制约农村发展的突出问题及对策思考

调研文章：制约农村发展的突出问题及对策思考

近年来，我国"民工潮"造成的人口单向流动使得农村人口在年龄结构上日趋失衡，加速了农村的"空心化"，出现农村人口老龄化以及大量的"三留守"（留守老人、留守妇女、留守儿童）现象。同时，城市偏向政策导致城市独聚资源优势，在政策体系方面形成且强化了以城统乡、以工带农的格局，造成城乡发展不均衡，也导致农村在人口、土地、资源等方面的单向输出。部分农村地区出现治理机构涣散、治理效率低、组织无活力甚至失灵的窘境，增加了农村自我组织、自我治理的困难。农业要发达、农村要兴旺、农民要富裕的"三农"问题，成为制约农村社会经济发展的一大障碍。目前，我区新农村建设面临着结构优化、动力转换的新任务。立足国情农情，以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩提出乡村振兴战略，是对"三农"工作新的战略部署。在乡村振兴大背景下，如何建设我区新农村，走出一条符合我们实际的乡村振兴道路，是农村发展到新阶段的应然选择，也是推进我区治理体系和治理能力现代化的必然要求。

一、制约农村发展的突出问题

（一）土地利用不合理。随着城镇化的深入推进，城市对农村产生极大的虹吸效应，大批农村人口进城务工且长期居留城市。农村劳动力的减少，直接造成大量的耕地和宅基地被闲置。近年来，随着人口老年化和外出务工人口逐渐增多，我辖区范围农村宅基地闲置问题日益普遍，不仅如此，农村"空心化"导致的村落衰败和合并，也让农村的中小学、村委会、医务室等不断减少，从而闲置了大量的非农建设用地。在大量农地闲置的同时，由于我国对农地入市的限制还比较多，农民的"金饭碗"转化为实实在在的财富依然有难度。根据最新修改后的《土地管理法》，在我国目前的"三块地"（农用地、集体经营性建设用地以及宅基地）中，只有农村集体经营性建设用地可以进入市场，宅基地不能出租、转让和抵押，闲置的宅基地也不能用于商品房和租赁房建设。在农村闲置的宅基地超过城镇住宅用地总量的现实下，农地入市的限制则让农民的财产性收益也难以实现。

（二）产业结构不平衡。改革开放以来，尽管社会主义市场经济体制在农村进一步完善，我区农村产业结构调整有很大的进步，但与农业农村现代化的要求相比，我区农村产业结构还存在着问题。一是农村第三产业发展水平较低。相比一二产业，第三产业总体的产值比重和就业比重都很小。目前我辖区农村第三产业多集中在传统的交通运输和餐饮服务上，高新技术产业没有跟上；二是农业门类分布失衡。在种植业、林业、畜牧业和渔业等部门中，种植业占有绝对的比重，其他部门尤其是畜牧业发展相对滞后。在种植业中，粮食生产又占据第一位，上市供应的农产品结构比重满足不了市场的多样化需求；三是产业链条不长。当前，我辖区初级农产品生产向后延伸不充分，多以供应原料为主。农产品精深加工不足，农产品加工转化率低，副产物综合利用程度低；四是农产品总体质量不高，农产品利润低。在本土农产品供给上，整体呈现优质产品少、高档产品少、专用产品少的特点。农产品的生产和销售，主要依靠拼数量与打价格战的方式，农产品溢价能力弱。

（三）财政资金投入不足。随着中央对"三农"问题的重视以及农村金融体制改革的深化，我国新农村建设的财政资金投入逐年增加。但城镇化是国家发展的绝对重点，加之近几年我国经济下行压力较大，投入的财政资金与新农村建设的要求相比，缺口不小。当前，我区农村的基础设施和公共服务落后，是城乡差距最直观的一个表现，也是一个民生痛点。财政资金投入不足，主要表现为三个方面：一是政府的财政资金保障有限。地方财政对新农村建设具有非常重要的作用，但跟中央财政相比，地方政府尤其是基层政府的财政收入有限。面对众多方面的经费要求，能投入到新农村建设上的资金自然就有限；二是金融机构的支持力度不够。在金融体制改革中，商业银行和保险机构过于重视商业利益，忽视了服务职能。近些年，我辖区一批商业银行因经营管理问题，减少了对农业农村的支持。由于农业是弱质产业，保险公司推出的农业保险种类较少，农业保险发展缓慢；三是社会和农民对农业投入不足。对于社会企业或组织，农业是低利润且受自然条件影响大的产业，投资大、周期长、风险高，而获利小，社会的投资热情低。对于农民，一方面由于社会保障机制的不健全以及收入不稳定，另一方面由于城镇化的吸引，农民不愿随意投资农业生产，更加热衷将收入用来消费和融入城市化生活。

（四）人才队伍建设不健全。农村的吸引力低，大批劳动力涌向城市，导致一定数量的"空心村"的出现，辖区范围内部分农村人才队伍建设面临以下问题：一是人才流失严重，数量不断减少。城乡二元体制下，农村社会经济发展滞后，让农村人口尤其是青壮年劳动力放弃农业生产进城生活。历经辛苦从农村出来的大学生，也极少选择回去建设家乡。教师、医务人员以及大学生村官等类型人才，也是多寻找好的机会流向城市；二是人才素质整体偏低，人才结构不合理。在农村党员干部和实用人才中，文化程度普遍不高，知识结构单一，具有中高级职称的专业性技术人才更是奇缺。在年龄分布上，中青年人才的占比小，人才断层现象严重。在性别分布上，男性远远多于女性。在层次上，高层次的复合型的现代管理人才的数量还是较少；三是缺乏人才培养、引进和转化机制。政府对于农村人才培养的意识和投入不够，使得本地农民的专业技术始终得不到提升。缺乏长效的人才选拔机制，挖掘和吸引不了文化素质高、专业技能突出、管理能力强的人才，陷入了"越穷人越走，越走人越穷"的恶性循环。人才队伍的短板，严重制约了农村政治生态、经济生态以及文化生态的建设。

二、几点对策思考

一是要利用好"地"。土地是农村最大、最具发展潜力的资源，土地问题是"三农"问题的重中之重，土地制度是乡村振兴最重要的制度支撑。党的十八大以来，我国推进农村土地制度改革，取得了重要成果，农村承包地"三权分置"改革，推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作，《土地管理法》修改等。振兴乡村，要在坚持基本土地制度不变的前提下，进一步优化细化我辖区农村承包地、集体建设用地、宅基地三大方面的制度，进一步提高土地资源配置效率，充分释放制度红利。一要进一步完善农村承包地"三权分置"制度，落实集体土地所有权，完善稳定承包权，放活农村承包经营权，加强对农村土地承包经营权流转服务的金融支持，加强对农地经营创新的政策激励。二要进一步完善农村集体建设用地入市改革，加强对农村经营性建设用地入市的规划管理和融资服务，建立标准化的农村建设用地分级评价体系和土地交易市场，加强对农村经营性建设用地入市的收入分配机制。三要进一步推进农村宅基地的退出与优化利用。对于闲置不用的宅基地，从宅基地补偿和房屋拆迁补偿两方面建立有偿的退出机制。对于低效和空闲的宅基地，结合"田、林、路、宅"的立体规划做好再利用。

二是要布好"局"。乡村振兴战略是一个复合的政策体系，在这个体系中，农村一二三产业融合发展是主要抓手。我们要通过对农村一二三产业结构的优化重组，改变一二三产业简单共存的"三张皮"状态，实现资源的优化配置，使产业范围不断拓展，产业链条不断延伸，产业层次不断提升。一要调整农业产业结构，突破传统农业格局。优化农业种植养殖结构，通过农工融合、农商融合、农旅融合等新模式打破农业与二三产业间的界限，实现不同产业在信息技术、空间布局、市场定位上的联动，提高农业资源的利用率。二要拓展农业多功能，发展农业新业态。农业具有食物保障功能、原料供给功能、就业收入功能、旅游休闲功能、生态保育功能以及文化传承功能，将农业与旅游、教育、健康、文化等产业深度融合。探索"互联网＋现代农业"的业态形式，推动物联网、云计算、大数据与农业结合，促进智能化农业、现代化农业的发展。三要延长产业链，提高农产品附加值。着力提高精深加工能力，突出发展特色农产品加工业，促进加工业向优势产区集中，因地制宜发展各具特色的粮油、畜禽、果蔬、水产品、林特产品等农产品加工产业集群。

三是要花好"钱"。乡村振兴是一个长期的大工程，需要充足、科学、合理的财政支持作为基础，要从保障农民最基本的医疗、养老等民生福利做起，逐步升级到扩大农业生产、增加农民收入、转型农村结构。一要建立健全财政投入保障机制，公共财政预算以及金融服务要向农业农村倾斜，加快补齐农业农村发展的短板，在教育、卫生、医疗、社会保障、农业保险等方面增加投入。二要以绿色生态为导向，加大对绿色农业的投入和扶持。乡村振兴不能再走之前城市发展的"边污染、边治理"的老路，要以"绿水青山就是金山银山"的理念为发展原则，重点规划、投入和引导，构建以绿色生态为导向的农业补贴制度、合理利用资源的制度，在生产方式、生产技术、体制机制等方面下功夫创新，让农业回归绿色的本色。三要加强对农业资金的开发、评估和监督。除了国家公共资金，还要积极引入社会资本，增加农业资金的来源和活性。对于一些中小型项目，可以建立"中央补贴、地方筹资、有偿使用"的资金开发渠道。同时，更要做好专项资金的评估和监督，及时发现资金使用中的不规范、不合理之处，杜绝浪费和腐败。

四是要找对"人"。事靠人做，业由人兴。人是乡村振兴的第一要素，实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约。对于人才建设，抓紧出台推进乡村人才振兴的意见，有组织地动员城市科研人员、工程师、规划师、建筑师、教师、医生下乡服务，城市中小学教师、医生晋升高级职称前原则上要有1年以上农村基层工作服务经历。新形势下，最关键最长效的是要大力建设三支人才队伍：党员干部队伍、农民生产队伍与矛盾纠纷调解队伍，这三只队伍决定了农村政治生态、经济生态和文化生态的发展。一要建设一支清廉守法、有为能干的党员干部队伍。要做好乡村选举工作，保证德才兼备受村民爱戴的人进入领导组织。要坚决"拍苍蝇"，及时处理贪污腐败分子，实现党员领导干部"能上能下"，为乡村实现良好治理打下组织基础。二要构建"自培＋引进"的新农民建设机制。加大投入和教育，加强职业农民和新型农业经营主体培训，培养造就一支战斗力强的"本土"队伍。要用优惠的政策和共建共享的机制，吸引和用好外来的各种优秀人才。三要从我辖区农村乡土文化和经济状况的实际出发，积极构建矛盾纠纷多元化解机制，实现乡村治理的"轻诉、少诉、无诉"。在这一点，尤其要借鉴传统乡贤文化，推动新时代新乡贤的人才建设，从农村优秀基层干部、道德模范、离退休人员、大学生村官、新富贤能者等人群中寻找新乡贤，充分发挥乡贤在协调村民纠纷、处理邻里关系、缓和利益冲突、调解家庭矛盾等方面起到的独特作用。