整合基层审批服务执法力量推进乡镇（街道）机构改革的调查与思考

关于整合基层审批服务执法力量推进乡镇（街道）机构改革的调查与思考

关于整合基层审批服务执法力量

推进乡镇（街道）机构改革的调查与思考

曾雪峰周振刚王婷婷

摘要：本文着眼如何推进基层整合审批服务和执法力量改革工作，采取实地走访、座谈交流、现场观摩等形式，着重对乡镇（街道）机构设置、审批服务、综合执法等情况进行了专题调研，查找问题症结，对接意见建议，提出了思路对策。

一、研究背景

为认真贯彻落实中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（中办发〔2019〕5号），全面掌握乡镇（街道）审批服务执法力量配备及作用发挥情况，为下一步深化机构改革做好准备，近期，我们按照"不忘初心、牢记使命"主题教育的部署要求，选择3个县区（甘州区、高台县、肃南县）、4个乡镇（高台县骆驼城镇、南华镇，肃南县祁丰乡、明花乡）和1个街道办事处（甘州区西街街道办事处），对乡镇街道机构设置、审批服务、综合执法等情况开展深入调研，查找问题症结，对接意见建议，提出了思路对策。

二、基本情况

（一）机构编制现状。全市辖60个乡镇、5个街道办事处。六县区乡镇共有党政内设机构251个，事业机构231个，其中甘州区沙井镇、临泽县沙河镇、山丹县清泉镇、民乐县洪水镇4个一类乡镇均设置"五办四中心"（党政综合办、经济发展办、社会发展办、社会治安综合治理办、人口和计划生育办，农业综合服务中心、社会事务服务中心、文化服务中心和计划生育服务中心），共设置党政内设机构20个，事业机构16个；二、三类乡镇设置"四办四中心"或"四办三中心"（其中社会发展办公室加挂人口和计划生育办公室牌子或社会事务服务中心和文化服务中心整合设置为社会文化服务中心），甘州区上秦镇、临泽县新华镇、高台县新坝乡等44个二类乡镇设置党政内设机构181个，事业机构173个；甘州区龙渠乡、临泽县倪家营乡、高台县合黎镇、山丹县李桥乡等12个三类乡镇设置党政内设机构50个，事业机构42个。甘州区还设置了东街、西街、南街、北街、火车站5个街道办事处，为区委、区政府派出机构，均为科级建制，办事处内设党政办公室、社会保障办公室、人口管理办公室、社会治安综合治理办公室（司法所）等。

六县区乡镇（街道）机构共核定编制3845名，其中行政1590名、事业2255名；实有人员3269人，其中行政1308人、事业1961人；总体空编576名，其中行政空编282名、事业空编294名。行政编制一、二、三类乡镇分别按26名、22名、19名核定，事业编制一、二、三类乡镇分别按46名、42名、38名核定。2016年乡镇领导班子换届时,省委组织部对一、二、三类乡镇领导职数分别按9名、9名、8名的原则核定。六县区乡镇（街道）共核定科级领导职数472名（一类乡镇36名、二类乡镇352名、三类乡镇84名），实际配备干部472人。

（二）审批服务改革情况。受法律法规限制，乡镇（街道）基本没有行政审批、行政执法等方面的权力，只按照管理权限提供便民服务。从2008年开始，我市探索便民服务事项集中受理，组建乡镇（街道）便民服务中心，各乡镇（街道）均建立了便民服务大厅或便民服务点，将原来分散在站所的养老保险参保登记、民生救助登记、婚育证明等各类服务事项全部纳入便民服务中心，同时将一些证明类事项延伸至各村、社区便民服务点。肃南县对相对偏远的祁丰乡、皇城镇下放了婚姻登记许可事项。2018年，按照全省"四办"改革部署，甘州区、临泽县率先打造"六个一"政务服务新模式，对乡镇（街道）服务事项进行重新清理，梳理出城乡居民社会养老保险费收缴、兵役登记、征兵初审等50项其他权力事项和党员组织关系转接管理、社会保障卡申请办理等122项便民服务事项。开展"减政便民"专项行动，全面清理办事环节、办事要件，压缩办理时限，梳理出乡镇41项、街道16项"最多跑一次"事项清单，明晰了乡镇(街道)审批服务事项。目前，各县区基本构建了覆盖县域内的县、乡、村三级便民服务立体网络，最大限度地把与群众生产生活息息相关的审批服务事项集中到村级受理，实现群众办事"小事不出村、大事不出乡"，较好地解决了联系服务群众"最后一公里"问题。

（三）综合行政执法情况。乡镇（街道）具有行政执法权的单位均为县区部门的派驻机构，主要是派出所、工商质监所、国土所、食药监所等。目前，部分县区政府及相关部门以委托形式给乡镇政府下放了部分行政审批权及执法权。如食药监所受县区市场监管局的委托对辖区内食品、药品、化妆品、医疗器械等经营使用单位的质量安全进行动态监管和日常督查。应急管理所依法对辖区内的用水用电、项目实施、道路交通、消防等进行日常监督和检查。各乡镇均配备了安全生产、环境保护、国土资源、食品安全等方面的执法工作人员，较好地保障了基层执法工作需要。

三、存在的主要问题

（一）权责失衡，权力与责任不够对等。乡镇（街道）是基层工作的具体落实者，但是权责不对等的问题表现较为突出。上级部门通过责任书和考核，不断强化属地管理责任，把大量的职责任务交给乡镇（街道），对信访维稳、计划生育、征地拆迁、安全生产、节能环保、食品安全等工作，实行"一票否决"。从现行的法律法规看，一般都将行政职权赋予县级及以上政府主管部门，很少将权力直接赋予乡镇（街道），致使乡镇（街道）的责任大，而对应的权力小，责任与权力不相匹配。此外，街道办事处还承担了城市管理、市场监管、国土资源、规划建设、交通运输等领域本应由政府主管部门承担的一些管理事项，由于街道本身不具有行政执法主体资格，导致街道管理上述事项较为尴尬、体制不畅。

（二）条块管理，人权与事权不相匹配。目前，县区公安局、法院、检察院、司法局、财政局、自然资源局、市场监管局等7个部门在乡镇设有派驻机构，平均每个机构3.5个人，有些机构仅有2-3人。由于这些机构人、财、物管理权限都在上级部门，乡镇（街道）很难统一管理，条块分割，"两张皮"的问题普遍存在，难以形成工作合力，导致"看得见的管不着，管得着的看不见"。同时，上级部门抽调乡镇（街道）干部较多，各项工作问责力度不断加大，乡镇（街道）事多人少的矛盾比较突出。

（三）机制不全，综合执法还不顺畅。在实际工作中，一些部门按属地原则把工作压力过多地传导到乡镇（街道），但未赋予乡镇（街道）管理和执法权，乡镇街道疲于应对、难以调度。加之，乡镇（街道）对国土资源、城管执法、市场监管、司法等部门派驻机构不具有考核评价、人事任免等权限，在工作安排及统筹调度上缺乏必要手段，部门与街道条块关系不够顺畅，存在上级"各自为战"、乡镇（街道）"战成一团"，多头管理、推诿扯皮等问题。同时，这次机构改革，按照"设区市与市辖区原则上只设一个执法层级"要求，市上设立市场监管、生态环境保护等5个领域执法机构，甘州区不再设立行政执法机构，市级部门执法单位与乡镇（街道）相关执法队伍协作机制还不健全，尤其是涉及跨行业领域的执法，缺乏牵头协调机制，难免造成信息通报不及时、上下联动不畅、工作合力不强等问题发生。同时基层执法队伍业务培训不够，执法能力水平不高，往往出现基层"什么都能管、但什么都管不好"的情况。

（四）编制紧张，混编混岗现象普遍。调研乡镇（街道）普遍反映承担的职责任务重，人员编制少。除山丹县外，其余五县区政府相关部门派驻在乡镇的财政所、国土所、司法所、食药监所等机构不同程度地存在挤占乡镇事业编制的现象。如五县区70个乡镇财政所共占用乡镇事业编制278名，高台县各镇司法所、国土所、食药监所，民乐县乡镇畜牧站、食药监所均占用乡镇事业编制。同时，甘州区原城关镇撤销后，因区直没有行政编制，5个街道办事处共使用事业编制192名。乡镇（街道）行政事业人员一人多岗、混编混岗情况普遍存在，事业单位人员担任党政机构负责人的情况也屡见不鲜。此外，乡镇（街道）安置政策性人员较多，超编安置、专业性不强、业务能力不足等问题比较突出。

四、对策建议

（一）理顺乡镇（街道）权责关系。按照权责一致的原则，在明确乡镇（街道）事权的同时，赋予必要的财权和人权，适度下放相关审批权限，以乡镇（街道）管理为主，业务部门指导为辅，为全面履行职能创造条件。乡镇与街道承担的职责任务不完全相同，机构改革应区别对待，不能搞"一刀切"。以职能转变为核心，严格按照法律法规做好"加减法"，对街道承担的职责重新定位，突出强化街道在基层党建、城市管理、公共服务、平安建设等方面的核心职能，在城区街道主要承担加强党的建设、统筹区域发展、组织公共服务、实施公共管理、维护公共安全、监督执法管理、动员社会参与、保障社区自治等主要职能的基础上，补充或调整城区街道承担辖区征地拆迁、控违拆违、平安建设、意识形态建设等职能任务。凡是不属于乡镇（街道）职责范围内的事项，不列入考核内容。严格控制对乡镇党政领导的"一票否决"事项，为乡镇党委、政府发挥作用创造条件、营造环境。

（二）科学合理建立组织架构。按照精简、统一、效能的要求，实行乡镇（街道）属地管理为主、上级部门业务强化指导的双重管理体制。除市场监管、公安等部门继续实行现有派驻乡镇管理体制外，将派驻乡镇的畜牧兽医站、财政所、司法所等机构整建制划归乡镇管理。保留乡镇（街道）原党政办公室、经济发展办公室、财政所等机构，根据新形势新要求，进一步规范机构名称、调整优化职能职责；整合原社会发展办公室和社会事务服务中心直接面向群众的服务职能，成立社会事业服务中心和政务服务中心，承担所有直接面向群众的审批服务事项。按照新的职责定位，针对不同类型、不同规模乡镇（街道）的党政机构、事业站所和综合行政执法队伍进行区别化配置。街道可设置党政综合、基层党建（或党群工作）、平安建设与应急管理等党政机构，规模较小的街道也可以只设综合办事机构或综合性岗位。街道事业单位可设民政和社会保障（或社区工作）、综合文化、城市管理服务（或小区物业指导）、安全生产监管等机构，并允许各地在限额内统筹规范、因地制宜设置党政机构和事业单位。也可参照经济发达镇改革试点做法，设置社会事业、农业农村、政务（或便民）服务等综合性基层事业单位。

（三）健全行政执法协作机制。结合党政机构改革，赋予乡镇（街道）一定的执法权，将部门与乡镇（街道）双重管理的安全生产、工商质监、公安司法等执法队伍和执法职能进行整合，成立乡镇街道综合执法队，大胆探索和实践权责匹配、人岗相适的管理模式，实行基层"一支队伍管执法"。打破壁垒建立上下级执法机关之间的信息共享机制，加强执法信息共享监管，实现信息资源互通共享。建立健全跨部门、跨层级执法协作联动机制，合理划分县级市场监管、生态环境保护等5个领域行政综合执法队与乡镇（街道）综合执法机构的执法权限，努力实现执法工作的无缝衔接和有效合作，逐步形成监管合力。乡镇（街道）综合行政执法机构由乡镇（街道）直接管理，承担统筹协调、指挥调度、督办考评基层执法力量，以及开展联合执法工作任务。

（四）创新乡镇（街道）编制管理。探索推行乡镇（街道）行政编制统筹管理，结合乡镇区划调整改革后核编情况，鼓励县区对编制进行灵活管理，允许将乡镇富余的行政编制统筹调剂使用。赋予乡镇（街道）更加灵活的用人自主权，制定乡镇（街道）政府购买服务目录，对乡镇（街道）适宜通过政府购买服务的公共服务和事务性、辅助性工作等，积极引入竞争机制，通过合同、委托等方式实行购买，由"花钱养人"向"花钱办事"转变。同时，加大乡镇（街道）对政府职能部门派驻机构的管理力度，其日常调度管理以乡镇（街道）为主，主要负责人的任免和其他工作人员的年度考核、职级晋升、人事调整等事项，应事先征求所驻乡镇（街道）意见建议等，促使乡镇（街道）更好统筹管理各类机构，共同推进基层经济社会发展。

（作者单位：中共张掖市委编办）