对X市审管分离改革、表土剥离、不动产登记及采矿用地改革等工作调研报告

对X市审管分离改革、表土剥离、不动产登记及采矿用地改革等工作调研报告

为提高自治区国土资源厅跟班学员工作能力，根据《自治区国土资源厅关于组织厅跟班学员调研的通知》安排，2016年11月28日至11月30日，20名厅跟班学员到xx市国土资源局、xx县国土资源局以及xx县国土资源局分别对审管分离、表土剥离、不动产登记和采矿用地改革等工作进行学习调研，现就调研情况汇报如下：

一、xx市国土资源局审管分离改革情况

（调研组成员：）

（一）基本情况

1.人员和机构设立情况

为积极响应自治区国土资源厅行政审批制度"审管分离"改革，XX市国土资源局于2012年8月在全区率先成立行政审批办公室，市局审批办10名人员全部进驻XX市政务服务中心，已实行前台受理和审批，实现了人员、事项、职能的集中，形成了审批全程的"一站式"办理、"一条龙"服务。XX市12个县（区、市）中的XX县、YY县、ZZ县等3个县局审批工作人员整体进驻行政服务中心，集中办理行政审批事宜，其他县局的审批人员在局行政审批股（中心）办公，审管分离改革全部完成。

2.审批制度建设情况

为保障审管分离改革成功，XX市国土资源局制定了窗口工作人员考勤制度、请销假制度、保密制度、一次性告知制度、首问责任制、限时办结制度、行政审批批后监督管理暂行规定、项目评审管理暂行办法、责任追究制度等9个工作制度。其中最重要的是实行审批窗口"首席代表制度"，除法律法规规定必须由局领导签批的情况外，一般事项均由政务中心窗口的首席代表现场审核办理，审批环节由原来5个环节缩减至3个环节，探矿权、采矿权审批由40个工作日缩减至20个，用地预审由20日缩减至10日。

3.监督管理情况

XX市国土资源局在审批阶段实行三类监管制度，一是通过电子政务服务系统由XX市纪委、监察局对审批情况进行网上远程动态监督，二是由相关业务科室定期对行政审批工作的合法性和重大审批行为定期进行检查，三是加强社会监督，由办事群众和新闻媒体采用办事评价和明察暗访等形势加强监督。

（二）审管分离改革中发现的问题

1.审批人员不足

根据行政审批有关规定，主要审批人员必须是在职在编工作人员，但由于编制问题，XX市国土资源局行政审批办缺少审批工作人员，目前土地和矿政各岗位均只有一人，无法实现A、B岗制度。各县国土资源局审批人员不足的情况更加严重，部分县局的行政编制仅够局领导使用，股室工作人员从下属事业单位抽调，如AA县国土资源局抽调执法大队和国土资源管理所的人员成立行政审批股后，负责管政管理的工作人员仅1人，开展矿政审批工作难度很大。

2.审批人员业务能力需要提高

随着土地和矿政审批流程的精简，审批时限被压缩，审批环节被缩减，这就对行政审批主经办人员提出很高的要求，不仅需要对政策法规要有较深的理解，同时也需对实际管理要有一定经验，特别是矿政审批人员应具备一定的地质和采矿专业知识。但是目前市县国土资源局审批人员少，而且轮岗比较频繁，部分审批人员缺乏处理业务事项的经验，业务能力需要提高。

3.审批科室和业务监管科室存在职责不清的情况

一方面行政审批部门和业务管理科室存在职责划分不清晰的情况，许多具体业务归属哪个部门存在争议，在实际审批中成为影响审批效率的因素；另一方面业务科室的监管情况和审批部门的审批情况未能有效结合，造成审批和监管脱节，影响了审批决策和批后监管。

4.办公场所有限问题

XX市BB区、CC县、DD市、ZZ县、PP县等县（区、市）政务大厅办公条件有限，县局办公场所有限，不能满足行政审批工作需要。

（三）有关建议

1.根据《自治区国土资源厅办公室关于进一步加强全区国土资源系统审批队伍建设的通知》（G国土资办〔2016〕518号）要求，进一步加强国土资源系统审批队伍建设，健全审批人才培养体系，不断提高行政审批人员政治素养、业务水平和综合能力。争取地方党委和政府的支持，力争解决编制、人员以及办公场所问题。

2.加强业务培训。计划安排行政审批人员参加本级或上级有关部门组织的各种培训，不仅培训审批业务，还要对地质、采矿等专业知识进行适当培训，多方位提高行政审批人员的综合素质。

3.进一步理顺审批部门和业务科室之间的职责划分关系。一方面要对各项行政审批事项以及其相关子事项进行梳理，对审批前置程序、审批环节、审批后续事项以及批后监管的职责进行详细划分，做到职责划分更精细、审批业务更具体；另一方面建议健全审管结合的机制，审批离不开监管，监管也离不开审批，办理具体业务时要加强审批部门和业务部门的沟通，同时也要定期对审批部门和业务部门人员的交流和轮岗，做到审批人员能了解政策和监管情况，业务科室人员能监督审批环节和审批情况。

二、QQ县非农建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用项目实施情况

（调研组成员：）

(一)基本情况

根据《自治区国土资源厅关于切实做好2016年非农建设占用耕地耕作层土壤剥离利用试点工作的通知》（G国土资发〔2016〕19号）要求，今年自治区下达QQ县的非农建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用完成表土剥离面积不少于全年供地面积中耕地面积的10％。综合今年供地情况，QQ县国土资源局确定那马大道东侧（中医院北侧）A、B地块及碳酸钙产业园一期用地为此次非农建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用的试点项目，项目实施总规模约16.3862公顷，存储区总面积为1.1669公顷，剥离土方量约28058m3。2016年11月初，QQ县国土资源局组织县直各有关单位评审通过《QQ县那马大道东侧A、B地块及碳酸钙产业园一期用地项目建设占用耕地耕作层土壤剥离方案》。11月21日，县人民政府同意批复实施该方案并于11月23日下达开工令，试点项目已全部施工。

（二）存在问题

1.由于农作物种植周期问题，仍有部分村民未收割农作物。为不影响项目施工进度，QQ县国土资源局多次组织涉及项目地块的村干一起深入到村屯张贴清表通知，耐心做好群众工作，争取在开工前处理好地上附着物。

2.2016年QQ县供地涉及占用耕地的地块较多，确定目标难度较大。QQ县国土资源局多次会同农业、住建、并聘请专业土地规划设计公司深入村屯实地踏勘，科学规范地开展工作，保证所选地块符合土壤剥离再利用的要求。

3.剥离土储存点容易导致表土养分流失。为解决表土储存点的管理和维护问题，QQ县在剥离土储存点周围用编织袋装土后堆成挡土墙，挡土墙完成后用塑料薄膜覆盖土堆表面防止雨水冲刷造成土壤流失。

（三）有关建议

1.建议按照"谁用地、谁剥离"的原则，切实落实耕作层剥离利用所需资金，并按照G国土资发〔2016〕2号文件要求落实工作经费，加大人才、资金、技术的投入，提高资金使用效益和剥离工作社会效益，促进耕作层剥离和再利用工作按照相关规定扎实推进。

2.建议QQ县国土资源局全程管理表土剥离利用工作，形成审批表土剥离利用工作方案、监督表土剥离利用工作的实施、会同农业部门验收的管理机制，规范快捷有序的做好表土剥离利用工作方案的组织编制、审批、实施和验收工作，保障项目建设顺利开展。

3.建议QQ县国土资源局通过电视、广播、报刊和互联网多种方式，广泛宣传剥离利用工作的重要意义和法律政策，形成政府主导、部门联动、用地单位响应、社会支持的良好氛围。

三、WW县不动产登记情况

（调研组成员：）

（一）基本情况

WW县被列为我区不动产登记工作开展试点县，2015年即开始了不动产统一登记。具体工作开展情况如下：

1.职责整合到位。WW县按相关规定，将土地、房屋、林地等不动产登记职责整合，统一由WW县不动产登记局实施登记，由WW县国土局管理。

2.机构建设到位。WW县不动产登记局和不动产登记中心的领导班子均已任命，不动产登记的申请、受理、审核、登簿、发证等程序明确完整，编制人员全部到岗到位。

3.窗口建设、业务流程再造到位。WW县不动产政务受理窗口设立在县政务中心，窗口印发有办事流程和一次性告知单等宣传材料，不动产登记流程张贴在窗口显著位置。窗口受理后移交至后台处理，后台工作流程规范高效。

(二)存在问题

1.房屋登记档案未完全移交。房屋登记档案保存在房管部门，是重要的不动产登记资料。按照国家规定，房屋登记档案应当移交至不动产登记机构，但WW县的相关登记资料至今仍未移交到位。造成不动产登记效率低下，不动产登记数据库无法建立等问题。

2.不动产档案室建设不到位。不动产登记档案涉及面广，数量庞大。但由于条件限制，WW县不动产登记档案室建设滞后，建设进度远未达到要求，这对日后的档案整理保管存在很大困难。

（三）工作建议

1.建议WW县完整移交房屋登记档案。WW县应按照国家、自治区相关要求，将房屋登记档案完整移交不动产登记部门，同时要做好档案的整理归档工作。

2.建议WW县加快建设不动产登记数据库，并且按照相关技术标准，加快推进不动产登记数据库的建设，为不动产登记全面实现信息化打下坚实基础。

3.建议WW县做好农村土地承包经营权纳入不动产登记的衔接工作。农村土地承包经营权登记发证将在2018年移交给不动产登记机构。建议WW县相关部门提前最好沟通，对未来移交的各类事项（包括登记信息、数据库格式、登记流程等）提前进行沟通协调，以保证届时能够实现平稳移交。

四、QQ铝土矿采矿用地方式改革试点情况

（调研组成员：）

(一)基本情况

中国铝业股份有限公司QQ铝土矿（简称"QQ铝土矿"）是国家"八五"重点工程，QQ铝土矿矿山于1991年开工建设，1995年9月投产，被确定国土资源部、财政部首批"矿产资源综合利用示范基地"和国土资源部首批"国家级绿色矿山试点单位"，被评为首批"全国矿产资源合理利用先进矿山"之一。2005年7月，QQ县成为全国第一个"采矿临时用地"改革试点县。　

QQ铝是目前中国集采矿、选矿、冶炼于一体的特大型企业。现拥有年产铝土矿650万吨、氧化铝248万吨、电解铝15万吨生产能力。QQ铝土矿是国内首家开发利用的岩溶堆积型铝土矿矿山，由那豆、太平、教美、新安、果化5个矿区组成。这些岩溶堆积型铝土矿分布在1700多平方公里的范围内，矿藏分布广、矿层薄、矿石与泥土共生，矿石只占矿土的1/3，QQ铝土矿矿体平均厚度小，采用平面拓展型露天开采，推进速度快，占地速率高。

（二）采矿用地方式改革试点工作取得的成效

1.通过10多年来的实践及不断总结，通过对试点方案的科学实施，不断修改、充实、完善了采矿临时用地审查报批、供地操作程序、用地补偿项目及补偿标准、土地复垦及验收、还地办法等，探索出了将原来采矿用地以出让方式取得改为临时用地方式供地的一套完整的经验与做法，建立了QQ铝土矿采矿临时用地批、供、管、用、复垦、还地和耕地保护等一套相应的实施办法、管理制度、标准与规范。

2005年11月，制订出台了《QQ铝土矿采矿用地管理暂行规定》；2007年10月，在保障被临时用地农民的合法权益的基础上，制定了《GGQQ铝土矿采矿用地管理办法》、《GGQQ铝土矿采矿用地管理实施细则》、《GGQQ铝土矿采矿用地方式改革试点还地管理办法》、《GGQQ铝土矿采矿用地管理操作程序》、《GGQQ铝土矿采空区工程复垦验收标准》、《GGQQ铝土矿采空区生物复垦验收标准》等涉及采矿临时用地的申报、审批、供地、复垦、验收、还地的管理办法和相关制度。2012年4月，编制《GGQQ铝土矿采矿用地方式改革试点总结》，并获国土资源部批复通过验收。

2012年6月，配合自治区国土资源厅对相关试点管理规范进行了修改和完善。2013年5月，制定出台《关于公布QQ铝土矿矿山征用采矿用地补偿标准的通知》（2016年进行了修订）。

同时进一步探讨了GG乃至全国类似露天采矿用地供地方式中存在的问题及解决措施，配合自治区国土资源厅对试点工作进行了全面系统的研究，进一步细化和完善了试点成果，形成制度和机制，做好在区内、外同类矿山用地中的扩大试点工作。

2012年6月，配合自治区国土资源厅初步制定了《GG自治区露天采矿用地方式改革试点方案》、《GG露天采矿用地管理办法》、《GG露天采矿用地还地管理办法》等扩大试点实施管理规范。

2.在采矿临时用地的申报、审批、供地、复垦、验收、还地等方面取得了优异成绩。

截至2016年10月，项目实施累计完成了7个批次1081.7310公顷采矿临时用地审批，并完成了采矿临时用地土地登记、复核和补偿工作;通过了自治区国土资源厅、XX市国土资源局验收115个采空区446.2894公顷工程复垦（其中恢复耕地248.397公顷）;累计签订了62份还地协议书,实施还地365.946公顷，并推进还地土地按集约用地方式整合对内（外）承包经营开展生物复垦，均已种植农作物（甘蔗、玉米等）。此外，2015-2016年度完成工程复垦约260公顷，目前正在组织竣工材料待呈报初步验收和正式验收。

中国铝业GG分公司投入巨资开展《QQ铝土矿高效复垦技术研究》、《QQ铝土矿尾矿干法处理合理利用研究》，不断积累提高复垦率、耕地恢复率、复垦工效、复垦质量的技术经验和管理措施，确保及时、高质量地复垦还地于民。

3.为采矿用地方式改革方向提供了宝贵的借鉴经验。

（1）试点改革实践证明，在不改变土地权属性质的原则条件下，采取采矿临时用地供地方式来解决QQ铝土矿采矿用地问题，是成功而有效的。

（2）通过科学实践，对矿山采矿用地政策改革进行了初步探讨，确立了采矿临时用地供地的新模式及其可行性，制定了采矿临时用地涉及申报、审批、供地、复垦、验收、还地的管理办法和相关制度，为下一步工作的扩展及成果的推广应用奠定了基础。QQ县采矿用地改革通过临时用地的方式，改变了原来土地征收、转用审批后再出让给企业的模式，极大地降低了企业用地成本。土地临时占用后复垦验收合格再还给农民，减少了失地农民，农民同样拿到了用地补偿，可是说是政府、企业和农民个人都得利。政府在其中可能没有收到土地出让金，减少了地方财政收入，但同样节省了建设用地指标的占用，减少了征地带来的社会矛盾。

（3）通过科学实践，探索出了一条行之有效的采矿临时用地供地的新路子，破解了因采矿占地导致农民失地的难题，实现了采矿占地、复垦还地的良性循环，达到了集约节约用地的目的。改革试点所确立的供地模式，有利于缓解人-地、矿-地矛盾，采矿结束后及时复垦还地于民，对严格保护耕地和集约节约用地得到了很好的利用，对保证地方、企业发展用地和经济发展具有积极的现实指导意义。采矿复垦后还地于民，土地所有权、使用权没有改变，土地用途不变，农民没有失去赖以生存的土地，确保了农民的根本利益。

（三）采矿用地方式改革中存在的问题

1.矿区涉及占用基本农田问题。

矿区存在矿产资源开发利用规划、土地利用总体规划、基本农田划定、采矿用地审批权、采矿权、探矿权等衔接不一致，矿区采矿证、勘查证范围内划定有基本农田的问题。

（1）QQ铝土矿因为已有采矿证矿区（那豆、太平）划定有基本农田，造成企业自2014年起无法办理采矿临时用地审批，企业土地复垦方案无法通过审批，进而无法实施复垦、验收和还地。

（2）QQ铝土矿正在申请采矿证矿区范围划定有基本农田，导致国土部门无法实施矿业权设置，企业新建接替矿山采矿无法办理。

2.林地现状与林地审批问题。

铝土矿区在采矿过程中，往往涉及林业用地，但在林业部门的林地规划中，往往涉及"国家公益林"、"省级公益林"等"林木综合用地区"规划，导致用地不符合林地规划，而需办理占用林地调整林地规划及相关审核报批手续。同时，国土部门土地利用现状调查所确定的林地，其位置、范围、图斑、面积有时与林业部门林地现状调查所确定的林地，不一致。林地审核过程和土地报批一样，按程序需要一个较长的过程，给采矿企业带来不同程度的影响。

3.水资源保护区问题。

采矿用地部分处于水资源保护区内，导致矿山矿业权设置受限，无法办理探矿权、采矿权，矿产资源开发利用受到制约，得不到完全开发利用，势必造成矿产资源浪费。例如：QQ原生沉积型铝土矿探矿权申请就受制于水资源保护区而难以办理。

4.矿山环境治理恢复保证金问题。

按照国土资源部2009年3月2日颁布的《矿山地质环境保护规定》（第44号令）及2009年4月20日GG区国土资源厅、财政厅、环境保护局联合颁布的《GG自治区矿山地质环境恢复保证金管理法》（G国土资发〔2009〕24号），允许采矿企权有效期在3年以上的矿山，按照开采设计分期开采的，可以先缴纳首采地段的保证金。但因铝土矿矿区涉及基本农田，导致采矿企业无法编制矿山地质环境恢复治理方案，造成采矿权年检无法通过，同时也造成矿山地质环境治理恢复保证金只能逐年缴纳而不能滚动使用或返还。采矿企业一方面需要贷款进行生产经营，一方面又有大量的矿山地质环境恢复保证金被冻结不能返还盘活使用，企业负担沉重。

5.试点采矿用地土地复垦和还地问题。

（1）生物复垦管理机制缺失。采矿临时用地还地后的生物复垦工作由地方政府组织和监督村民完成，但由于目前种地与务工的收入差距较大，对生物复垦工作一方面缺少村民的自觉行动，存在着土地搁荒的可能性，另一方面村民缺乏科学种植的必要知识，复垦土地的地方恢复无法得到有效保证。

（2）工程复垦验收过程缓慢。按照采矿临时用地试点方案及有关文件，采矿临时用地工程复垦后的土地由采矿企业提出验收申请，由市国土资源局按国家及省（区）有关规定，会同有关部门和县人民政府对土地复垦进行验收。但目前在操作上，需由县人民政府进行预验收，县级预验收通过后，再报市国土局正式验收，导致验收过程重复、时间缓慢。用地期限规定采矿3年，工程复垦1年，这包含了复垦验收和还地时间在内，给还地工作带来时间（期限）上的压力。

（3）采矿临时用地属采矿生产的延续，需要按年度申请采矿用地，其土地复垦方案的编制和审批，按照《土地复垦条例》规定，需每年编制、每年审批土地复垦方案，给矿山企业带来负担。

（4）采矿临时用地工程复垦竣工并经上级国土部门验收确认后，部分被临时用地村民小组往往以种种理由不接受土地，给还地工作带来阻力。

（四）采矿用地方式改革中的几点思考

1.对于在铝土矿矿区内划定的基本农田，建议要充分考虑矿产资源开发利用规划，土地利用总体规划、基本农田划定、采矿用地审批权、采矿权、探矿权等衔接不一致的实际；建议在市域、县域范围内并确保全市基本农田总保有量不变的基础上，总体平衡，统筹进行全市（县）规划修编、调整，将已有采矿证、申请采矿证矿区内基本农田全部划出，调整完善使之符合矿规、土规，确保企业依法办理采矿证、采矿用地、复垦还地。

2.结合目前全国开展的非农建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用工作，提升耕地保护水平，做好矿山绿化等工作。

3.结合目前中央环保督察工作，敲响环境保护的"警钟"，做好矿山环境整治、采矿用地的环境保护工作。把保护环境贯穿于规划、建设、生产的各个环节中，坚持在发展中保护，在保护中发展。