
⑤企业员工社保欠缴问题（盐务局）。
⑥机构改革后闲置的办公楼及其他设施、公共场所空置的公用房屋建筑物、停车场（位）等闲置的行政性和资源性国有资产注入投控公司实施经营管理，充分发挥其经济和社会效益，以后经确认价值的资源性国有资产亦可根
据需要注入市属国企。
⑦市财政可在财力允许条件下，向投控公司等在产企业增资，今后可以考虑成立国有企业改革发展专项基金，建立可持续的国有资本增补机制。
图10市属国企需政府部门支持解决的一些事项
（7）规划实施起步初期的几项重要工作
①清产核资，资产确权，摸清家底。这是界定企业法人财产和国有资产数额，对企业实施绩效考核和打造产业板块最重要的基础工作之一。
②本规划一经审批同意，立即着手有序推进规划的分解落地事项。新成立的单位和机构的组织人员到位。包括但不限于投控公司、产业板块公司、重大事项工作机构、改制后企业的法人治理组织机构等。要制定出分年行动计划、工作步骤、考核指标等可操作的方案。
?着实推进投控公司正式成立的系列工作。投控公司的组建可视为本规划的一大举措，该公司更是完成本规
划、做大做强市属国资国企的主力军。此项工作乃重中之重，务必拿出时间表抓紧落实。应明确投控公司与国资委、投控公司与城投公司、交投公司等产业投资公司的职能分工。投控公司组建初期不必装入过多企业，但应陆续将优良资产和企业放在该公司旗下，加快其做大做强的步伐。为便于实现市委市政府的战略意图、便于操作，投控公司应长期保持市属国有全资性质，不宜盲目实行产权主体多元化。
④进行市属国资布局、产业板块打造、企业新业务拓
展的论证、设计和寻找战略合作者的工作。应成立专题工作机构或班子进行筹划研究，集思广益，务必发挥管理部门和企业上下两个积极性。此项工作应与企业存量资产激活、业务拓展转型、历史问题解决统筹考虑。
⑤从最基本最急需的那些开始，陆续出台规章制度。已草拟的市国资委及投控公司的数十个规章制度多数基本适用于其他市属国企。这些企业可以参考借鉴，以减少工作量并提高国资系统内制度间的协调兼容性。投控公司和今后新设立的产业板块平台公司一开始即须以制度的形式对相关事项立规矩、划边界、定目标，做到有章可循、有责可问。
图11XX市属国资国企三年发展战略规划(第4/7页)的开局工作
2、关于产业板块的培育打造
（1）打造产业板块势在必行
①前述市属国资国企在规划期的使命宗旨是"整合资源，培育产业，创造价值，服务城市"。从经济结构角度考量，缺乏有竞争力、拿得出手的支柱产业是XX市属国资国企的软肋，是导致其总体较为弱小的根本原因。培育甚至打造若干有竞争力的产业，形成新的经济增长点，是做大做强市属国资国企的主要途径，也是未来提高市委市政府对全市经济、社会、民生各方面掌控力、培育可持续
财政收入来源的必要途径。从前文对企业的调研及SWOT分析可知，市属国资国企培育和打造有竞争力的产业板块有诸多资源、较大潜力和一定优势。
②由于财力等条件有限，市属国资国企打造产业板块主要应立足于现有资源的开发利用和存量结构的调整重组，而不宜过快对外投资扩张。市国资委要加快推进国有企业改革重组，包括"僵尸企业"出清重组及人员安置，消化历史包袱。投控公司内部要把企业解困、冗员安排、业务转型等事项与存量资产开发利用、产业板块打造乃至企业重组结合起来，实现资源资产价值的最大化。
③鉴于XX的力量和经验不足，可继续采用过往行之
有效的"借船出海"的做法，引进广州、深圳等发达地区甚至境外国外的战略合作者。股权设置等合作方式可灵活多样，主要讲求实效。XX方在项目实施过程中既拓展业务、获得收益又积累经验、锻炼队伍。